關于以風險管理為導向的稅源專業化管理的思考

沈承綱

（遼寧省國家稅務局，沈陽 110016）

隨著市場經濟的不斷發展，所有制結構發生深刻變化，市場主體日趨多元化，納稅人不僅數量大幅增長，組織形式、經營方式、經營業務也不斷出新。就稅收管理而言，征納雙方信息不對稱以及稅務機關人少戶多的矛盾日益突出，“屬地劃片式”、“全能型集權式”的稅源管理模式導致稅收管理員疲于應付，各事統管、事項繁雜，單兵作戰、力不從心，加之參差不齊的稅收管理員素質，大大制約了稅源管理水平和征收率的提高，對稅收征收管理的考驗越加嚴峻。面對新形勢，國家稅務總局提出要積極探索實施信息管稅，穩步推進稅收征管方式變革，同時強調要積極探索以稅收風險管理為導向的稅源專業化管理新途徑。因此，打破傳統粗放的稅源管理模式，將風險管理理念貫穿稅源管理全過程，逐步探索建立以稅收風險管理為導向的稅源專業化管理新途徑，已成為稅收征管工作的發展趨勢和努力方向。

一、以稅收風險管理為導向的稅源專業化管理的內涵

從稅源管理的角度看，專業化管理主要指根據稅源管理的內在規律及其不同階段、不同環節的職能特點，以納稅人規模、行業及其繳稅的稅種為主，兼顧納稅人稅收風險類型及稅收流失等情況，對稅源進行科學分類，并將稅源管理過程中各階段、各環節的管理職能在不同管理層級、部門以及崗位之間進行合理分工，優化配置征管人力資源，積極利用專業化的方法實施專門管理，它是整個稅源管理活動的外在表現形式。但是如何對稅源管理對象進行細分，依據什么標準、堅持什么原則、遵循什么導向進行分工和人力資源配置，稅源專業化管理本身是無法回答的，這就需要以一種先進的理念和方法為主線來支撐稅源專業化管理逐步實施，并將這一主線貫穿于稅收管理全過程，這一主線即是稅收風險管理。自1997年，經濟合作與發展組織（簡稱OECD）稅收政策與管理中心首次將稅收風險管理理論引入稅收征管實踐，目前，許多發達國家稅務當局把現代管理學的風險管理理念和方法引入稅收管理領域，取得顯著成效。稅收風險管理重要實踐價值就在于促進稅務機關最有效地使用有限的管理資源，使管理措施對于縮小稅收遵從缺口發揮最有效的作用。稅收風險管理的一個重要功能，就是實現了針對不同的納稅人制定不同風險管理的戰略和對策，并能把有限的征管資源用于風險較大的納稅人和領域，幫助稅務機關找到確定資源配置策略和遵從目標最大化之間的結合點。

綜上可見，稅源專業化管理要依托稅收風險管理基本流程這一主線逐步展開，稅收風險管理內在的機理作用又恰恰體現了稅源專業化管理的需求和目標，二者的有機鏈接是實現稅源管理模式轉變的有效途徑。因此，我們要將稅收風險管理的理念、方法貫穿于稅源專業化管理的全過程，根據稅收風險發生的特征和類型，對納稅人進行科學的分類，將風險規劃、風險分析識別、風險等級排序、風險應對及績效評價等職能進行合理配置和有效應對，從而解決無差別化、粗放式的稅源管理局面，緩解人少戶多、征管資源配置效率不高的現狀，改變以往“無論什么病都吃一種藥，一人得病全體吃藥”的現象，形成管理重點突出，職責分工明確，資源優化配置，運行銜接順暢的稅源專業化管理格局。

二、實現稅源專業化管理的途徑

（一）實現傳統管理方式向信息管稅的轉變

多年來，稅務機關在征管實踐中積累和總結一些管理方法，例如專管員管戶、“人盯人”、駐廠管理、“以票管稅”等，這些管理方式在特定的歷史時期對強化稅收征管發揮了積極作用。隨著市場經濟的不斷發展，市場主體的組織形式、經營方式等發生巨大轉變，納稅人數量急劇增長，稅務機關人少戶多的矛盾日益突出，傳統的“人海戰術”、手工操作、以票管稅等方式，都難以適應當前稅收征管面臨的新形勢。因此，迫切需要更為有效的海量信息作為支撐，樹立稅收風險管理理念，依托信息化技術，強化對涉稅信息的采集、加工、整理、分析、利用，源源不斷地挖掘可能導致稅收流失的風險特征。通過業務與技術的高度融合，按照風險管理的基本流程，從制度機制、組織結構和資源配置等方面入手，實現傳統管理方式向信息管稅的轉變。

