世界城市的生態建設及北京的選擇

◎ 胡 茜

一、世界城市的生態建設

（一）生態問題對世界城市建設的制約

生態環境是經濟、社會發展的客觀基礎，隨著城市化進程的加速，越來越多的大城市出現了難以控制的生態問題，這些問題嚴重制約著世界城市的建設。

1.資源匱乏阻礙世界城市形成

一個城市的崛起需要充沛的能源資源供給，資源的短缺勢必成為世界城市形成的制約因素之一。其中，水資源匱乏與土地資源匱乏最為普遍與嚴重。水是生命之源，全球很多大城市都將水資源短缺作為城市發展的瓶頸之一，由于面臨水荒而阻礙進一步發展。此外，土地資源緊缺問題也是國際大都市在城市化進程中必然出現的問題。由于土地存在供給的絕對剛性，紐約、倫敦、東京等世界城市在建設過程中都出現了較為嚴重的土地緊張問題。如何開辟新的發展空間、拓展地域范圍已成為推進世界城市形成的必然要求。

2.環境污染制約世界城市建設

造成水資源緊缺的一個關鍵問題就是水資源被污染。除此之外，環境污染還包括大氣污染、噪音污染、土壤污染、光污染、垃圾污染等等，這些污染不但會引起巨大的經濟損失，還會對人體造成不可恢復的傷害。在世界城市建設的進程中，如果政府對環境問題不加以重視，那么后果是不堪設想的，不但不會促進世界城市的建設，反而會使經濟倒退，城市蕭條。

（二）三大世界城市生態建設的經驗借鑒

全球公認的三大世界城市紐約、倫敦和東京在發展的過程中，也在不同程度上受到生態問題的困擾，但經過多年的摸索與實踐，三者也積累了很多生態建設的經驗。

1.紐約市生態建設

紐約在城市發展的過程中，政府制度的無力、城市化發展過度，導致了城市中心區不斷向郊區蔓延，建設無序，郊區化過度，土地資源嚴重浪費、環境破壞日益劇烈、資源得不到充分利用等一系列與生態有關的問題出現，一度使紐約市經濟出現倒退的現象。

政府意識到事態的嚴重性，開始從多方位著手開展生態建設。政府采用法律、經濟與行政等各種手段，制定各種具體的政策措施，同時廣泛發揮社團組織的作用，提高公眾的參與意識來保證生態環境保護目標的實現。其中最著名的就是建立了生態損害補償制度[1]。賠償范圍包括修復費用、過渡期損失和評估費用。這三個部分可以保障受到損害的生態得到全面的賠償。

2.倫敦市生態建設

工業革命首先爆發于英國，而倫敦作為英國的政治、經濟中心，也首先嘗到了工業化對于生態破壞的苦果。城市的環境負荷日益增加，居民生活受到嚴重影響。

倫敦政府自19世紀開始探索城市生態建設和環境保護，制定了系統的城市發展規劃，并實施一系列建設生態城市的工程。1983年《大倫敦發展規劃》修改草案增加了生態保護的章節，提出了城市生態建設的重要政策，實施城市綠地規劃，打造綠色空間，包括各級城市公園、城市綠帶、綠色通道、綠色網絡及廢棄地生態改造等。此外，積極建設城市生態公園，倫敦的33個區中，每2～3個區共同負責建造一個規模較大的區級生態公園。[2]

3.東京市生態建設

日本是個島國，其國土面積有限，自然資源貧乏。經濟發展所需的資源、能源的絕大部分依靠從國外進口。在東京建設世界城市的過程中，資源、環境問題突出。

為了擺脫困境，東京尋求了新的經濟增長模式，試圖減少對生態的破壞。首先頒布法律，明確了日本環境保護的基本方針，并將污染控制、生態環境保護和自然資源保護統一納入其中。其次，構建環境負荷低和資源利用率高的循環型社會，實現由大量生產、大量消費、大量廢棄的經濟型體制轉為循環型經濟體制。最后，采取政府主導、學術支持、民眾參與、企業化運作模式，通過建立產學研三位一體的生態城園區，將技術研發和生產緊密結合起來，使資源利用效率大大提高，循環經濟得到了快速發展。[3]

