主體功能區建設的財政政策研究——以老河口市為例

龔文斌 劉俊禮 鄒豐朗

（老河口市財政局，湖北 441800）

深入落實中央關于編制全國主體功能區規劃的決定，明確主體功能區的范圍、發展方向、功能定位，財政政策作為影響最為深遠、效果最為直接的宏觀調控工具，發揮其在主體功能區中的作用，實現基本公共服務均等化，已經成為一項重要的課題。

一、老河口市主體功能區建設現狀及存在的問題

（一）建設現狀

老河口市屬鄂西北版圖小市，國土面積只有1032平方公里，而人口則有53萬，人口密度高達513人/平方公里，是相鄰的谷城縣的2.4倍、全國的3.7倍；市內超過80%的國土為丘陵崗地，干旱少雨，土壤環境較差；加之市區緊鄰南水北調中線取水源頭丹江水庫，漢江穿城而過，使得老河口市肩負著為下游9縣市1200萬人口保護水源的重任。人口、崗地、水源保護等制約因素，共同構成為老河口市生態環境壓力大、可持續發展客觀條件差的現狀。針對這一狀況，近十年來，老河口市積極貫徹科學發展理念，堅持不懈地推動經濟社會全面協調可持續發展，使得基于主體功能區視角的國土空間開發模式已初具雛形。自2000年王甫洲水利樞紐工程建成后，漢江老河口段形成一個景色優美的巨大人工湖泊“梨花湖”，老河口以梨花湖的生態環境和漢江水源保護為重點，對城市空間布局進行了重大調整。鑒于梨花湖上游沿岸生態環境比較脆弱，下游沿岸承載能力較強，老河口按照“北輕、南重、中綠”的國土空間開發總體思路，在城區北部不再新增工業項目，著重對現有老工業企業進行優化升級，強化環境保護措施；對城區南部、梨花湖下游距離漢江1.5公里、資源環境承載力較強的平原地帶，則進行重點開發，建成若干綠色生態工業園，形成產業聚集區，在提高環境準入門檻前提下，承接市內外產業要素轉移，打造支撐全市經濟發展的重點產業帶；老城區和新辟的“城南新區”則規劃建設成為集商貿、文化、行政、人居、生態等多種功能于一體的濱江綠色園林城市；城區及重點產業帶以外的所有區域，著重發展生態農業和生態文化旅游業。由于國土空間開發理念較為超前，老河口市主體功能區建設已取得初步成果，為可持續發展奠定了較好的基礎，老河口因此被列為國家級生態建設示范市和省級可持續發展實驗區。

（二）存在的問題

老河口市主體功能區建設也面臨著一系列困難和問題，主要表現為五個方面：

1.功能分區尚不夠完善。目前的功能分區只是局部性的、零散性的，還沒有根據資源環境狀況，形成一個覆蓋全市所有國土面積、并與省一級相銜接的主體功能區規劃。沒有一個科學的整體性的規劃以及與之配套的政策保障機制，各功能區之間的功能互補和分工協作便無法體現，基于全市范圍的整體功能的最大化也就難以實現。

2.城鄉差距依然較大。由于功能分區體系不完整，同時沒有建立起配套的差別化的保障政策，致使城鄉均衡化發展受到制約，城鄉差距依然比較大。如市區的城市化進程較快，水平和質量都比較高，而鄉鎮的城鎮化進程則比較慢，質量較低。城鄉居民的收入和社會福利差距也比較大，據2010年統計數據顯示，城鎮居民人均收入是農村居民的近2倍，城鎮的養老保險覆蓋率是農村的近12倍。

3.產業結構不盡合理。2009年的統計數據顯示，老河口市第一、二、三產業占GDP比重為25.9∶53.71∶20.39，服務業占GDP比重較全國平均水平低23個百分點，較歐美發達國家低50個百分點以上。