（二）實現屬地管理向分類管理的轉變

隨著市場經濟的發展，稅源結構類型日趨復雜，經濟主體跨地域、跨行業的特點日趨明顯，納稅主體個性化差異越來越大，這一經濟發展趨勢與我們當前的屬地化管理、責任區劃片管理存在一定矛盾，當前的稅源管理模式已難適應稅源管理工作的要求，客觀上要求我們對當前的稅源管理模式進行變革，即打破原有的屬地管理模式，依據納稅人類型、規模以及行業特點，兼顧稅收流失風險高低等級，對稅源實行屬地基礎上的專業化分類，逐步建立起重點稅源管理、中小稅源行業管理、集貿市場專業管理、零散稅收社會化委托代征的稅源分類管理格局。按照“找特征、分類別、定方法”的思路，依據稅收風險管理的基本方法，制定納稅人分類管理辦法，逐步實現稅源的精細化、專業化管理。

（三）實現管戶制向管事制的轉變

從稅收管理員制度的歷史發展沿革看，由過去的“一員到戶、各稅統管，集征、管、查于一身”管理模式，到2005年總局下發《稅收管理員制度（試行）》，稅收管理員制度正式走上稅收征管的前臺，由專管員單純的“管戶”，到稅收管理員的“管戶”與“管事”相結合，是對傳統稅收專管員制度的揚棄，對于解決“淡化責任、疏于管理”，強化稅源管理發揮了積極作用。但在具體落實層面，目前一些基層單位還是屬地轄區式管理模式，一些地區片面強調“管戶”，采取“保姆式”的管戶方式，大戶小戶一起抓，大事小事一起抓，這種管理的“無差別化”，使管理重點不突出、針對性不強，管理員疲于應付；一些地區片面強調“管事”，認為管理員就是催報催繳，納稅人申報多少就繳多少，造成漏征漏管的存在以及對稅源控管力度的弱化。面對新一輪的征管模式改革，應對當前稅收管理員制度賦予新的內涵。稅源管理的方式不再是分戶到人，而是分事到人，打破原有單純的稅收管理員管戶模式，依據稅源集中度、業務復雜程度、發生頻度以及稅收風險等級等因素，對稅源管理工作事項進行科學分類，以此明確界定管理員“管事”的實質內容。在此基礎上，通過明確崗責和分工，將稅收管理員職責逐步由管戶制向管事制轉變，實現人力資源的合理配置，扭轉管理員一員多責、一員多權、工作盲目、疲于應付的局面。

（四）實現單兵作戰向團隊協作的轉變

從當前稅收管理員年齡結構、學歷結構等方面看，由于管理員素質參差不齊，一些稅收管理員還不能很好地適應如風險管理、納稅評估、匯算清繳、專業稅種或行業管理等工作需要。因此，在對稅源管理工作事項進行科學分類的基礎上，針對風險管理、納稅評估以及對全局征管質量影響程度較大的復雜事項，應建立專業化的管理團隊，同時把綜合業務素質高的管理員配置到風險級別高，業務復雜程度高、綜合技術應用高的專業管理崗位，集中優勢兵力加以應對，改變過去管理員一人應對所有管理事項不全面、不深入以及“體力不支”等狀況。

三、實現以風險管理為導向稅源專業化管理的對策建議

根據當前稅收征管現狀和稅源結構情況，在實踐稅源專業化管理過程中，要以稅源科學、有效的分類為前提，以稅收風險管理為導向，以信息采集、分析和利用為主線，把握行業管理和重點稅源企業管理規律，強化稅源與稅收征管狀況“一體化”分析，建立健全稅收風險特征庫、信息資源庫，充分發揮系統整合和外部協作優勢，進一步理順各部門及崗位職責，加強部門互動及信息共享，積極探索稅源專業化管理新模式。

（一）強化稅源與稅收征管狀況“一體化”分析，尋找稅源專業化管理薄弱環節

對稅源深入有效分析是稅源專業化管理的前提，離開充分有效的稅源分析，就不能發現稅源管理中的薄弱環節及其內在管理規律，稅源專業化管理也就失去了基礎。在開展稅源專業化管理過程中，要依托稅源與稅收征管狀況“一體化”分析基本思路，組建“一體化”監控分析隊伍，利用全省數據集中的優勢，從征管基礎、稅種管理、稅收經濟關系、稅收專業管理等方面分析入手，將省局的工作重心由宏觀指導逐步轉向具體指標制定、稅源分析、任務下達、風險跟蹤上，成為稅源分析的主導者和監控者；市局的工作重心由上傳下達逐步轉向稅源風險的督導檢查上，成為“一體化”分析結果落實的督導者和完善管理措施的制定者；基層局工作重心由分析、落實逐步轉向“一體化”分析結果實地核查和風險處置方面，形成面、線、點有機聯系、省市縣逐級遞進的“一體化”分析機制，為實施稅源專業化提供有力的參照系。

（二）搭建稅收風險特征庫、資源庫，抓住稅源專業化管理重點

有效防止稅收流失風險是稅源專業化管理的目標和重點，不能找到稅收流失風險，就會造成稅源管理的盲目性，也無法改變粗放式的管理方式。因此，要根據稅收風險發生的特征和類型，在稅源與稅收征管狀況“一體化”分析的基礎上，深度挖掘納稅人可能存在的風險特征，不斷充實和完善《稅收風險分析識別特征庫》，建立分行業納稅評估模型。充分利用綜合征管軟件和金稅工程等系統的數據，結合納稅人風險特征，不斷拓展《全省風險納稅人資源庫》，將稅源管理的對象以稅收風險的角度區分開來，以指導基層單位有效開展風險應對和納稅評估工作，為稅源專業化管理奠定堅實的業務基礎。

