關于義務教育公用經費問題的探討——以上饒市為例

吳海金

（上饒市財政局，江西 334000）

管好用好義務教育公用經費，是關系義務教育均衡發展、優先發展、財政資金安全高效的大事，是促進我國基本公共服務均等化的重要環節。自2006年我國實行免費義務教育政策以來，全國每年超過1.5億義務教育階段中小學生享受此項政策，每年國家財政投入義務教育公用經費1300多億元。如何管好用好這筆資金，本文通過對江西省上饒市12個縣（市、區）的148所義務教育階段中小學校的調研，進行一些分析與探討。

一、義務教育公用經費的投入與使用成效

（一）補助標準

2007年1月，江西省人民政府印發《關于深化義務教育經費保障機制改革的實施意見》（贛府發【2007】3號），標志著義務教育全免費政策在江西省正式全面推行。2007年公用經費（含免雜費）補助標準為：農村小學230元/年，農村初中290元/年，城市小學300元/年，城市初中380元/年。2008年調整提高為小學300元/年，初中500元/年。2010年調整提高為小學400元/年，初中600元/年，同時對不足100人的農村小學教學點按100人核定補助。2011年提高為小學500元/年，初中700元/年，繼續對不足100人的農村小學教學點按100人核定補助。

上饒市總投入經費為：2007年2.57億元，2008年3.24億元，2009年3.55億元，2010年4.3億元，2011年5.28億元。在總投入經費中，中央財政分擔比例為74.96%（有7個縣享受西部政策），省級財政分擔比例為19.71%，市（縣）級財政分擔比例為5.33%。

（二）經費落實渠道

中央和省級補助資金直接撥入縣級財政國庫“義務教育經費特設專戶”。縣級財政部門將中央、省級補助連同本級配套資金每年分4次每學期分2次劃撥到本級教育部門“教育會計核算中心”賬戶。“教育會計核算中心”將經費指標再分解到各初中和中心中學，分戶核算，實行報賬制。為確保春季開學經費所需，省財政廳近兩年均采取了上年度末提前下達、總經費情況提前告知措施，大大方便了學校的經費使用。

（三）支出結構分析

據對上饒縣的調查，財政撥付的義務教育公用經費支出中，用于教學成本及教學業務管理支出小學約為40%，中學約為50%；用于培訓、會議、招待、保險等非直接教學業務支出小學約為15%，中學約為18%；用于教師降溫費、取暖費、退休教師費用、臨時聘用人員工資等人員支出小學約為16%，中學約為8%；用于改善辦學條件、添置教學設備的教育發展支出小學約為29%，中學約為24%。

不同的學校，因各種原因，經費支出結構會有很大差異。如橫峰縣葛源中學2010年維修費24.67萬元，占總支出46.83%。信州區用于教師“三保一金”、取暖降溫費、退休人員費用、以及師資不足學校聘請的代課人員費用等人員經費，近4年來共支出1273.74萬元，占公用經費總支出23.08%。萬年縣12所被調查的學校，其人員經費占公用經費總支出的比重最低的13.33%，最高的23.47%，平均達到18%。玉山縣被調查的4所中學和8所小學，招待費支出占總支出比重分別為10%和8%。

（四）取得的成效

1.歷史性轉變。義務教育全免費，是世世代代中國老百姓的美好愿望，經過政府的艱苦努力，最終得以實現，是劃時代的大事，是我國教育史上歷史性成就，是具有里程碑意義的重大改革，是繼農村免除農業稅之后的又一次農村改革和發展大事件。

2.經費得保障。2007年實行義務教育經費保障機制改革以來，當年財政補助執行標準與2006年比較：農村小學從40元提高到230元，農村初中從60元提高到290元，2008年至2011年4年時間3次調整提高補助標準，頻率非常高，步伐比較大。2011年執行標準與2007年比較：小學增加270元，初中增加410元，分別提高117%和141%，年均增幅超過20%。