4.生態環境仍面臨較大壓力。據2009年統計數據顯示，老河口市單位GDP能耗為1.38噸標準煤/萬元，遠高于全國同期平均值1.08噸標準煤/萬元，節能減排形勢依然十分嚴峻。生態農業發展比較緩慢，農業面源污染問題較為突出，土壤退化現象比較嚴重；占全市國土面積80%的丘陵崗地，森林覆蓋率比較低，干旱頻發，水資源匱乏；受南水北調中線工程影響，沙化、石漠化土地將會呈擴大趨勢。總體上看，老河口市生態環境仍然面臨著較大的壓力。

5.財稅政策的保障力偏弱。由于地方可用財力不足，以及上級財政針對主體功能區建設的轉移支付制度還不夠完善，導致財稅政策對主體功能區建設的保障力偏弱。

二、推進老河口市主體功能區建設的總體思路

如前述，老河口市基于主體功能區劃的可持續發展已取得初步成效，但同時也面臨一系列問題和挑戰，特別是主體功能區規劃還不夠完整，配套的政策體系特別是財稅政策體系尚未建立，因此需要作進一步調整和完善，以形成覆蓋全部國土面積的完整的主體功能區規劃。參照國家及湖北省主體功能區規劃精神，我們認為，老河口市主體功能區規劃建設應遵循如下總體思路：通過實施優化、重點、限制和禁止四種開發模式，對全市國土面積進行相應的分區劃分，明確各分區主體功能定位，建立政策保障機制，構建起以城市生活圈（社會）、農業與生態旅游圈（生態）和重點產業帶（經濟）為基本主體功能區，并覆蓋全部國土面積的功能互補、互為依存的“兩圈一帶”大格局，推動經濟、社會、生態全面協調可持續發展。

根據上述總體思路，現就基于主體功能區視角的老河口市國土空間開發類型及功能定位作如下劃分（見表 1）。

（一）優化開發區域：城市及城鎮帶

范圍為：市區和市區以外8個鄉鎮中心集鎮以及其間相聯的公路網，呈網狀分布，約占全市國土面積的11%。該區域開發現狀為：開發密度較高，污染物排放量較大，環境質量有待提高，產業結構布局有待優化。該區域主體功能定位為：實行優化開發，重點發展高新技術產業，促進產業結構優化升級，減少污染物排放總量，降低單位能耗，提高環境質量，加快發展現代服務業，提高市區和城鎮環境建設水平，提升公共服務能力，為市域范圍內人口梯度轉移提供優良平臺。該區域核心功能為：社會發展。

（二）重點開發區域：西南部平原

表1 主體功能區視角下老河口各區域功能定位表

（三）限制開發區域：農業及生態地區

范圍為：市區和8個鄉（鎮）中心集鎮及禁止開發區域以外所有區域，包括農業地區和生態地區，成片分布，約占全市國土面積的70%。該區域屬鄂北崗地的一部分，以丘陵平崗地貌為主要特征，植被稀少，森林覆蓋率低，有“天晴一把刀，下雨一團糟”之說，是有名的“旱包子”地帶，生態環境比較脆弱，應限制開發。除天然林、生態林、防護林、河流水面以及灘涂、葦地、草場等呈點狀分布于其間的生態區域外，其余的廣闊區域屬農業地區。該區域主體功能定位為：發展現代農業，調整農業結構，推動農業產業化經營，發展特色優勢產業，逐步擴大生態農業覆蓋面，保障優質農產品供給；保護各類生態資源，降低農業面源污染，提升區域整體生態環境質量，提供大眾化生態旅游休閑產品。該區域核心功能為：生態發展。

（四）禁止開發區域：自然文化資源

包括梨花湖、漢江、六股泉、森林公園等自然風景區、水庫水源區以及文物古跡，呈點狀分布于限制、優化開發區內，約占全市國土面積的14%。此類區域的生態及文化服務功能突出，生態環境敏感度高，具有特殊的保護價值。其主體功能定位為：依據法律法規和相關規劃對其實行強制性保護，同時提供較高品質的文化、生態和旅游產品。該區域核心功能為：對全市經濟、社會、生態發展品質予以提升。