（三）立足行業和重點稅源管理兩條主線，明確稅源專業化管理分類方法

稅源專業化管理以稅源分類為前提，先期可從“規模加行業”的分類方法入手，結合稅收集中度的分類測算及我省行業分布特點，實施以行業管理和重點稅源企業管理為主線的稅源專業化管理。

在重點稅源企業管理上，在搭建《稅收風險識別特征庫》的基礎上，針對重點稅源企業管理特點，建立涵蓋基本信息、生產（經營）信息、申報信息、財務信息、關聯交易信息、其他信息組成的重點稅源企業信息資源庫，反映重點稅源企業在生產經營、財務核算、納稅申報等方面的情況，為稅收風險特征的比對、分析和運算提供信息支撐，提高重點稅源管理水平，管住主體稅源，防范重大稅收流失風險；在行業管理上，按照行業分布和地域特點，搭建行業管理的信息庫，建立分行業評估模型，總結行業管理規律和相關分析方法，建立分行業管理辦法及其風險分析指南。

通過抓住行業和重點稅源管理兩條主線，將行業管理和重點稅源企業管理有效銜接，相互促動，將重點稅源企業的“點”歸集到所屬行業的“面”開展風險管理，從行業管理的“面”，逐步覆蓋同一行業之下的重點稅源企業的“點”，充分發揮兩種分類管理方法的關聯性和互動性。

（四）加強系統整合和外部協作，提升稅源專業化信息管理水平

稅源專業化管理離不開海量信息，更離不開現代信息技術的支持。在內部信息處理上，要以信息采集、分析和利用為主線，以規劃和設計能夠滿足稅源專業化需求的信息系統為目標，對綜合征管軟件、稅庫銀橫向聯網系統、稅收管理員管理信息系統、數據質量管理信息系統、稅務稽查管理系統、運維支撐平臺等應用系統進行整合，建立統一工作平臺，實現單點登錄和待辦事宜的整合，逐步解決跨系統工作流銜接問題。同時，要強化財務報表采集管理，狠抓財務報表數據采集工作，實現財務報表數據采集率的穩步提升，為稅源專業化管理提供多維度的數據基礎。在內部信息整合的基礎上，也要加強外部信息采集和比對，對稅務機關需要的外部信息進行梳理，利用國地稅信息共享系統擴大與地稅信息交換的范圍，與工商部門定期交換數據，與質量技術監督局定時交換組織機構代碼信息等。通過建立由政府牽頭的公共信息共享機制，逐步形成社會綜合治稅網絡，加大第三方信息采集和利用力度，提高信息利用和處理能力。

（五）理順部門及崗位職責，確保稅源專業化有效運行

稅源專業化的有效運行要以優化資源配置為保障。根據稅源科學分類和風險管理流程，將風險規劃、風險分析識別、風險等級排序、風險應對及績效評價等職能在不同層級、部門和崗位間進行科學分解、合理分工。

在部門職責確定上，要在稅源監控與稅收征管狀況“一體化”分析組織框架，按照稅收風險管理基本流程，進一步明確省、市、縣（區）各部門、各層級工作職能，建立橫向聯動、縱向互動的工作運行機制，形成立體化的稅源管理格局。同時也要注重稅收分析、納稅評估和稅務稽查的良性互動，強化稅收征管與納稅服務、稽查、執法督察監察的銜接。對稅收管理中涉嫌偷逃騙抗稅的，及時移交稽查部門立案查處。稽查部門定期反饋檢查結果，深刻剖析典型案例，為開展稅收風險管理提供支持，實現管查良性互動。涉及內部執法風險或人員違紀問題的，要與監察、督察內審或政策法規部門展開互動，及時發現和糾正內部執法隱患，做到早提示、早預防。

在崗責設定和劃分上，要以稅源分類為基礎，對稅源管理工作事項進行合理劃分。一是基礎事項，即一般涉稅事項及低風險的涉稅問題，如戶籍管理、催報催繳、調查核實、提醒等；二是專業事項，即結合納稅人風險特征和風險評估模型，對明顯導致稅收流失的風險納稅人實施風險管理、納稅評估等；三是復雜事項，即對全局征管質量影響程度較大或復雜的事項，如大額稅收優惠和稅收減免稅的調查、審批，注銷清算，以及大企業的高風險應對，中小企業的行業性風險監控、征管難點等。根據細分的工作事項，在管理員人力配置上，按照“因事設崗，分崗定責”的原則，設定日常管理崗位和專業管理崗位，日常管理崗位主要處理基礎事項，復雜事項和專業事項由專業管理崗位處理。

通過理順部門職能和稅源管理崗位職責，逐步形成職責明晰、崗位明確、流程優化的稅源管理體系，確保稅源專業化的有效運行。