財政轉移支付制度均等化效果的實證分析——以山東縣域為例

李一花 李 陽 李秀玲

（1.山東大學經濟學院，濟南 250100；2.濟南市歷下國家稅務局，山東 250011）

一、問題的提出

Gramlich（1977）最早指出中央政府的補助要比中央政府稅收消減對地方政府支出的刺激效應更大，即著名的“粘蠅紙效應”。Tracy Snoddon&Jean-Francois Wen（2002）則在粘蠅紙效應基礎上通過建立聯邦政府和州政府間非合作博弈的框架研究轉移支付的結構，指出一次總付轉移支付具有較好的促進州政府的財力均等化的作用。Guy Gilbert&Yvon Rocaboy（2003）發現當把地方政府的努力程度作為一個變量考慮進中央對地方的補助分配體制時，補助才能發揮均等化作用。江杰等（2006）通過對地方財政自給能力差異的分析，考察了湖南省地區間獲取轉移支付前后的人均財力對比的均等化效應。余珊，丁忠民（2008）使用1995年—2006年中央對地方的一般性轉移支付數據，運用回歸模型和格蘭杰因果檢驗表明，一般性轉移支付具有較強的均等化效應。王德祥，張權（2010）使用吉林省2005年50個縣和市的數據，運用OLS方法發現轉移支付的均等化對市的促進作用比縣的促進作用更為顯著。與強調轉移支付均等化效果明顯的觀點不同，曾軍平（2000）研究了分稅制改革后中央對地方的轉移支付，發現轉移支付在調節地區間人均收入差距方面力度有限。馬拴友，于紅霞（2003）的研究支持了這一結論。曹俊文，羅良清（2006）使用轉移支付均等化效果系數分析了1996年—2003年轉移支付對東中西三大經濟區域的均等化效果，發現地區間不均衡的局面尚未被完全打破。江新昶（2007）的研究結果表明，在綜合考慮轉移支付效果后，地區經濟呈現發散狀態，即轉移支付擴大了地區間經濟差距。

通過對文獻的梳理不難看出，關于轉移支付的均等化效果的研究結論并不一致，從研究層面上看主要集中在中央和省層面，省以下市縣級轉移支付，尤其是縣級的轉移支付的均等化效果的研究還很少。現有的研究縣級轉移支付的文獻只涉及為數很少的省份，時間跨度又較小，難以全面反映縣級財政轉移支付效果的實際狀態和捕捉均等化效果的變化趨勢。從轉移支付均等化效果衡量指標來看，有基尼系數、泰爾指數以及變異系數等指標，本文認為，基尼系數和泰爾指數對研究不同類型轉移支付的均等化有明顯貢獻，但是這兩個指標容易受收入的人為劃分影響，其中，基尼系數對中等收入水平的變化敏感，而泰爾指數對上層收入水平的變化敏感。而變異系數通過對比接受轉移支付前后人均財力標準差系數來把握均等化效果，比較明晰，一般也不會出現因人為劃分收入的偏差而影響對轉移支付效果的認識。因此，本文使用山東省1994年—2006年91個縣和縣級市的數據，選擇財政轉移支付變異系數指標，側重于從實證的角度研究財政轉移支付對于縣級人均財力均等化和縮小縣域經濟差距的影響，并使用面板數據隨機效應模型對轉移支付的非均等化效果進行實證檢驗，這對豐富我國縣級轉移支付制度的研究和促進基層政府的財力均等化具有重要的理論和現實意義。

二、山東省縣域經濟發展狀況及現行省以下轉移支付制度格局

（一）山東省縣域經濟狀況

1.縣域經濟的區域空間差距。根據2009年統計數據，全國百強縣（市）中山東占了23個，從數量上看僅次于浙江（27個）。可見山東省的縣域經濟總體發展水平較高，但縣域經濟內部發展并不均衡。以“十一五”規劃期間山東省各縣為例，從人均GDP和人均財政收入看，山東省占28%的縣進入全國百強縣，同時還有高達30%的縣屬于國家級貧困縣。因此，區域經濟發展不均衡問題非常突出。

從圖1可以看出，1994年以來三個類別的縣人均財政收入都表現出增長的態勢，但是開口卻越來越大，這說明縣域間的差額，尤其是發達縣與一般縣之間差距越來越明顯。山東省1994年百強縣的人均財政收入是其他縣和貧困縣的1.5倍和2.5倍，絕對差距是121元和213元；至2006年百強縣的人均財政收入變成其他縣和貧困縣的2倍和3倍，絕對差距發展為873元和1145元。