三、推進主體功能區建設的財政政策建議

按照上述主體功能區建設總體思路和四類分區的主體功能定位，我們認為，老河口市財政政策的作用方向，應包含以下三個方面：第一，合理引導要素流動。促進生產資料和勞動力等經濟要素自然有序流動，使之逐步從限制和禁止開發區域轉移出去，在優化開發區域實現更高層次的組合，在重點開發區域實現更大量上的集中。第二，強化生態建設維護。促進限制和禁止開發區域生態建設，主要是在這兩類區域實現生態功能對現有經濟功能的逐步替代。第三，促進公共服務均等化。實現不同區域基本公共服務的均等化，即無論是承擔經濟功能還是生態功能，居民都可以享受與全市經濟發展水平相一致的公共服務。根據以上目標要求，現就老河口市推進主體功能區建設發展提出如下財政政策建議（見表2）。

表2 主體功能區視角下老河口各區域財政政策調整表

（一）城市及城鎮帶優化開發區域：實行保障－激勵型財政政策

本區域屬城市生活圈，是人口聚集和定居的中心地帶，其定居落戶的人口在未來將占到全市人口的90%以上（含西南部重點產業帶部分就業人口），因此應突出社會發展功能，適宜于實行“保障-激勵型”財政政策。主要包括五個方面內容：

1.保障基本公共服務能力建設支出。進一步調整財政支出結構，把更多資金投向該區域基本公共服務領域。加大財政在教育、衛生、文化、就業、社會保障、公共基礎設施、社會治安等方面的投入；加強對重點支出項目的保障力度，使之向社會事業發展的薄弱環節傾斜，以促進基本公共服務的均等化，減少人口遷移的障礙和成本。

2.支持城鎮化建設。目前正值城鎮化快速擴張階段，也是財政應加大投入的“非常時期”，建議設立統籌推進城鎮化財政專項資金，并積極爭取上級財政資金支持，同時構建良好的城鎮化建設投融資機制，爭取信貸資金支持，積極引進戰略投資者，全面推進城鎮基礎設施、污水處理、垃圾收運體系、保障型住房等公共設施和公益性工程項目建設，為引導市域內人口梯度轉移搭建優良的硬件平臺。

3.支持服務業發展。在三大產業中，服務業所承載的社會發展功能最為完整、比重也最高。發展服務業，是吸納就業人口、推動人口梯度轉移、消除城鄉貧富差別的最佳途徑，也是現代型城市發展的大趨勢。建議仿效中央、省級財政，設立服務業發展引導資金，并逐步擴大規模，引導社會資金加大對服務業的投入，重點支持服務業關鍵領域、薄弱環節發展和提高自主創新能力。

4.獎勵技術創新和節能減排。針對本區域內現有的一大批老工業企業，應實行激勵性的財稅政策，以促使其進行技術創新和節能減排。財政方面，政府在財政預算中安排一定資金，采用補助、獎勵等方式，支持節能減排重點工程和產品，推廣節能新機制。同時，采取激勵性的節能減排資金籌資政策。政府除安排必要的啟動資金以外，還應運用財政擔保和財政貼息等方式引導企業投入。此外，要大力推行政府“綠色采購”。政府采購應向環境標志產品傾斜，引導企業加強清潔生產、資源再利用和自主創新。在稅收方面，可實施激勵性的稅收政策。如，實行稅收減免，對節能產業和產品減稅或免稅，扶持節能產業的發展。但是從長遠看，本區域內對環境影響較大的企業，在條件具備的情況下，應逐步遷移至西南部重點開發區。

5.實施項目招入地與所在地稅收共享。原則上，本區域應限制乃至禁止工業產業擴張。對于本區域招入的工業產業項目，其落戶地應選在西南部重點開發區，但招入地可享受稅收分成，以激勵本區域積極推進招商引資。

（二）西南部重點開發區域：實行引導－激勵型財政政策

本區域屬重點產業帶，擔負著承接由其他三類功能區及市域外轉移過來的產業要素的功能，是產業高密度聚集區，也是全市經濟發展的核心支撐，因此應突出經濟發展功能。對于本區域的發展，在強調應遵循市場規律的前提下，政府還應輔之以“引導-激勵型”財政政策予以扶持。

