我國農村公共服務體系建設研究

課題組

（財政部財政科學研究所，北京 100142）

目前，我國總人口13.28億，農村人口數為7.21億，占總人口的54.3%。我國農村人口數量如此巨大，農村公共服務供給數量多寡、質量高低將直接影響國家的穩定與安全以及和諧社會的構建。同時農村公共服務水平的高低，也是衡量一個國家和地區城鄉統籌協調發展水平的重要標志，是全面推進社會主義新農村建設的關鍵所在。因此，加快推進農村公共服務體系建設，確保我國經濟社會的持續穩定健康發展以及和諧社會的構建，具有十分重大的義。

一、近年來我國農村公共服務體系建設基本情況及問題

（一）農村公共服務體系建設的成效

改革開放以來，特別是近幾年，黨中央、國務院高度重視城鄉統籌發展問題，提出了社會主義新農村建設戰略，切實加大了對農村公共服務的政策資金扶持力度，農村公共服務體系建設取得了明顯成效，在相當程度上改善了農村公共服務狀況。

1.農村基礎設施方面。全國農田有效灌溉面積8.67億畝，占全國耕地面積的46%。在過去的30年間，已建成各類農村供水工程300多萬處，全國累計解決農村飲水困難和飲水不安全人口3億以上。據統計，近年來，我國農村有98.2%的鄉（鎮）、86.4%的建制村通了公路。

2.農村文化教育。全國普及九年義務教育人口覆蓋率達到98.3%，實現“普九”的縣數已占全國總縣數98.5%。

3.農村公共衛生。截止到2009年底，全國有2716個縣（區、市）開展了新型農村合作醫療，參合人口數達8.33億人，參合率為94.0%。

4.農村社會保障。根據黨的十七大和十七屆三中全會精神，國務院決定，從2009年起開展新型農村社會養老保險試點，探索建立個人繳費、集體補助、政府補貼相結合的新農保制度，實行社會統籌與個人賬戶相結合，與家庭養老、土地保障、社會救助等其他社會保障政策措施相配套，保障農村居民老年基本生活。2009年試點覆蓋面為全國10%的縣（市、區、旗），以后逐步擴大試點，在全國普遍實施，2020年之前基本實現對農村適齡居民的全覆蓋。

5.農村環境保護。在新農村建設活動中，對農村環境問題進行了一定程度的整頓治理：加強了村鎮規劃，逐步解決社區建設雜亂現象；進一步治理工業污染、生活污染和農業污染問題，改善社區生存環境；開展退耕還林、植樹造林等活動；有些地方政府還幫助農民改建房舍，改善居住條件等。

6.農村科技、信息服務。積極開展科技知識講座、培訓教育，大力推廣先進技術，取得了較好效果。努力提供農產品市場信息。充分發揮電視、廣播、網絡等媒體作用，提供諸如農藥、種子、化肥、農機等的市場信息和農產品銷售信息為農民生產生活服務效果良好。

（二）我國農村公共服務體系建設存在的問題

1.農村公共服務供給不能適應農村發展需求，服務體系不健全。隨著農民收入水平的上升，人們已經不再滿足于過去吃飽、穿暖的“生存型”需求，而是逐漸提升為具有更高層次的“發展型”需求。農民們正在追求高品質生活，例如接受更多的教育以提高自身素質，獲得完善的醫療保障以增強體魄，參與更加豐富多彩的文化活動來陶冶情操等，而這些需求的滿足不僅要通過農民自身的努力，更需要政府、社會的大力支持。然而，就目前城鄉建設情況來看，公共服務供給遠遠不能滿足農民的這一需求。據統計，全國大約有3000個鄉鎮還沒有文化站，大部分省份的鄉鎮文化站處于癱瘓或半癱瘓狀態。一些文化設施用地甚至被工商企業肆意侵占，農民文化活動的開展缺乏適合的場所。此外，一些公共服務的供給者在利益的驅使下甚至發生了腐敗的尋租行為，使得公共服務場所的質量嚴重縮水，公共服務功能的完善大打折扣。從總體上看，目前我國農村公共物品和服務供給的數量還嚴重不足，質量較為低下，并且不成體系，遠遠滿足不了廣大農民的需求。

