國企紅利分配的民生導向探討

林裕宏

（福建師范大學，福州 350108）

2007年12月財政部會同國資委發布《中央企業國有資本收益收取管理暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》），明確要求中央管理的一級企業分類上繳利潤。至此，1994年分稅制以來長達13年的國有企業只納稅而不向國家上繳利潤的歷史宣告終結。2010年財政部又下發了《關于完善中央國有資本經營預算有關事項的通知》（以下簡稱《通知》），決定從2011年起，進一步擴大中央國有資本經營預算的實施范圍并上調納入預算實施范圍的國企紅利上繳比例，調整后國企紅利上繳比例最高可達15%。雖然，國有資本經營預算制度不斷完善，國企利潤征繳的主體范圍逐步擴大，征繳的紅利比例日益提高，但如何實現國企紅利的合理再分配、平衡國企紅利用于自我發展和保障民生，仍然是學者討論的焦點。隨著國企改革的不斷深化，國企利潤強勁增長，社會各界要求國企向民生分紅的呼聲日益高漲，解決國企紅利流向民生領域的難題已成為國企利潤分配制度改革的重要內容。

一、國企紅利分配失衡

（一）國企紅利大部分流向國企內部

1.國企紅利形成體制內循環。根據財政部2012年3月發布的《關于2011年中央和地方預算執行情況與2012年中央和地方預算草案的報告》顯示，2011年中央國有資本經營支出為769.54億元，主要用于國有經濟和產業結構調整、中央企業兼并重組、中央企業重大科技創新項目、境外投資等。相比之下，中央國有資本經營支出僅有0.21億元用于教育，僅有0.51億元用于社會保障和就業，有40億元用于轉移性支出。此外，2012年中央國有資本經營預算支出安排875.07億元。其中，資本性支出744.72億元，約占預算支出的85.1%，國有股減持收入補充社保基金支出20.1億元，調入公共財政預算用于社保等民生支出50億元，這兩者僅占預算支出的8%左右（表1）。不難看出，國企紅利大多流向國企內部，形成體制內循環。盡管，國企紅利納入公共財政預算的份額有所增加，但國企紅利大多用于自身發展的局面仍然沒有發生根本性改變。不可否認，注重發展國企輕視民生分配的國企紅利分配格局已成定數，國企紅利向民生領域分配所遵循的“適度”和“從低”的原則短期內很難改變。

2.國企員工過度消費國企紅利。國有企業憑借其資源能源優勢和政策傾斜，創造了巨大的經濟效益。國企盈利能力的增強使得國企員工的薪資水平和福利待遇遠遠高于非國有企業。就一般企業而言，員工的薪資是與企業績效相掛鉤的，其待遇隨著企業經營效益增加而提高。表面看來，國有企業員工的高工資、高福利是得益于國企盈利能力的增強。事實上，這種高工資高福利并不會因為國企經營效益差而發生根本性的轉變。換句話說，即使國企經營瀕臨破產，也不會出現諸如少發或不發工資，減少常規性補貼等現象。這是因為國家作為國企出資人必須承擔國企經營不善帶來的虧損，其中包括保障國企員工的福利待遇。產權的公有制極大地降低了國企的經營風險，然而，所有者缺位也使得國企收益逐漸集團化和向內部人私有化。當國企利潤大幅增加時，委托代理機制下，出于自身利益的考慮，理性的國企管理者傾向于將稅后利潤以補貼、福利等形式發放給員工，現實中，諸如天價采購、最牛工資單等事件頻頻發生。這充分說明國企經營管理者和員工過度地享受了本屬于產權所有者的國企紅利，出現了與民爭利的現象。盡管如此，2012年中央國有資本經營預算支出仍然劃撥5億元用于中央企業社會保障支出，主要補助困難中央企業離休干部醫藥費。顯然，國家對少數國企干部的關心甚于全民福祉，普通百姓很難真正地感受到自己平等地分享了國企的發展成果。這不得不引起民眾對國企紅利分配公平性的質疑。