二、北京在世界城市建設中遇到的生態問題

（一）資源過度匱乏

眾所周知，北京市人口過多已成為困擾城市發展的首要難題。截至2011 年底，北京市常住人口 2018.6萬人[4]，比上年末增加56.7萬人，一年增加的人口竟相當于一個中等城市的人口規模。人口壓力過大帶來城市資源限制的束縛，目前，北京的資源受到嚴重的限制，水資源和土地資源都依賴于周邊城市。

北京是一個嚴重缺水的城市，人均水資源占有量僅為122.36立方米[4]，大大低于國際公認的人均1000立方米的缺水警戒線。地下水超采嚴重，經過多年的開采，地下水資源近乎枯竭，若繼續進行開采，就會帶來地面下沉問題，將直接影響首都城市未來發展。在現階段的幾十年內，北京周邊的水庫尚可維持首都的日常用水，而今后只能從外地調水。水資源缺乏已成為北京城市發展的最大瓶頸，若想建設成為世界城市，北京務必解決缺水的問題。與此同時，北京市土地供需矛盾突出。全市土地面積中山區占61.2%，平原僅占38.8%，可開發的后備土地資源非常有限。[5]全市資源供應對外埠的依賴程度不斷提高，有限的土地資源面對無限需求產生的矛盾，勢必會阻礙北京建設世界城市的步伐。

（二）環境污染嚴重

北京市的環境污染主要表現在大氣污染、水污染兩方面。北京大氣污染復合型特征日益明顯，加重了污染程度和防治難度。機動車尾氣排放對大氣的污染日趨突出，成為與燃煤、揚塵并列的主要污染源。而隨著人類對自然的過度干預，城市水系失去了自我凈化的能力，水體承載力下降，水污染日益嚴重。目前，市區每年仍有3.4億立方米污水直接排入河道，中心城區河道嚴重污染。由于污水排放標準低加上管線截污不徹底，河水污染問題仍很嚴重。城鄉結合部的沿岸存在大量棚戶區，居民隨意傾倒生活垃圾，管理粗放，河道周邊生態環境惡劣。除此之外，生活垃圾和噪音污染也是北京的切膚之痛。

三、北京市生態建設的總體構想及實施障礙

（一）北京市生態建設的總體構想

結合世界城市紐約、倫敦、東京的生態建設經驗以及北京市自身的生態問題，本文提出基于世界城市建設的北京市生態建設的總體構想。

首先，要以法律作為保障。法律可以看作是強有力的規章制度，每個參與者都必須遵守。頒布關于生態的法律，制定一系列政策措施，以保障生態活動的有序進行。

其次，充分發揮政府的職能。盡管市場手段相較于政府調控更為適時和高效，但生態出現問題從某種意義上說也是一種市場失靈，因此政府的力量在此時一定要發揮作用，從整體規劃的制定這類宏觀部署到專項資金的調配和街心公園的修建等具體工作，都需要政府起到關鍵的作用。

第三，從都市圈角度實施區域生態合作建設。這里所說的都市圈是指北京都市圈，即北京、天津、河北三地包括的所有地市。這一點是至關重要同時又是很難達成共識的。區域合作可以使北京從周邊城市獲取更多的資源來促進自身的發展。以水資源為例，可以從制度和機制上保證水資源的合理分配、使用和保護，合理運用補償機制，充分調動河北部分地區保水、節水、讓水的積極性，有效增加對北京的水資源供給，緩解水資源供求矛盾。另一方面，實現都市圈的產業協調轉移，即將北京由于地域有限而無法承載的一些產業轉移到都市圈內其他城市，并且發展區域的生態產業，進行環保項目合作等。而這些不僅僅與北京一個城市息息相關，更會涉及到都市圈中十余個城市，因此，實施起來也存在一定的障礙。

（二）區域生態合作建設的實施障礙

1.區域合作關系復雜

北京作為國家首都，在政治上享有其他地區不具備的權利，區域內的政策幾乎都是偏向北京的發展，這就使得區域的合作難以展開，即使合作也無法實現共贏。可以說，受到政治因素的影響，都市圈內各城市并不能獲得同等的發展機遇，不公平競爭導致區域經濟畸形發展，地方政府只考慮自身利益，互相競爭，影響區域經濟宏觀效益整體水平的發揮，在合作上有一定困難。