圖1 1994年-2006年山東省各縣及縣級市的人均財政收入

2.省以下不同層級政府的收入分配狀況。從不同層級政府掌握的財政收入來看，省級財政收入占全省財政收入比重由1995年的13.3%下降到2010年的11.04%，下降了2.26個百分點；市級財政收入比重由1995年的29.9%下降到2010年的25.96%，下降3.94個百分點；縣鄉級財政收入比重1995年為56.8%，2010年達到63.01%，增加6.21個百分點。由上述數據可以看出，縣鄉級合計的財政收入規模占全省財政收入的弱三分之二，規模相當可觀。分稅制以來省級和市級收入比重的變化趨勢是顯著下降，而縣鄉級收入比重是顯著上升。

圖2 1995年—2010年山東省地方財政一般預算收入分級情況表

（二）縣級轉移支付制度的基本構成

現階段中央對省的財政轉移支付形式可分為以下四種：稅收返還、體制性轉移支付、專項轉移支付和財力性轉移支付。省以下的財政轉移支付形式基本上沿襲了中央對省的財政轉移支付形式。表1是山東省各縣及縣級市1994年—2006年各類轉移支付比重表。

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1.稅收返還。同中央和省的體制一樣，省以下各地方獲得的稅收返還額以1993年為基期核定。1994年以后的稅收返還額在1993年的基數上逐年遞增，遞增率按各地兩稅增長率的1∶0.3系數確定。2002年的所得稅分享改革使企業所得稅和個人所得稅按行政隸屬關系在上下級分配，進一步增加了所得稅稅收返還的內容。稅收返還從1994年的占比49.21%下降到2006年的28.91%。

2.體制性轉移支付。體制性轉移支付包括體制補助和結算補助（其他補助），是從原財政包干制中保留下來的。如果在省對各縣核定的收支基數中，各縣支出基數大于收入基數，形成的差額就由省財政給予補足，即體制補助；如果在省對各縣核定的收支基數中，各縣基數小于收入基數，形成的差額就由各縣財政上解省財政，即體制上解。另外，在一個財政年度結束時，由于企業和事業單位的行政隸屬關系，改變和預算執行過程中新政策的影響等，需要省政府對符合條件的各縣政府給予補助，即結算補助。體制補助和其他補助由1994年的19.56%增加到2006年的45.61%。

3.專項轉移支付。在內容上，專項轉移支付主要包括社會保障支出、農業支出、科技支出、教育支出、醫療衛生支出等專項補助。在具體用途上，可以分為三大類：第一類是特殊情況的補助，如應對自然災害補助；第二類是對地方經濟和事業發展的補助；第三類是保留性專項補助，如城鎮職工生產補助、軍隊轉業干部經費、糧種補貼等。山東省的專項補助從1994年的31.23%下降到2006年的22.13%。

4.財力性轉移支付。財力性轉移支付主要包括一般性轉移支付、工資性轉移支付、民族地區轉移支付、農村稅費改革轉移支付等。一般性轉移支付是其主體。一般性轉移支付作為1994年分稅制改革的配套措施，1996年制定了規范的轉移支付辦法，即“過渡期轉移支付”，2002年改為一般性轉移支付，一般性轉移支付的分配方法是以均等化為目標，其主要分配方法是根據客觀因素計算確定各地區的標準財政收入和標準財政支出，以其差額作為轉移支付的依據。但在2001年之前山東省沒有一般性轉移支付（財力性轉移支付），從2001年開始設立，財力性轉移支付比重從2001年的0.25%提高到2006年的2.89%，總體水平很低。

三、山東省縣級轉移支付均等化效果的實證研究

（一）數據來源與描述

本文運用1994年—2006年山東省91個縣及縣級市的財政數據，考慮了山東省行政區劃的改變，以2006年山東省的行政區劃為基準，整理了91個縣以及縣級市的相關數據和指標，其中稅收返還在2002年以前包括增值稅和消費稅返還，2002年以后還包括所得稅返還；體制補助是凈體制補助；財力性轉移支付包括一般性轉移支付、增加工資性轉移支付和農村稅費改革轉移支付；其它補助是根據轉移支付總額與其它各類轉移支付抵減的。由于客觀原因限制，1997和1998年的數據不可得，我們使用1996和1999年的相關數據以插值的方法確定。

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（二）縣級轉移支付的均等化效果分析

1.縣級財政轉移支付變異系數分析。財政轉移支付變異系數是指獲取轉移支付前后的人均財力標準差之比，即U=VY/VX。其中，U代表轉移支付變異系數，VX是接受轉移支付前各縣人均財力離散程度的指標，即人均財政收入的標準差；VY是接受轉移支付后各縣人均財力離散程度的指標，即人均財政支出的標準差。當0