3.教育得發展。義務教育公用經費保障機制的建立，鞏固并穩步提高了義務教育入學率。小學入學率達到99.92%，初中入學率達到98.46%。確保了學校正常運轉，改善了教師教學和學生學習條件，提升了教學發展質量。近幾年，教師培訓力度加大，每年安排的教師培訓經費都超過5%。教學儀器設備大量添置，上饒縣、德興市每年安排的教學儀器設備購置經費都達到15%。房屋建筑得到及時維修，每年安排的房屋建筑簡易維修經費都在10%左右。

4.地方財政減壓力。5年來，在總投入經費中，中央財政分擔比例逐步提高，從2007年的52.4%提高到2011年的74.96%，省級財政分擔比例從40.7%下降為19.71%，市（縣）級財政分擔比例從6.9%下降為5.33%。中央通過實行向地方傾斜、向艱苦貧困地區傾斜的轉移支付政策，大幅減輕了地方財政尤其是縣級財政支出壓力，有利于地方社會經濟的又好又快發展。

5.百姓得實惠。實行免費義務教育，上饒市105.6萬名中小學生直接受益，大頭在農村，所以農民負擔明顯減輕，提升了農村發展能力。據測算，5年來各級財政安排的補助資金相當于全市農民減少支出18億元，戶均年減負315元。

二、義務教育公用經費使用中存在的主要問題

為規范和加強義務教育公用經費的管理，提高資金使用效益，各級財政和教育部門均出臺了公用經費支出管理辦法，明確了公用經費使用范圍和開支標準，注重加強經費使用的流程管理。各地在執行過程中成績是主流的，效果非常明顯。但是，由于現行的公用經費支出管理辦法還不夠完善，各地各校情況千差萬別，管理素質高低不同，辦法規定跟不上形勢變化，導致在公用經費使用過程中存在許多問題或難題，造成公用經費的使用效益大打折扣，并滋生其他問題。主要問題有：

1.預算約束疲軟。雖然學校按規定編制了公用經費支出預算，按照“商品和服務支出”、“其他資本性支出”細化到項到目，但實際執行過程中隨心所欲，編制的預算和執行的結果基本沒有關系。具體表現在“三超”，即超范圍、超標準、超權限。一些臨時代課人員的工資、門衛工資、財政應負擔的醫保金、住房公積金，學校上繳的工會經費、學校建設造成的欠款償還、教師旅游考察開支、校園死傷事件賠款、退休教師的住院慰問金和死亡撫恤金、上級主管部門分攤的會議費、管理費等，都屬于超范圍開支。招待費過多、綠化費過高、年節福利費過濫、租車費過高過頻等都屬于超標準開支。超范圍、超標準開支，無預算計劃的“其他資本性支出”，以及教育主管部門平調中小學校經費、中心中學過多“統籌”“擠占”完小經費等往往都屬于超權限開支。

2.村完小經費被嚴重擠占。據調查，各地普遍存在擠占村完小公用經費現象。其中極少數擠占非常嚴重的，達到額定標準的80%-90%，多數為擠占較嚴重的超過50%。擠占的方式是教育主管部門統籌15%左右用于設備統一購置（有的多年未分配任何設備給被統籌村完小），中心小學集中50%-60%用于對村完小管理、教輔書和耗材統一購買、教師培訓開支、會議費開支、招待費開支、中心小學經費缺口分攤等。如調查的上饒縣4所中心小學對各自所屬村完小平均"統籌"情況是：2007年-2010年生均“統籌”分別為149元、184元、192元和265元，分別占當年公用經費標準的60.8%、61.3%、64%和66%。調查的廣豐縣幾所完小及教學點，其中心小學分配的公用經費只有15元-40元。

3.學校財務管理薄弱。縣級中小學校的財務納入教育會計核算中心統管，學校實行報賬制。但報賬員多為教師兼任，有會計上崗證的寥寥無幾，他們缺乏對國家相關政策及財經法規的了解，沒有接受專業培訓，基本上是按校長意志辦事。在原始票據、報賬及時性、開支范圍和標準、審批程序、資產管理、財務公開等許多方面都不按規定執行。少數校長對教育公用經費的使用極不負責，對教育主管部門"統籌"學校經費沒有積極反映，甚至變本加厲的"統籌"村完小經費，有的以到相關部門辦事名義在縣城吃喝玩樂。