2.農村公共服務供求結構失衡。農民對公共服務的需求，往往具有一定層次性，即不同地域、不同經濟發展水平、不同人群，對同一種公共服務的需求程度存在差異。比如，收入較高的農民對農村保健、綠化、治安服務等方面的公共服務需求較大；而貧困地區的農民則對就業服務、福利服務和醫療衛生的需求較為強烈。然而，就目前現狀來看，公共服務的提供者與消費者之間并沒有建立起暢通的信息溝通渠道，農民的真實需求并不能如實地傳遞給供給者，再加上相關部門對農村實際需求調研的缺失，最終導致農村公共品和服務供給與需求相脫節，造成財政資源的閑置和浪費。除了信息不對稱的因素以外，一些基層領導為了追求政績，提供大量彰顯“形象工程”的公共服務，采取過分的行政化手段，憑借主觀意愿搞“一刀切”的供給模式，使許多公共服務項目的實際意義大打折扣，最終也導致供需結構的失調，損害了農民的利益。

3.公共服務供給城鄉差距巨大。在農村公共服務水平普遍偏低的情況下，城鄉內部發展也存在巨大差異，農村公共服務供給狀況明顯落后于城市，呈現出嚴重的城鄉二元結構。以最低生活保障制度為例，我國城市低保制度的建立始于1997年前后，而農村低保則始于2004年前后，比城市晚了六、七年。據調查，全國僅有1/3的鄉鎮具有供水站，83%的村民不能飲用自來水。農村電網老化，電壓不穩。交通和通訊設施落后，13%的村莊不通公路，53%的村莊還沒通電話。盡管有93%的村莊能接收到電視信號，但普遍存在信號微弱、電視節目少、畫面模糊，甚至收不到節目。城鄉在公共衛生、文化、教育、體育、環境保護等諸多方面存在巨大差距，許多公共服務項目在農村還是空白，這是我國現階段城鄉差距的重要表現。

4.政府間公共服務供給職能劃分不清，事權與財力不相匹配。我國目前的私人投資受政府政策和產權界定的影響，難以大規模進入農村公共服務供給領域，政府仍是較為單一的供給主體，受決策目標和資金的限制，政府提供公共服務的數量有限、質量不高，難以滿足農民對公共服務高質量和多樣性的需求。同時，由于政府間公共服務供給職能劃分不清，致使農村公共服務供給主體錯位。第一，部分應由中央政府承擔的支出卻由地方政府承擔，如農村基礎教育、計劃生育、公共衛生、民兵訓練、優撫保障等。政府間公共服務職能的錯位直接導致政府在提供農村公共服務上嚴重“缺位”，最終導致農村公共服務的供給不足和供求失衡。第二，地方政府的經濟建設支出擠占農村公共服務建設支出。在目前的社會經濟發展過程中，地方政府往往將更多的人力、物力和財力投放在地方的經濟建設中，地方政府的經濟建設支出擠占了農村公共服務支出，從而導致農村公共服務供給不足、質量低下。第三，鄉鎮級政府的作用遠未發揮。鄉鎮級政府在公共服務提供上往往只能做到保持鄉村社會的基本穩定，其大多的時間和精力花費在跑項目、爭取資金和應付檢查上，在實際公共服務建設上作用甚微。

5.資金短缺，轉移支付資金利用效率低。目前，我國提供給農村的公共服務資金在管理和分配上存在諸多問題，大多省區在資金管理上主管部門、管理層次和管理人員過多過濫、效率低下，上級部門下撥的支農資金，經過層層的所謂管理環節后，最終能夠到達農村并用于農村公共服務建設的已所剩無幾。另外，轉移支付配套資金使縣鄉財政更加困難。目前，很多涉農項目都要求有縣鄉的配套資金支持，在縣鄉財政比較困難的情況下，配套資金難以跟上，導致項目建設困難。