從表3和圖3可以看出，1994年—2006年山東省各縣轉移支付變異系數均大于1，說明轉移支付不但沒有起到均等化作用，反而擴大了各縣間財力的離散程度。但是轉移支付變異系數自1994年的3.92降至2006年的1.12，并在2000年以后一直呈現出穩步下降的趨勢，表明轉移支付雖然擴大了各縣間財力的離散程度，但是這種非均等化效果正在逐步減小。2.各類人均轉移支付與人均財政收入的相關系數分析。人均財力的非均等化和縣域經濟差距的拉大趨勢可以用1994年—2006年各類人均轉移支付比重和各類轉移支付與人均財政收入的相關系數來解釋。如果財政轉移支付的分配考慮縣域間人均財政收入的差距，即人均財政收入大的地區獲得的人均轉移支付少，人均財政收入小的地區獲得的人均轉移支付多，那么財政轉移支付具有均等化財力和縮小縣域經濟差距的作用。

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由表4可以看出，總體上，人均轉移支付與人均財政收入的相關系數為正，這說明轉移支付并沒有像理論預期的那樣向人均財政收入水平低的地區傾斜，以起到均衡地區間財政能力差距的目的。但人均轉移支付與人均財政收入的相關系數從1994年的0.8103穩步降至2006年的0.3599，這說明人均財政收入大的地區獲得的人均轉移支付逐漸變少，人均財政收入小的地區獲得的人均轉移支付逐漸增多，轉移支付的非均等化效果逐步減弱。

從各項轉移支付與人均財政收入的相關系數來看：第一，人均稅收返還與人均財政收入的相關系數漸趨上升。由于稅收返還一般不具有均等化效果，因此相關系數的上升可以在一定程度上解釋轉移支付的非均等化效果，但由于稅收返還的比重是逐年下降的，因此這種非均等化效應也是不斷降低的。第二，人均專項補助與人均財政收入的相關系數的變化具有波動性，這與專項補助的分配帶有某種隨意性，沒有一以貫之的明確規則有關，但從相關系數的變化方向來看是處于上升的，因為專項補助一般要求接受縣提供配套資金，因此專項補助往往會流向財政收入能力強的縣，體現為相關系數為正。第三，人均其它補助與人均財政收入的相關系數符號由正變負，表明伴隨其他補助的增加逐漸改善了轉移支付的均等化效果。第四，人均財力性轉移支付與人均財政收入的相關系數顯著為負，這說明財力性轉移支付具有真正的均等化效果，伴隨其規模的不斷增大均等化效果必然會越來越明顯，但由于目前財力性轉移支付的所占比重尚不足10%，其均等化效果還遠遠沒有發揮出來。第五，人均體制補助與人均財政收入的相關系數為負，因為體制補助體現原財政包干制的因素，其比重很小而且不斷下降，使其對轉移支付均等化影響不大。

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綜上所述，從山東省轉移支付對各縣及縣級市間人均財政收入相對差距影響的分析可以看出，山東省的財政轉移支付制度在1994年—2006年對縮小山東省縣級人均財力差距并沒有起到應有的作用，但轉移支付的非均等化效應在逐漸減弱。

（三）縣級轉移支付非均等化效果的實證檢驗

1.指標和變量的選擇。轉移支付的均等化效果取決于其分配依據的公平和合理性，通常認為科學的分配依據和完善激勵機制對發揮財政轉移支付均等化效果極為關鍵。因此，本文在考慮財政轉移支付分配時，首先考慮地區間財政能力和財政需求的差異，為此，我們選取了三個相關指標，即人均GDP、農業人口比重、是否國家貧困縣。一般而言，人均GDP大的縣以及縣級市，經濟發展水平高，獲得的轉移支付數額就應該小；農業人口比重大的縣以及縣級市，公共投資需求大，獲得的轉移支付數額就應該大；虛擬變量，是否國家貧困縣（不是國家貧困縣取值為0，是國家貧困縣取值1），由于該虛擬變量也反映地區間公共投資和公共消費的需求水平，所以也應是財政轉移支付公平分配要考慮的一個因素，是國家貧困縣的地區獲得的轉移支付數額應該大，反之，則應該小。此外，為了使轉移支付資金達到有效使用的目的，必須建立有效的激勵機制，為此要把各縣的稅收努力程度作為確定轉移支付數額的一個重要依據。我們用某縣所征稅收占所有縣所征稅收的比重除以該縣的GDP占所有縣的GDP比重的比值表示稅收努力程度，稅收努力程度大的地區獲得的轉移支付數額就應該大。