2.缺乏行政協調機制

正如上文所述，在北京都市圈內，由于政治因素，政府的合作很難開展，這就導致了區域協調機制的缺失。首先表現在區域協調機構的缺乏，北京都市圈內并沒有一個管理區域的機構組織，發揮行政職能的還是各城市政府。除此之外，沒有明確的協調機制，政府間的溝通聯系很少。在這種情況下，區域的生態建設很難開展。

3.發展環境差異較大

當前，北京都市圈的發展環境有較大差異。盡管存在產業梯度差異利于產業的轉移，但是差異過大也會成為制約因素。從產業鏈的角度說，河北省目前缺乏產業配套能力，許多京津轉入產業在河北找不到配套產業，所需配套產品仍需從京津獲得，這就使產業轉移失去了意義。另外，北京、天津和河北的經濟發展水平也有很大差異。2010年，北京市的人均生產總值為75943元，天津市為72994元，河北省則遠遠落后，僅為28668元[6]。如此懸殊的經濟差異是產業轉移、區域合作的難題。

（三）北京都市圈關于生態建設的政府博弈[7]

正如前文所述，北京都市圈合作關系復雜，各地方政府存在著競爭關系，合作的困難重重。但在系統論的指導下，我們要將都市圈看作一個整體，在這個整體內部更多的應是合作而非競爭。合作使得都市圈內部協調一致，各地方政府達成共識，制定統一的政策目標和全局性的發展規劃，促進共同進步。然而在合作中，難免出現無法協調的問題和利益上的沖突，各地方政府的博弈行為由此產生。

北京都市圈的政府博弈屬于多方博弈，但為簡化模型，在此僅建立雙方博弈的模型，即在建設世界城市過程中的北京與都市圈內某一城市的政府博弈。博弈模型的建立可以指導我們運用博弈論的理論平衡都市圈各城市的利益，找準各自的發展定位，從而促進區域的生態建設。

博弈可分為多種類型，對于本文來說僅考慮合作博弈與非合作博弈。兩者的區分是根據參與者是否可以達成具有約束力的協議，合作博弈是可達成這樣的協議，而非合作博弈則無法達成。合作博弈是指博弈雙方的利益都有所增加，或者至少是一方的利益增加，而另一方的利益不受損害，因而整個社會的利益有所增加，因此又稱為正和博弈。合作博弈研究人們達成合作時如何分配合作得到的收益，即收益分配問題。而非合作博弈研究人們在利益相互影響的局勢中如何選決策使自己的收益最大，即策略選擇問題。

1.非合作博弈模型

首先建立非合作博弈模型。非合作博弈的一個典型代表就是“囚徒困境”。北京都市圈若采取這種博弈類型，無疑也會陷入“囚徒困境”。

假設北京與天津進行政府博弈，分別用A和B來表示。博弈問題是雙方是進行生態合作建設還是不合作單獨建設，則該博弈有四種策略組合，分別是（合作，合作），（合作，不合作），（不合作，合作），（不合作，不合作）。對應每一種策略組合都有一個支付，用數字來表示，正數表示獲得利益，負數表示失去利益，零表示既不獲益也不受損。則兩地的博弈關系見表1。

表1 北京都市圈兩城市的非合作博弈模型

從表1中可以看出，使北京和天津同時獲得最大利益（2，2）的策略組合是（合作，合作），也就是兩地政府都選擇與對方合作發展才是最明智的選擇，可以達到“雙贏”，然而兩者的最終選擇卻并不如此。由于這是一種非合作博弈，雙方并未達成具有約束力的協議，因此在進行策略選擇時只能從自身出發，選擇最有利于自己的策略，實現自身利益最大化。而博弈的一個重要特點在于對方的決策會對自己做出決策產生影響，所以在自身進行選擇時也要充分考慮到對方的選擇，進而做出最有利的決策。