4.財政監管難以到位。縣級教育會計核算中心在代理學校做賬，履行管理職責，發揮積極作用的同時，也為教育主管部門和中心小學“統籌”下屬單位經費提供了便利，充當了資金調控的操盤手角色。由于中小學校實行報賬制，所有財務資料在核算中心保存，財政部門只能到核算中心了解情況，翻翻憑證，很難與當事人當面核實有關事項，有的問題被虛假憑證掩蓋而無法發現。發現可疑問題，核算中心與學校相互推脫。教育會計核算中心在票據審核過程中，有些往往也是幫學校完善手續，虛假列支，共同對付財政檢查，造成財政監督過程中發現不了真實情況。

三、幾點建議

針對當前義務教育公用經費使用過程中存在的一些突出問題，必須從理順財務管理體制，硬化預算約束，規范內部管理，提高財務人員業務素質，完善管理辦法等方面進一步加強管理，確保資金專款專用，以財育才。

1.積極落實教育經費增長要求，分階段提高義務教育公用經費標準，避免其他項目支出擠占公用經費。2012年實現財政教育經費投入占GDP4%目標，以后也要確保法定增長，為教育事業提供了更多的財政支持及經費保障。在支出領域，應乘機將財政應負擔的“三保一金”、殘疾人就業保障金、工會經費、教師培訓經費、退休教師死亡撫恤金、學生校方安全責任保險、學生飲用水、學生宿舍設施設備添置、學生食堂設施設備添置、安保人員經費、必須的臨時代課人員經費等列入財政專項安排，避免過多的其他項目支出擠占公用經費。同時，根據教育運轉和發展的需要，分階段提高義務教育公用經費標準，力求確保年平均增幅高于財政經常性收入增幅。

2.強化預算約束，全面推行國庫集中支付，嚴防公用經費被"擠占"現象。要按照《國務院關于深化義務教育經費保障機制改革的通知》（國發【2005】43號）關于"推進農村義務教育階段學校預算編制制度改革，嚴格按照預算辦理各項支出"的要求，以及財政部、中國人民銀行有關財政國庫管理制度改革試點方案的精神，將義務教育階段初中、中心小學和村完小一律實行國庫集中收付，分別單獨核算。特別要從體制上明確村完小的獨立核算地位，徹底根除中心小學擠占村完小經費的體制隱患。取消現行的教育會計核算中心代理做賬管理模式，各初中、中心小學和村完小在縣級財政部門單列戶頭，分戶核算，村完小的會計核算可以由鄉（鎮）財政所代理。進一步規范教育主管部門和中心小學的統籌行為，任何“統籌”、“擠占”都必須經同級財政審核、政府審批。

3.規范學校財務管理，實行財務公開。必須強化校長責任意識，做到厲行節約、勤儉持家。必須提高財務人員的專業素質，推行憑會計證上崗，自覺維護財經紀律。學校財務管理做到公開透明、每月公布，接受各方面監督。

4.修訂完善公用經費管理辦法。一是按實際情況將財政沒有專項安排的人員經費列入允許開支范圍。二是嚴格制止教育主管部門和中心小學"統籌"、"擠占"行為。三是對現行管理辦法一些內容細化量化。建議在廣泛征求意見基礎上，及時修改完善，重新制訂義務教育公用經費管理辦法，并規定執行期限，超過期限再研究修訂，重新發布。

5.建立績效考評機制。參照西方國家的做法，對義務教育公用經費支出開展績效考評。內容主要包括四個方面:（1）目標評價,即對公用經費支出的績效目標制定的合理性、明確性的評價；（2）財務評價,即對公用經費資金來源、支出合理性、管理規范性進行考評；（3）結果與影響評價,即對公用經費支出計劃或項目完成結果及其持續影響力進行評價；（4）資源配置和社會效應評價,即對公用經費分配合理性、有效性以及社會效應的大小進行考評。