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（二）國企紅利的民生分紅比例很低

1.國企紅利投入民生領域增長緩慢。自2007年《暫行辦法》實施以來，中央國有資本經營預算支出主要是資本性支出，即用于中央企業結構調整、資產重組等，費用性支出和其他性支出則相對較少，用于民生領域的支出更是捉襟見肘。2007、2008兩年，國企紅利調入公共財政預算，用于社會保障等民生的支出只有10億元；2009年，國有紅利用于社會保障類相關預算支出只有15億元；2010年，中央國有資本經營預算調出資金40億元，納入公共財政預算，用于支持社保等民生事業發展。2011年，這一預算支出提高到50億元。盡管，國企紅利投入民生領域的費用以較高的增長比例逐年增加，然而由于基數小，增加的國企紅利很難滿足公眾的民生需求。再者，從總量來看，其增加值也遠小于用于資本性支出。也就是說，由于國企經營能力增強而增加的國企紅利再分配過程中也較多地傾向于資本性支出，短期內實現民生分紅與國企紅利同步增長相當困難。

2.民生分紅比例遠遠低于國際水平。按照國際慣例，上市公司股東分紅比例為稅后可分配利潤30%到40%之間（賈康，2010）。一般而言，歐美國家在分紅比例的確定上，普遍保持在42%-65%的較高水平（陳少暉，2010）。此外，歐美國家如丹麥、意大利、芬蘭、德國、新西蘭等國家大多將國企分紅轉給財政部門，納入公共財政預算，主要投向國家公益事業，有的國家甚至直接向國民分紅。以英國為例，該國的國企利潤直接上交國庫，由議會直接代表人民決定具體的利潤分配。與國際慣例相比，我國國企不僅向國家分紅的比例較低，而且國企紅利的分配也主要用于國企的轉制和改革，較少用于民生領域。事實上，2007年《暫行辦法》實施時就明確了國企紅利分配的次序，首先是支持國有企業改革和發展的資本性支出，其次是彌補國有企業改革成本的費用性支出，最后才是用于社會保障等民生領域。而且對于民生領域支出，提出了“必要時”這一說法。由此可見，國企紅利分配的制度安排早已將民生領域置于一個相對次要的位置。

二、國企紅利流向民生領域的制約因素

（一）國企經營注重實現利潤最大化

與一般企業不同，國有企業的經營目標具有雙重性。一方面，國企作為公平參與市場競爭的主體，追求利潤最大化，具有企業性。另一方面，國企的產權屬于國家，需要向國家繳納部分經營利潤，承擔著特定的社會職能，具有公共性。簡言之，國有企業是“企業目標”和“公共目標”的對立統一體。既然如此，國有企業的經營管理應兼顧效率和公平，既要實現國有資產的保值增值，獲得經營利潤，也要提供福利性的服務，回饋社會。然而現實中，國有企業在處理效率和公平關系的時候，不僅沒有很好地選擇一個平衡點（即使這個平衡點是優先考慮效率的），而且背離了雙重的目標約束，單一地追求企業利潤最大化。且不說，國有企業沒有履行好自身所應承擔的社會責任。更嚴重的是，國有企業紛紛進入鋼鐵、汽車、航空、紡織、房地產等競爭性行業與民營企業爭利。

國有企業經營目標的異化既是市場經濟體制改革不斷深化的結果，也是“GDP導向”政策下的必然趨勢。首先，政府官員為了完成乃至超額完成GDP考核目標，往往將國企紅利投入國有重點行業和關鍵領域，集中發展具有競爭力的國有經濟。根據索洛和斯旺建立的新古典增長模型可知巨額的投資哪怕是低效率也能夠促進經濟增長，進而實現既定的GDP增長目標。其次，行政任命制下國企管理者背負考核晉升的壓力，為了獲取更大的行政激勵，唯有更加注重企業利潤的獲得。因此，國企紅利大多流向國企內部，只有很少的一部分流向民生領域。可以說，這既是國企有意識地忽視“兼顧公平”的原則，也是GDP績效考核下的政府官員和國企管理者的無奈之舉。