針對本例來說，當北京在進行決策時，它就要考慮天津會怎么決策。如果天津選擇“合作”，那么北京選擇“不合作”對于自己來說將是明智的選擇，因為可由此獲得3個單位的利益，大于選擇“合作”得到的2個單位利益；如果天津選擇“不合作”，北京也會選擇“不合作”，這樣即使無法獲利，但也好于選擇“合作”而失去1個單位利益。因此無論天津作何選擇，北京在考慮自身利益最大化的前提下都會選擇“不合作”。同理，對于天津來說，無論北京選擇“合作”還是“不合作”，天津也都會選擇“不合作”來確保自己的利益。最終博弈的結果就是北京和天津都選擇不與對方合作來單獨發展，雙方都無法獲利，僅維持在原來的水平。這并不是一個理想的結果，顯然雙方已陷入“囚徒困境”。

若北京都市圈采取這種博弈類型，則圈內各地方政府均以各自利益為主，追逐個體利益最大化的結果就是使都市圈整體得不到利益甚至利益受損，這顯然不是我們想要得到的結果，因此北京都市圈不應進行非合作博弈。

都市圈各地方政府非合作博弈的結果是使各方陷入“囚徒困境”，無法實現整體利益最大化。合作博弈能否彌補這一缺陷是我們十分關心的問題，因此建立合作博弈模型加以分析。

繼續以北京和天津的博弈為例。兩地的合作博弈關系見表2。

表2 北京都市圈兩城市的合作博弈模型

當北京在面臨選擇時，如果天津選擇“合作”，那么北京若僅考慮自身利益而忽視整體利益，很可能選擇“不合作”，但合作博弈與非合作博弈最大的區別就是會從整體利益出發，因此北京會選擇“合作”，這樣的整體利益為4個單位，大于選擇“不合作”的3個單位的整體利益。如果天津選擇“不合作”，盡管北京無論作何選擇都無法獲得利益，但從都市圈整體利益出發，北京都會選擇“合作”，這樣整體利益為3個單位，而選擇“不合作”則整體無法獲得利益。另一方面，天津在選擇的過程中也是如此，無論北京做出何種選擇，天津都會選擇更利于整體利益的“合作”策略。最終博弈的結果也正如我們所期望的，雙方都選擇與對方合作發展，獲得較大的利益，實現“雙贏”。

通過以上分析，可以得出合作博弈模型彌補了非合作博弈模型的缺陷，從都市圈整體利益的角度考慮，可以實現整體利益最大化。因此，北京都市圈各地方政府應選擇合作博弈，更加有利于區域的生態建設，不僅使北京市的生態問題得到有效治理，同時改善了整個都市圈的生態環境。

3.博弈結果差異的內在意義

從兩種博弈產生的結果來看，北京都市圈生態建設進行合作博弈是必然之選。從非合作博弈導致的“囚徒困境”到合作博弈帶來的“雙贏”，結果大相徑庭。這就說明兩種博弈是有本質區別的，非合作博弈的參與者由于在博弈前并不清楚對方的選擇，而且在選擇時僅考慮自身的利益，而忽略整體利益，最后導致雙方都無法獲益，整體利益當然也得不到滿足。而合作博弈的參與者則可以做到在對于對方策略不知情的情況下做出有利于雙方的決策，原因就是博弈參與者愿意將整體利益優先考慮，選擇一種使雙方都受益從而實現整體利益最大化的策略。

眾所周知，經濟學中的一個假設就是每一個從事經濟活動的主體都是理性的。換而言之，都市圈中各地方政府都是“理性人”，也就是都是以自我為中心，追求個體利益最大化的。因此，非合作博弈在都市圈地方政府的博弈中是十分常見的，每個城市都是只考慮自身利益，而與其他城市盲目競爭，缺乏合作意識，但最終都難以成長，甚至兩敗俱傷，這就是非合作博弈的后果。為了促進都市圈的生態建設，需要進行的是合作博弈，但若僅依靠各地方政府的自覺行為，合作博弈是很難達成的，這就需要其他力量的介入，幫助博弈雙方協調，引導他們進行合作博弈并最終選擇合作發展。這里所說的其他力量就是指代第三方政府，如果能夠建立起區域政府以及一系列協調機制，都市圈內部就可以從非合作博弈轉變到合作博弈，從而實施區域的生態合作建設，在解決了北京的問題后又能實現都市圈利益的最大化，同時這也能反過來促進北京更好的發展。