二、構建我國新型農村公共服務體系的路徑選擇

（一）建立以政府為主體的多元供給體制

中國農村公共服務的主體必須建立和完善以政府供給為主、民間資本和力量廣泛參與的多元供給機制。也就是說，建立一種多元參與的、競爭的、互助的、社會協同的公共服務多元化體系。政府要注重培育各級各類農村公共服務組織，如農會和其他的行業協會，通過政策扶持、規范引導等來激活各種民間組織和社會力量的能量，為農村公共服務提供更強有力的支持。對于不同類型的公共服務應當引入競爭機制，鼓勵和吸引各種社會力量進入公共服務領域，增加公共服務的供給能力，提高公共服務水平，改善與提高公共服務質量。歸納起來，主要有以下三種類型：

1.合作供給型。合作供給型是充分尊重村民的意愿，由農戶決定公共產品供給的種類、規模及結構。這種類型的供給主要針對的是那些收益不外溢本地區但排他成本較高的農村準公共產品，如中型水利工程、鄉村道路、農村電力、通訊、農業科技教育與推廣等。這樣可以防止政府供給難以顧及農戶的需求偏好，形成供給不足和供給過剩并存的局面。

2.民間組織供給型。民間組織供給是農村社區內個人或一群人在響應獲利機會，自發倡導、組織起來對公共服務的供給類型，這種公共服務具有俱樂部物品的性質，如專業合作社、農產品的加工與流通、信息指導和技術服務等。民間組織作為供給主體，公共服務的供給由農戶自主決策，決策的出臺充分考慮了農戶的需求偏好，不具有強制性，而且成本由俱樂部成員共同承擔，并通過公共產品服務的收益收回，實現外部收益內部化，提高了供給效率。

3.私人供給型。在經濟發展水平較好的地區，隨著農民收入的增加，已經出現了農村公共產品私人產品化的現象，社區小型的水利設施、農用固定資產等，完全由社區有經濟實力的大戶提供。這樣不僅可以滿足自己的消費需要，同時還可以通過向其他農戶收取服務費收回成本。作為政府來講，應該積極地引導、鼓勵具備經濟實力的大戶提供農村公共服務，并明確界定產權，維護供給者的利益，同時在考慮消費者的實際承受能力的前提下對私人供給的產品的價格進行合理確定，做到既要兼顧效率，又要保證公平。

（二）建立以公共服務需求為導向的決策機制

以公共服務需求為導向的決策機制是農村公共服務體系構建的前提和基礎，也是完善公共服務體系的制度化保證。它主要由農村公共服務表達機制、回應機制兩部分組成，具有“自下而上”決策的特點。為此，首先，要建立農村公共服務表達機制，有效表達村民的公共服務需求。一方面，這需要增加村民的公共參與，切實賦予村民在公共需求中的意愿表達，拓寬表達途徑，疏通表達渠道。可采取的措施包括：在鄉鎮范圍內強調人大代表與民眾代表團體的參與，理順鄉村關系，切實指導而不指揮村民委員會工作，在村級公共服務供給中廣泛采用“一事一議”制度。另一方面，可以把對村民公共需求表達機制的評估結果納入到對基層政府領導的政績考核中，以增進實際的效果。其次，建立健全村民需求表達的回應機制。這需要嚴格將責任落實到人，并貫徹到基層政府人員的政績考核指標體系內，確保做到主動回應、及時回應，增進村民對需求表達的信心。

（三）推進農民工基本公共服務均等化

調查表明，當前我國農民工所享受的基本社會保障水平只有城鎮居民的25.1%。由于基本公共服務缺失，進城農民工缺乏歸屬感已經成為不爭的現實。在當前工業化、城鎮化進程逐步加快的背景下，為農民工提供基本公共服務已成為推進城鄉基本公共服務均等化的焦點問題。農民工和城市居民都是市場經濟體制下地位平等的公民，都有平等享受經濟社會發展的成果的權利。

1.要搭建農民工公平就業平臺。從政府角度來說，應把促進新生代農民工就業擺在公共服務的突出位置，強化促進就業的職能，保證就業服務的均等化。推行平等就業制度，是解決新生代農民工就業問題的關鍵。

2.要提高農民工融入城鎮的適應能力。適應能力是農民工融入城鎮的必備素質，它要求農民工在工作方式、生活方式、社會交往、社會心理上等方面與城鎮職工相適應。當然，農民工融入城鎮成功與否，在很大程度上取決于他們的再社會化過程，如果這個過程沒有完成好，就會導致農民工角色轉換失敗。