（二）國企紅利分配政策存在制度性缺陷

不可否認，現有的政策法規的實施為國有資本收益收取和管理提供了堅實的制度保障。然而，現行的制度安排仍存在不合理之處。首先，2011年起實行的國企紅利上繳比例5%-15%較低，而且納入國有資本經營預算的國有企業及國有控股企業并不包括國有金融類企業。其次，國企紅利分配次序先國企后民生，這一分配導向原則致使國企紅利的資本性支出遠遠高于民生支出。而且，這種分配格局并沒有隨著民生財政導向的趨勢有所變化。迄今為止，國企紅利流向民生領域仍然遵循“適度”和“從低”的原則，而這兩個原則確立本來就飽受爭議。最后，盡管社會輿論一直呼吁國企紅利分配遵循“取之于民，用之于民”的原則，然而輿論的力量并沒有改變政府職能部門的決策，作為政策制定者的國資委、財政部、發改委和政策的執行者國有企業之間形成了特殊利益關系，而這種利益綁定促使政策的制定優先考慮國企的經營發展，再加上全民利益代表者的缺位，制度安排者扮演著“裁判員”和“運動員”的雙重角色，在有效約束機制缺失的情況下，人民福利并沒有成為制定制度的重要考量因素。由此可見，國企紅利向民生領域傾斜面臨著諸多制度性的瓶頸，而且短期內難以打破。

（三）提高民生分紅比例會損害既得利益者

目前，國家對于中央企業國有資本收益收取的試行范圍、申報、核對以及上繳比例都有了明確的規定。盡管，國企上繳利潤有了明確的制度保障，然而，在沒有行政施壓的情況下，國企并不能按照相關規定足額上繳利潤，往往是能拖則拖，能少交就少交。一方面，國企早已習慣將留存收益用于自身發展，上繳利潤已經損害了管理層和國企員工的既得利益，如果再將大部分國企紅利用于社會保障等民生領域勢必會遭到國企內部的強烈抵觸，很有可能導致管理者行政不作為、無作為和亂作為，致使國企經營出現虧損。進一步地，國家財政用于彌補國企經營損失的成本將遠大于國企紅利納入公共財政預算的份額。

另一方面，在所有權和經營權分離的情況下，國企的管理者作為分散的股東的代理人經營公司，從“理性經濟人”的角度出發，管理者有可能利用信息不對稱進行“內部人控制”，通過增加稅前支出，提高員工薪酬，濫發獎金，巧立名目發放員工福利等規避上繳利潤。國有企業的賬目表現出微利甚至于虧損，所能上交的利潤就少了，能用于民生分配的利潤總額相應地減少。再者，基于我國轉變經濟發展方式的大環境，國企經營者會以結構調整、擴大再生產、技術創新等為由爭取更多的改革發展資本，盡管其已經占有大部分的留存收益，但在和國家職能部門的博弈中，它仍然享有更多的主動權，畢竟國有企業仍然控制國民經濟的命脈。簡言之，不論是國企利潤征繳困難重重還是民生分紅比例提高遲遲未見動靜，在某種程度上，可以理解為國企內部利益集團已經作出妥協的情況下，不愿意再放棄既得利益。

三、民生導向下國企紅利分配的路徑選擇

（一）完善國企紅利分配的制度安排

根據新制度學理論，制度變遷過程存在著路徑依賴現象，即由于報酬遞增和自我強化機制的作用會使得制度變遷在朝著既定方向的發展過程中自我強化。有鑒于此，國企紅利分配的制度完善應朝著有利于擴大民生分配比例的方向。