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2.計量模型的建立。我們建立的面板數據模型為：

式中：i代表縣，t代表時間，Zit指i縣第t年各類人均轉移支付數額；Xit代表上述各種對各類人均轉移支付分配可能有影響的指標；虛擬變量d（0或1）；ui+εit為復合擾動項。

3.數據來源和回歸方法。為了使各個年份之間的變量和指標具備可比性，我們用GDP平減指數把1994年—2006年山東省91個縣及縣級市的財政相關數據調整為1994年價格水平。根據計量經濟學理論，面板數據可采用固定效應和隨機效應兩種回歸方法。在回歸后使用hausman檢驗對兩種回歸方法進行了模型檢驗，檢驗結果無法拒絕隨機效應，因此本文采用隨機效應模型。我們先以人均轉移支付為被解釋變量，考察各個選定的指標對被解釋變量的解釋能力；然后分別以人均稅收返還、人均體制補助、人均專項補助、人均財力性轉移支付和人均其它補助為被解釋變量，考察各個選定指標對各個被解釋變量的解釋能力，從而對各類轉移支付的非均等化效果進行檢驗。

4.面板回歸結果。各類人均轉移支付的回歸結果如表6所示。在以人均轉移支付為被解釋變量的回歸方程中，人均GDP的回歸系數為正，稅收努力程度和是否國家貧困縣的回歸系數為負，且三個指標分別在1%、1%和5%的顯著性水平下顯著，說明在人均轉移支付的分配中，經濟發達的縣獲得的轉移支付數額多，并且沒有考慮轉移支付資金分配的激勵作用。另外，解釋變量農業人口比重的回歸系數雖然符合理論預期，但是并不顯著。由此可以看出山東省對縣級地區的轉移支付對農業人口并沒有給予足夠的關注。在以人均稅收返還和人均專項補助為被解釋變量的回歸方程中，各個解釋變量的系數符號與上個回歸方程解釋變量的系數符號具有一致性，只是個別變量的顯著性水平存在稍微差異；在以人均體制補助、人均財力性轉移支付、人均其它補助為被解釋變量的回歸方程中，系數顯著的解釋變量大部分呈現出非均等化效果。由于稅收返還和專項補助在轉移支付總額中占用較大比重，因此，無論從人均轉移支付的分配結果看，還是從轉移支付內部結構上看，山東省縣級轉移支付都呈現出非均等化效果。這說明，雖然某些形式的轉移支付適當考慮了縮小地區間差距和各個地區的公共服務需求因素，但是在轉移支付分配的總體效果上仍然是經濟相對發達的縣得到人均轉移支付更多，而且呈現出非激勵效果，即稅收努力程度大的縣獲得更少的轉移支付，損害了轉移支付資金分配的公平性。

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四、簡短的結論與建議

本文根據1994年—2006年山東省的縣級數據，使用了變異系數和面板數據模型，研究了山東省對縣級地區轉移支付在縮小地區間財力差距的均等化效果。研究發現：

第一，1994年—2006年山東省各縣轉移支付變異系數均大于1，但是呈現出下降的趨勢，這說明轉移支付具有非均等化作用，但這種非均等化效果在減小。

第二，1994年—2006年各類人均轉移支付與人均財政收入的相關系數顯示了人均轉移支付與人均財政收入的正向相關系數不斷變小，以及人均稅收返還、人均財力性轉移支付與人均財政收入的相關系數的內在一致趨勢，這表明山東省對縣級地區的轉移支付分配并沒有完全按照轉移支付的規范理論向人均財力較低地區傾斜，但是這種非均等化分配的相關程度在不斷降低。

第三，面板回歸的結果表明，某些形式的轉移支付雖然適當考慮了縮小地區間差距和各個地區的公共服務需求因素，但是在轉移支付分配的總體效果上仍然是經濟相對發達的縣得到人均轉移支付更多，而且呈現出非激勵效果，轉移支付制度設計和實施效果缺乏公平有效性。

為此，設計公平有效的轉移支付制度，最大限度的發揮其均等化效果已是當務之急。這包括逐步削減稅收返還和體制補助，降低專項轉移支付的比重，加大財力性轉移支付力度。進一步規范一般性轉移支付的分配方法，繼續完善“因素法”。設計轉移支付制度時一定要注意與地方的稅收努力程度相聯系，根據地方預算的執行情況設計財政轉移支付的獎懲機制，才能使轉移支付資金的分配達到公平目標。此外，適當減少政府層級，積極推進省直管縣體制和完善縱橫交錯的轉移支付模式對于發揮轉移支付的均等化效果也非常重要。

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