被誤讀的澳大利亞財政轉移支付制度

李萬慧

（重慶社會科學院，重慶 433300）

澳大利亞的均等化財政轉移支付以其考慮因素最全面、設計最復雜而著稱于世，其所追求的完全均等化效果也被研究者所稱許。然而，本文的研究表明，受統計口徑、研究視角等多方面因素的制約，澳大利亞的財政轉移支付制度存在很多被誤讀的地方。

一、財政轉移支付結構：究竟是以一般性轉移支付為主還是以專項轉移支付為主

財政轉移支付結構對于一國公共服務的提供有著重要的含意。財政支出結構與轉移支付密切相關，財政轉移支付結構相當程度上塑造了財政支出結構。Bob Searle和Jorge Martinez-Vazquez認為，“轉移支付結構很大程度上是不同層級政府決策權的分配和既實現國家優先目標又實現地區優先目標的服務提供模式的塑造。”①Bob Searle and Jorge Martinez-Vazquez，“The Nature and Functions of Tied grants”，Fiscal Equalization，Jorge Martinez-Vazquez and Bob Searle edits，Springer Science and Business Media，LLC，2007，P409.“不同轉移支付種類和不同類型條件的使用最終是一個補助和受補助政府之間的權力平衡問題”。②同上，P407。

在以往的研究中，澳大利亞的財政轉移支付結構都被視作以一般性轉移支付為主、專項轉移支付為輔助。以表1為例，目前澳大利亞聯邦政府對州政府的轉移支付有來自GST（貨物和服務稅，相當于增值稅）的轉移支付、國家競爭政策補助（NCP，用于執行國家競爭政策和相關改革）、延期GST補助（澳大利亞政府允許特定的小企業和非盈利組織按年繳納GST，延期GST補助用于補償由此所選成的稅收延遲）和特殊目的轉移支付（SPP，special purpose payment）。前四者通常被稱為一般性轉移支付。以此計算，2005年-2006年度澳大利亞聯邦對州轉移支付中，一般目的轉移支付占比為58%，專項轉移支付（特殊目的轉移支付）占比為42%，該國財政轉移支付是以一般性轉移支付為主，專項轉移支付為輔助。

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然而，以上統計數據是澳大利亞統計署的統計口徑，而澳大利亞聯邦政府則是另一種統計口徑，二者的差別是如何對待GST補助。聯邦政府認為GST應被視做州的稅收，因為所有的稅收收入都轉移給了地方，這些稅收僅僅是由聯邦政府代征而已，州則負責償還聯邦政府代征的成本，因此對州的GST劃撥不能視做聯邦政府的轉移支付。聯邦政府也認為它將GST作為州的收入進行統計處理是合理的，因為GST稅率和稅基未經州政府的一致同意不得變動，這意味著它不是一種聯邦稅。澳大利亞國家統計署則將GST視為聯邦稅，認為聯邦政府“對GST的設置和分配有著相當大的影響和自由，而單個的州對GST的設置和分配沒有足夠的影響和自由”，出于這一理由，國家統計署將聯邦對州的GST分配視為一項轉移支付補助。①OECD（2006），OECD Economic Surveys：Australia，Volume.2006/12-July 12，OECD Paris，p78.

由于GST補助的規模非常大，GST的統計處理口徑對于財政轉移支付結構有很大影響。如果按照聯邦政府的統計處理，GST補助屬于州政府之間的橫向財政轉移支付而不是聯邦對州的縱向財政轉移支付，澳大利亞財政轉移支付結構是絕對的以專項轉移支付為主（2005年—2006年為96.6%），其余的諸如國家競爭政策補助等一般目的轉移支付幾乎可以忽略不計——當然這取決于GST的統計處理。

二、均等化轉移支付規模：究竟是大還是小

世界上絕大部分國家都由多級政府組成。除了縱向上中央政府和地方政府之間存在差異，即使地方政府之間，橫向上也存在財政收入能力和財政支出的差異，過大的差異導致富裕地區能夠提供較高水準的公共服務，而貧困地區甚至難以提供基本的公共服務設施，從而形成地區間的不公。為了減少富裕和貧窮地區之間的財政差異，需要通過轉移支付加以彌補，這種轉移支付被稱為均等化轉移支付。均等化轉移支付是世界各國財政轉移支付中的一種重要類型。均等化的本質是地區間財政收入的再分配，即財政資源從富裕地區向貧困地區的轉移。

無條件的均等化轉移支付②均等化轉移支付包括無條件的均等化轉移支付和有條件均等化轉移支付。分為兩類：總額均等化和凈值均等化③Robin Boadway，“The Theory and Practice of Equalization”，CESifo Economic Studies，vol.50，1/2004，213.。總額均等化由資金來源于中央稅收收入的中央對地方轉移支付組成，凈值均等化由自我融資的地區對地區的轉移支付組成。原則上，從均等化的角度看，凈值和總額轉移支付是相同的：總額轉移支付可以復制凈值轉移支付的均等化結果，但要做到這一點要求中央政府相對于它的自有支出需求要有一個更大份額的稅收空間。