3.創造農民工分期分批融入城鎮的良好環境。兩個多億的農民工不可能同時融入城鎮，必須分期分批融入城鎮，這需要一個過程和一個良好環境，即在戶籍制度、勞動就業制度、社會保障制度、教育制度、權益保障制度、資源分配制度等方面使他們獲得公平的對待，提供基本的大致均等的公共物品和公共服務。

（四）建立健全科學有效的公共財政投入體制

建立和健全公共財政投入體制是完善農村公共服務體系的重要物質基礎和支撐點。在社會主義新農村建設中，糾正公共財政過度向城市偏向，擴大公共財政農村覆蓋的范圍，加大公共財政對農村的投入，充分發揮公共財政在改善農村公共服務方面的作用。一要加大對農村基本公共服務的投入。二是建立規范化的財政轉移支付制度。應合理處理中央和地方政府間的財政分配關系，應向縣鄉級政府傾斜，特別是向欠發達地區縣鄉政府傾斜，著力解決縣鄉財政困難，增強基層政府提供基本公共服務的能力。

（五）強化農村公共服務的監督機制

強化農村公共服務監督機制，是提高農村服務質量和效率的有效手段，也是農村公共服務法制化的渠道。要加強對農村公共服務的監督，完善農村公共服務資金的使用和管理制度，實行財務公開，定期公布收支情況，對農村公共資源使用情況和供給過程進行監督、檢查，堅決杜絕違法亂紀行為；強化審計，加大反腐力度，嚴厲查處違規違法行為；發揮社會輿論和媒體輿論的作用，發揮各級人大和村委會的監督作用，將公共服務置于社會的監督之下。

三、健全完善農村基本公共服務體系的對策建議

針對農村公共服務的現狀及存在問題，為了更好地建設社會主義新農村公共服務體系，促進經濟社會的持續穩定健康發展以及和諧社會建設目標實現，現提出以下對策建議。

（一）處理好政府與市場的關系，建立農村公共服務均等化多元的供給機制

目前，農村公共服務體系不健全、服務市場秩序混亂、服務效率低下等問題就與缺乏公共服務性質的界定機制，政府沒有對服務的性質進行明確區分有著密切的關系。公共產品非排他性、非競爭性的基本特征，決定了在公共產品供給領域政府提供的必要性。一般來說，純公共產品可以由政府提供，準公共產品則可以通過政府補貼的方式，由政府和私人混合提供。農村準公共產品可以在政府補貼的基礎上，按照“誰受益，誰負擔”和“量力而行”的原則，由農民按照受益程度的大小進行集資生產，或者先由政府公共提供，然后按照受益大小向使用者收費。因此，農村公共服務體系建設資金需多方籌措，多渠道解決。要充分發揮市場機制的基礎性作用，通過用地保障、信貸支持、補助貼息和政府采購等多種形式，積極引導和鼓勵企業、公益慈善組織及其他社會力量加大投入，參與農村公共服務設施的建設、運行和管理。地方各級政府要切實履行基本公共服務職能，強化在社會養老服務體系建設中的支出責任，安排財政預算資金，支持公益性養公共服務設施建設。

（二）以城鎮化建設為契機，進一步增加農村公共服務投入

按照“十二五”國民經濟去社會發展發展總體規劃，以城鎮化建設為契機，各級政府要進一步加大對農村公共服務投入。特別是，要加快對現有的財政體制改革，建立健全財政對農村公共服務投入穩定增長機制，提高基層政府提供公共服務的財政保障能力。

1.增加公共財政對農村公共服務的投入。農村公共服務屬公共物品范疇，這樣的性質決定了農村公共服務應主要由政府部門來負責。因此，建設新農村公共服務體系必須依靠強有力的國家財政的支持。堅持“多予少取放活”的方針，建立農村公共財政資金穩定增長機制。按照總量持續增加、比例穩步提高的要求，擴大公共財政覆蓋農村公共服務建設的范圍。