四、北京市生態建設具體措施

（一）改變思想觀念

要從區域的視角開展生態建設。能源與資源的短缺迫使北京市不能僅依靠一個城市的力量，而是要放眼于周邊區域，京津冀地區可以為北京市提供資源，并可以分擔問題。因此，從政府的角度把北京的生態建設放在區域內解決是十分必要的。首先要樹立這種思想，才能進一步的具體實施。

另外，從政府到個人都要明確生態的價值。這一點也是至關重要的，以往觀念認為經濟效益高于一切，但種種事實表明，一旦為了經濟效益而破壞了生態環境，這是無法估量的損失。經濟、社會與生態三效統一才是城市發展的正確觀念。

【大意】耳朵、眼睛這類器官不會思考，所以會被外物所蒙蔽。當與外界事物接觸時，耳朵、眼睛便容易被“引入歧途”。而心這個器官是會思考的，思考了就會有所得，不思考就一無所獲。這是上天賦予我們人類的（能力）。

（二）強化政府作用

首先要使政府重視生態建設，將其作為工作重點，寫進政府工作報告。其次，要明確政府的責任，把生態建設作為重要的公益事業，確立各級政府的責任主體地位。建立北京都市圈的區域政府，督促都市圈合作，共同進行生態建設，建立政府協調機制，使生態建設在政府層面高度統一。政府統籌規劃，組建跨區域的生態建設組織，編制區域的生態規劃，并積極按照規劃開展生態建設。明確建設地點、建設標準、建設模式和投資來源，并爭取上級政府的支持。只有做好政府的工作，才能使生態建設落到實處。

（三）建設相關機制

1.補償機制

通過稅收、轉移支付等手段，建立生態補償機制。這里所說的補償機制分為兩個方面，一是對沙源地區的農牧民退耕還草還林、圈養禁牧、產業轉移，以及生態移民進行物質或者資金上的補償。[8]二是對于河流上游的企業給予限制開發建設的補償，通常情況下，上游企業為防止下游地區受到污染，會禁止很多開發，由此受到的損失應該得到相應補償。

2.政績評價機制

政績評價機制是指要建立各級政府的政績評價體系，各政府之間進行生態建設工作的政績評比，可以由上級政府評定，也可以自評，目的就在于促進各政府積極參與生態建設工作，提高政績。

3.獎懲機制

對于生態工作完成的好的地區，要給予適當獎勵和支持，表示對于其工作的肯定與鼓勵，如對北京都市圈的合作項目的投資給予政策傾斜，對跨區域企業給予政策優惠，對跨區域合作開發給予政策肯定等。這樣可以提高積極性，更加重視生態建設。與之相反，對于不認真對待生態建設的政府要給予適當懲罰，包括行政警告、經濟處罰等等。

五、結論

本文針對北京市的生態問題，并借鑒三大世界城市紐約、倫敦和東京的生態建設經驗，提出了北京市生態建設的總體構想，即以法律作為保障、發揮政府作用、從都市圈角度進行區域生態合作建設。并且運用博弈理論指出北京都市圈政府需進行合作博弈，才能實現區域合作，解決北京在世界城市建設過程中的生態問題，做好北京及整個都市圈的生態建設。最后提出改變思想觀念、強化政府作用和建設相關機制三點對策。

[1]任世丹.美國的生態損害賠償制度[J].世界環境,2010,(3):62-64.

[2]余慧,張婭蘭,李志琴.倫敦生態城市建設經驗及對我國的啟示[J].科技創新導報,2010,(9):139-140.

[3]袁涌波.國外生態文明建設經驗[J].今日浙江，2010,(11):28.

[4]北京市2011年國民經濟和社會發展統計公報.

[5]田麗鳳.北京邁向世界城市的發展要點[J].城市問題,2010,(9):36-39.

[6]中國統計年鑒數據庫.

[7]周蕓.區域經濟一體化中我國地方政府博弈行為研究——以長三角都市圈為例[D].上海:上海師范大學,2006.

[8]吳殿廷.京津冀一體化中的生態環境問題[J].領導之友,2004,(5):25-26.