在澳大利亞，GST補助是該國財政轉移支付體系中正式的均等化轉移支付。以往的研究中，在將GST補助視作聯邦對州財政轉移支付（統計署口徑）的情況下，GST補助額被視為總額均等化轉移支付，即GST全部作為均等化轉移支付額。以此口徑計算，2005年-2006年度澳大利亞均等化轉移支付占聯邦對州財政轉移支付的比例高達58%（37340/64357.2），也就是說，聯邦對州財政轉移支付中均等化轉移支付占有最大的規模。然而，這種統計忽略了這樣一個問題：如果將GST全部視為均等化轉移支付，那無論是不富裕的北方自治領還是非常富裕的新南威爾士都有資格享受均等化轉移支付，無從分辨究竟用于財政再分配的轉移支付是多少。

因此，更恰當的衡量均等化財政轉移支付規模的應當是凈值均等化轉移支付，即均等化轉移支付中用于再分配的部分，也就是從富裕地區流向貧困地區的財政轉移支付資金量。表2反映的就是澳大利亞GST補助中凈用于再分配的部分，從中可以看出，新南威爾士州有20.8億元的GST收入被再分配到了別的州，而在另一端，北方自治領則得到了來自于其它州的15億元的再分配補助。以此計算，澳大利亞2005年—2006年度凈用于地區間再分配的資金僅有45億元，其中新南威爾士貢獻了28億元，維多利亞貢獻了17億元。因此，如果以凈用于地區間財政收入再分配的資金作為均等化轉移支付資金規模的話，那么2005年—2006年度澳大利亞均等化轉移支付占聯邦對州轉移支付的比例僅為6.99%（45億元/644億元），而不再是58%，澳大利亞的均等化轉移支付在整個財政轉移支付中所占的規模微不足道。財政均等化轉移支付注重于財政資金的再分配，以凈用于再分配的財政資金來衡量財政轉移支付規模更為科學，因此，過去所認為的澳大利亞均等化轉移支付規模很大的觀點有失偏頗。

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三、轉移支付均等化效果：究竟是強還是弱

如前文所言，財政均等化轉移支付用于減少地區間財政差異。均等化效果或均等化程度取決于以什么作為評價標準。均等化效果既可以是均等化的結果——即以均等化后財政差異的大小來衡量，也可以是均等化的過程——即以均等化轉移支付降低財政差異的程度來衡量。

澳大利亞均等化轉移支付分配所依據的原則是橫向財政均等化原則，其目標是為所有的澳大利亞人提供平等的待遇。遵照這一原則，澳大利亞的均等化轉移支付追求各州都有能力提供無差別的公共服務，也就是說在財政均等化轉移支付后，各州之間的財政差異完全消除，即地區間財政差異為0。澳大利亞可能是世界上唯一一個均等化轉移支付致力于完全均等化的國家。正因為如此，通常認為澳大利亞的財政均等化效果非常強。

然而，如果以財政均等化降低財政差異的程度來衡量，未必能得出這一結論。

以澳大利亞和部分OECD國家的財政均等化效果加以對比說明。表3是OECD國家地區間財政差異和均等化效果的對比表，從中可以看出，均等化后，OECD國家最低財政收入能力（此處是指最低值與平均值的比值，下同）從平均57%提高到86%，最高財政收入能力（此處是指最大值與平均值的比值，下同）從平均155%降低到122%（意味著富裕地區的資金流向了貧困地區，從而實現了再分配），財政差異顯著減少了。而澳大利亞的最低財政收入能力和最高財政收入能力均為100%，地區間財政差異完全被消除，這也是OECD國家中僅有的。由此來看，澳大利亞的均等化效果確實非常強。

然而，如果以均等化轉移支付降低財政差異的幅度來衡量均等化轉移支付的效果，那么，平均來說，均等化財政轉移支付使OECD國家的最大財政收入能力降低了33.4個百分點，最低財政收入能力則提升了29.4個百分點。澳大利亞的最大財政收入能力則僅僅降低了3.8個百分點，比平均水平低25.6個百分點，是OECD國家中最低的；最低財政收入能力則提升了20.2個百分點，比平均水平低9.2個百分點，在表中所列的12個國家中僅居第7位，這也意味著澳大利亞的財政均等化效果大打折扣，遠不如以往研究認為的那樣強。

如果再看一下澳大利亞均等化轉移支付之前的初始財政差異，更能加深對該國財政均等化效果的印象。澳大利亞有著OECD國家最小的財政差異（其最高財政收入能力僅為103.8%，最低財政收入能力高達79.8%），結果是在均等化后，盡管其最高財政收入能力下降幅度是OECD國家中最低的，卻實現了完全均等化。也就是說，澳大利亞均等化的效果——完全的均等化——是與其所處的初始的財政差異本身就很小這一有利因素息息相關的。

長期以來，澳大利亞均等化轉移支付以其考慮因素最全面、設計最復雜而著稱于世。然而，澳大利亞耗費極大的精力去設計世界各國中最為綜合、最為復雜的均等化轉移支付，其目的也僅僅是為了消除一個極小的地區間財政差異，這種付出是否值得令人懷疑。

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從以上研究可以看出，由于一國財政管理體制和其財政轉移支付的復雜性，不同的統計口徑、不同的視角可能得出不同的結論，甚至有時會得出相反的結論，以往對于澳大利亞財政轉移支付的研究就存在被誤讀的地方，這也提醒我們在研究一國的財政體制時應當多角度、全面地加以分析，否則就會對我們的研究造成誤導。