2.加快推進省直管縣財政管理體制改革。要加快農村經濟的發展，保證農村公共服務建設資金的充足和使用效率的提高，就應當創造良好的體制環境，對公共行政權力和社會資源進行重新分配，降低行政管理成本和減輕農民負擔，緩解農村公共服務建設資金困難的問題。按照《關于推進省直接管理縣財政改革的意見》要求，到2012年各省（除民族自治地區外）將全面實行“省直管縣”財政體制。這樣，既有利于減少財政管理層次，減少中間環節，提高資金利用效率和辦事效率，又能避免出現所謂“市吃縣”、“縣吃鄉”的現象，增強縣級財政的提供基本公共服務的財力。

3.切實解決農村公共服務建設融資難的問題。抓住財政政策和金融政策的結合點，在擴大涉農貸款的信用規模的基礎上，完善涉農貸款稅收優惠、定向費用補貼和增量獎勵等政策。建立多層次的金融機構服務體系，包括農業發展銀行的政策性金融服務，農業銀行、農村信用社、郵政儲蓄銀行，保險公司等金融機構的專業金融服務；同時加快發展村鎮銀行、小額貸款公司、農村資金互助社等適應“三農”需要的各類新型金融組織，為農村公共服務建設和農民的生產、生活提供多層次的金融服務。

（三）牢固堅持以人為本，切實保障農民基本需求

由于我國農村人口居多，搞好農村公共服務體系建設，可以說是我國最大的民生工程。義務教育方面，要按照城鄉基本公共服務均等化的要求，進一步提高農村義務教育生均經費標準；擴大學生生活補助覆蓋范圍和補助標準，實現全覆蓋；結合地方實際，實行小學生寄宿生活補助；加大力度支持農村中小學校舍建設、改造和維修，在邊遠地區應以寄宿制學校逐步替代分散教學點；實施農村義務教育教師住房“安居工程”建設或增加住房貨幣補貼。醫療衛生方面，支持農村醫療機構建設和設施設備購買；提高村醫的補助水平；增加新型農村合作醫療政府統籌投入，提高保障水平；提高“新農合”參保和報銷的便捷性。社會保障方面，按照低水平、廣覆蓋的原則，要努力將所有的社會成員納入社會保障體系。實施農民養老保險制度和農轉非人員養老保險保障制度，確保因公用征地而失地農民的生活來源；建立農民工求助體系，建立治理欠薪長效機制；建立農村特困戶住房幫助制度，改善特困戶住房條件；建立農村五保老人集中供養制度，凡是入住敬老院的五保對象，均按城鎮居民低保標準進行補貼。公共文化方面，要加強資源整合和有效利用，規劃新建與充分利用現有閑置資源等相結合，強化鄉、村公共文化設施建設；通過設立政府支持資金或引導基金，支持發展具有地方民族特色的文化和旅游產業。

（四）運用現代科技提升農業綜合生產能力，促進農業增產農民增收

按照2012年中央農村工作會議和中央1號文件精神，要整合涉農信息資源，加強農村經濟信息應用系統建設，推進農業服務組織和機制創新，鼓勵和引導農民發展各類專業合作經濟組織，提高農業的組織化程度。

1.要深化農業科研體制改革。采取綜合措施，優化農業科研資源，加快建設國家農業創新基地和區域性農業科研中心，努力提高原始創新、集成創新、引進消化吸收再創新三大能力。加快農業科技自主創新，關鍵是大力培育主導品種。加快農業科技成果轉化，主攻方向是使先進實用的主推技術進村入戶。加快培育有文化、懂技術、會經營的新型農民，重點是要組織實施主體培訓，提高農民的自我發展能力。

2.要加快推進農業產業化經營。要以家庭承包經營為基礎，以市場需求為導向，以龍頭企業為依托，龍頭帶基地，基地聯農戶，產加銷一體化，種養加一條龍，實行區域化種養、專業化生產、企業化管理、系列化服務，使各具特色的優勢產業發展成“龍型經濟”。要大力培育龍頭企業，發揮龍頭企業帶動作用。要發展中介組織，形成利潤共享、風險共擔的利益共同體，使農民得到更多的實惠。

3.積極扶持農村合作經濟組織。按照“民辦、民管、民受益”原則，以謀求全體成員的共同利益為宗旨、實行自主經營，民主管理，盈余返還的辦法，促進發展與規范管理并重，優化合作組織的發展環境。在農產品市場競爭激烈、利益主體多元化的情況下，構建農民利益群體與農產品市場良勝互動機制，將農民的利益訴求通過組織化行為得以實現。