首先，明確規定國企紅利用于民生的比例。國企紅利的社會屬性決定了國企紅利應該為全民共享，不應以增資擴股、改革重組等方式返還給國企內部。事實上，以法律的形式明確國企紅利的民生分配比例對于保障公眾享受國企改革發展帶來的福利最為有效。但從現行制度安排來看，這并非易事，實踐中，只能逐步地修復國企上繳紅利的制度缺陷，舉例而言，可以減少國有資本經營預算的資本性支出，或者將部分境外投資和用于解決國企歷史遺留問題的費用性支出轉為轉移性支出，納入公共財政預算。

其次，建立透明的信息披露制度。財政部等部門應及時披露國企上繳紅利的實施情況以及紅利分配的使用情況，而且務必詳盡。作為國企所有者的公眾應當強化所有者權益意識，自覺主動地了解國企紅利的使用去向，充分行使監督權，進一步發揮社會公眾的輿論監督作用。

（二）優化國有企業的公司治理結構

首先，著力解決“內部人控制”問題。保證所有者到位是解決這一問題的重要舉措。實踐中，國資委履行“出資人”職責的法律規定已經明確。因此，國資委要實行好法律所賦予的職責，對管理人員進行必要的控制和監督，特別是要側重檢查國企管理層是否按照政策規定按時足額地上繳國企紅利，是否利用信息不對稱為自身謀求利益，及時制止管理人員不當或不稱職的公司行為，例如違規發放補貼，實行天價薪酬。

其次，建立有效的激勵和約束機制。完善經理聘任制，通過引進職業經理人，提高國企管理的科學性，增加經營效益。實行企業利益與經營者利益掛鉤，建立以聘任制為主的市場約束制度，減少國家財政用于彌補國企經營不利的費用，削弱國企經營者同國家職能部門討價還價的能力。最后，構建公司治理結構所需的體制平臺。理論上說，公司治理機構的完善需要建立在政企分開、社企分離、黨企分離的平臺基礎上。顯然，實踐中卻很難做到，不過現行的制度框架卻允許政府減少不必要的行政干預，增強國企經營的獨立性。相應地，即使打破行政任命制不能實現，也可以通過引進職業經理人完善公司治理。

（三）增強國有企業的盈利能力

國有企業的盈利能力的增強有助于增加國有企業的稅后利潤，而國企紅利總量的增加進一步地擴大了國企紅利的民生分配比例，不僅如此，平衡國企發展和民生分配、實現國有企業經營目標的“企業性”和“公共性”也需要建立在堅實的國企利潤基礎上。實踐中，采取以下舉措可以在增強國有企業的盈利能力的同時更好地實現民生分配目的。

一是提高國有企業的投資效率。根據羅默和盧卡斯的內生增長理論，高額投資有助于刺激經濟增長。為此，國有企業應當合理地發揮壟斷所賦予的資源優勢和政策優勢，進行理性投資。具體而言，國有企業應對投資于國家鼓勵發展的行業，投資于重大技術裝備領域，減少對鋼材、水泥、能源、化工等行業的投資，以最大限度地避免重復低效率投資和防范通貨膨脹。

二是逐步退出鋼鐵、汽車、航空、紡織、房地產等一般競爭性行業。兼具資本優勢和政策支持的國有企業參與這些行業的市場競爭，會對民營企業的經營產生“擠出效應”，不利于構建公平的市場競爭機制。此外，民營企業為農民工、大學生、下崗人員提供了大量的就業崗位，在緩解就業壓力、服務群眾等方面作出了貢獻。從這個意義上來說，國有企業退出一般競爭領域在利于民的同時，也提高了全民福利。

三是持續推進國企改革。對于國有企業來說，改革是一個核心性的命題。堅持國有企業改革既要優化國有經濟布局，調整國有經濟結構，也要加快股份制改革的步伐，完善現代產權制度。國有企業的改革實踐有助于建立健全國有企業的經營管理制度，增強國有企業的盈利能力。國企紅利分配制度作為國企改革的重要內容必將隨著國企改革的推進不斷完善。未來，國企紅利向弱勢群體傾斜，實現全民所有不僅是國企紅利分配制度改革的目標，更是國企改革實踐的重要導向。

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