該項政策主要包括三個方面內容：一是引導支持基礎設施建設。地方財政在安排一定的啟動資金基礎上，還應加大對相同性質的各項資金的整合力度，并積極爭取省級財政針對縣市重點開發區域的基礎設施建設專項轉移支付，充分發揮上述財政資金“四兩撥千斤”作用，引導社會資本投入，推進重點開發區域基礎設施建設，打造優良投資創業平臺。二是以優惠的財稅政策扶持企業發展壯大。通過實行貼息貸款、注入生產調度資金（周轉金）、各類專項補助以及減免稅收等優惠政策，扶持園區企業特別是特色、高新產業企業做大做強。同時，政府安排一定資金，大力支持各園區組建企業聯盟、商會、產業鏈上下游合作協會等協會組織，引導該區域企業加強產業配套能力建設，增強吸納產業轉移和自主創新能力，形成高效聚集、抱團發展的良好態勢。三是引導激勵企業綠色發展。該項政策與上述優化開發區域第四項政策基本一致；此外，還應加大財政基本建設投資向節能環保項目的傾斜力度，推動園區企業實行清潔生產和綠色發展。

（三）農業及生態限制開發區域：實行支持-補償型財政政策

本區域屬“農業及生態旅游圈”，承載著為全市提供優質的農產品和生態產品的功能，適宜于實行“支持-補償型”財政政策。政策內容包括四個方面：

1.提高農業綜合開發支出水平。擴大農業綜合開發支出規模，支持農田水利、農村道路等公共設施建設，提高農業機械化程度，延伸農產品加工產業鏈條，深化加工程度。通過農業生產效率的提高，引導農村富余人口逐步從該區域轉移至優化和重點開發區域，減輕人口對生態環境的壓力，為生態環境自我修復功能的發揮創造條件。該方面的支出主要由中央和省級財政負擔。

2.補貼支持生態農業發展。結合機械化水平的提高和人均實際耕種面積的擴大，政府應安排補貼資金，大力支持有機農業發展，降低乃至消除農業面源污染，逐步恢復土地、土壤的原真性，提升農業的生態功能，促進農業可持續發展，同時為城市和集鎮營造開敞清新的綠色空間。該方面的支出主要由中央和省級財政負擔。

3.增加一般性轉移支付。上級政府應提高本區一般性轉移支付系數，加大轉移支付規模，實現本區域政府財力的均等化，保證基本公共服務的提供。

4.建立生態補償橫向轉移支付。本區域承擔著生態環境建設維護的功能，市級政府在通過整合退耕還林、防護林、生態林等專項資金并加大投入的基礎上，還應通過完善橫向轉移支付體制，給予該區域以生態補償，作為對優質生態環境的一種“購買”。

（四）自然文化資源禁止開發區域：實行保障-補償型財政政策

本區域屬生態環境高度敏感區域，應嚴禁不符合主體功能定位的開發活動，適宜于實行“保障-補償型”財政政策。該政策主要包括四個方面內容：

1.保護、管理支出納入市本級預算。本區域內各風景名勝區、自然保護區和文物保護單位，其人員工資和運轉經費納入市本級財政預算，同時省級財政應加大對省以下自然保護區的財政支持力度。

2.政府適度補貼旅游產品開發。本區域在維護生態環境和文物保護的基礎上，可適度開發生態和旅游產品，市財政予以一定補貼。

3.增設綜合生態修復轉移支付。針對禁止和限制開發區特征，中央、省級財政應增設相應轉移支付項目，在財力性轉移支付中，對這兩類地區設置更為綜合的“生態修復”轉移支付。

4.增設生態移民專項轉移支付。中央、省級財政應增設生態移民專項轉移支付，根據該類區域生態移民規模和成本，對移民家庭進行直接補貼，對于推進移民和接受移民的地區給予資金支持，引導人口合理流動、有序遷移，緩解人與自然關系緊張的狀況。