4.建立健全農產品現代流通體系。現代農業發展要以市場需求為導向，而現代流通體系是市場有效運作的載體。通過在優勢產區建立生產基地，在銷區建立配送中心和網絡化連鎖超市，構建農戶、生產基地、批發市場、配送中心、連鎖超市聯結緊密的生產加工銷售網絡，從生產起點到銷售終端形成完整的流通鏈條，增強市場需求對現代農業建設的牽引力，促進農產品現代流通體系建設朝著信息化的方向發展。

（五）加快農業基礎設施建設，改善農村生產生活環境

基礎設施屬于公共品和準公共品范疇，政府在基礎設施建設上負有重要職責。農村基礎設施與廣大農民生產生活息息相關。加強農村基礎設施建設，必須遵循“統籌規劃、循序漸進；因地制宜、突出重點；尊重民意、民辦公助；整合投資、創新機制；加強領導、落實責任”的原則，確保取得實效。

一方面，要著力搞好農業基礎設施建設。抓好農田水利基礎設施建設，增強農業抗災能力和自我保護能力。把農田水利建設列為固定資產投資的重點，在治理大江大河大湖的同時，加快大中型水利樞紐工程的建設。鼓勵農戶參與用水合作組織，建設農戶直接受益的小型水利設施的建設。抓好良田建設、良種研發、良法普及，大力建設高標準農田。加大對農田改造的財政扶持和金融支持，支持農田排灌、土地整治、土壤改良、機耕道路和農田林網建設。堅持基本立足國內保障糧食供給的方針，不斷增加對糧食生產的投入，建立穩固的商品糧基地。在提高農產品品質和質量方面，在穩定提高農產品質量，擴大有效供給的同時，要不斷提高農產品品質和質量。

另一方面，要著力解決農民最急需的生活設施。解決農民最急需的生活設施要突出抓好“水、路、氣、電”設施建設。要讓廣大農民喝上安全衛生的飲用水，有條件的地方盡早實現城鄉統籌供水。要讓廣大農民走上更順暢的路，建立等級較高的農村公路網絡。要讓廣大農民用上清潔衛生的燃料，加快普及農村沼氣，還應在適宜地區積極發展秸稈氣化、太陽能、風能等適合農村特點的清潔生活能源。要讓廣大農民用既經濟又有保障的電，解決無電人口的用電問題，加快完善中西部地區農村電網，提高農網改造覆蓋面，擴大電網供電人口覆蓋率。再者，還要加強農村通信建設，開展村容村貌環境治理，加快農村垃圾處理設施建設，搞好村莊綠化和農田林網建設，治理農村生態環境，努力改善農村人居環境。

（六）建立農村公共服務績效考評機制，依法強化監督檢查

要充分發揮鄉鎮政府就地就近監管優勢，依法加強對農村公共服務建設資金的使用績效考核。對于達不到績效考核標準，或者出現工作差錯、工作失職者，要通過建立政府問責制，追究責任，給予處罰。

1.要建立健全政府公共服務供給績效評估機制。創新政績評估標準，把政府的社會管理能力、公共服務能力、支持度、同級政府之間的競爭以及上級政府的滿意度都列入政績評估體系；實行以結果為導向的績效管理，評估結果與預算掛鉤。

2.要建立政府公共服務問責機制。為避免政府在農村公共服務產品供給中的“尋租”現象，保證農村公共服務產品供給的科學性、公正性、合理性，政府有責任保證農民擁有問責權。

3.要建立公共服務信息公開制度。各政府部門應重視新聞媒體的輿論導向作用，定期舉行新聞發布會、答記者問，主動接受輿論監督。媒體監督只要運用得當，不僅可以防止并糾正農村公共服務體系建設過程中出現的各類問題，而且可以彌補農民群眾在維護自身權益方面的不足。

4.探索輿論監督的制度化舉措。把媒體的輿論監督納入政府官員的考核體系，通過這種形式，一方面用制度的形式確定媒體監督的主體性，另一方面也充分調動了新聞媒體監督的積極性。當然，要加強對網絡媒體進行規范和引導，使網絡媒體堅持正確的輿論導向，做到科學監督和依法監督。