遼河流域水環境保護事權財權劃分——基于三個維度的方案設計

陸成林

（遼寧省財政科學研究所，沈陽 110002）

遼河流域屬跨省境水系，其干流由遼河水系和大遼河水系組成。其中，遼河水系由西遼河和東遼河，以及發源于吉林的招蘇臺河、條子河等在遼寧省境內匯合而成，在盤錦市入海；大遼河水系由發源于遼寧的渾河、太子河，在營口市匯合成大遼河入海。遼寧境內遼河流域面積6.92萬平方公里，涉及11個省轄市，共計24個縣（市）。流域總人口、地區生產總值均占遼寧全省的60%以上。據《2011年遼寧省環境狀況公報》顯示，遼河流域26個干流斷面化學需氧量年均濃度為16.1毫克/升，呈逐年下降趨勢，比2006年下降62.1%。其中，Ⅰ-Ⅲ類水質由53.8%上升至65.4%，連續兩年維持輕度污染。氨氮和總磷污染同比減輕，氨氮超Ⅴ類標準斷面比例由57.7%下降至26.9%。經過多年治理，雖然遼河流域水質狀況有所好轉，但總體形式不容樂觀，水環境保護任務仍然艱巨，有必要厘清相關利益主體的事權與財權，在事權界定和財權配置方面構建起水環境保護的制度基礎。

一、水環境保護事權財權劃分的基本原則

1.環境效益最大化原則。水環境保護事權財權劃分要以環境效益最大化為基本原則，通過優化配置環境資源，生產出最多的環境產品，使環境產品在使用中達到最大效益。這包括分散環境產品的公共性，建立明確的環境產權，防止以犧牲環境尋求局部的、短期的利益。

2.污染者付費原則。污染者付費原則就是誰污染誰付費的原則，包括污染控制與預防措施的費用，通過排污收費征收的費用以及采用其他一些相應的環境經濟政策所發生的費用，都應由污染者來負擔。污染者付費原則主要解決的是環境產品的負外部性、公共性和環境資源無市場性等問題。

3.投資者受益原則。投資者受益原則是指從事水環境保護的相關主體能夠取得相應的收益。這樣，可以把環境問題的解決任務交由這些專門的環境保護主體來進行，使其成本和收益成正比，激勵各個主體參與水環境保護。

二、遼河流域水環境保護事權財權的劃分

事權可以理解為政府或組織對于某項事務的職責與權限。財權則是指政府籌集和支配收入的權力①在分稅制財政體制下，通常提到的財權是指一級政府組織收入的權力，具體形式為稅收權、收費權和舉債權。實際上，廣義的財權應該包括收入組織權、財力支配權、監督管理權等政府收支活動多個方面。為了更全面地反映遼河流域水環境保護的財權狀況，本文將以廣義的財權為前提進行分析。。水環境保護是全社會共同的責任，需要政府、企業、社會組織等相關主體介入。同時，不同層級政府的職責不盡相同，同一層級政府內部又包括多個相關職能部門對水環境保護負有責任。因此，可以分別從政府與市場、中央政府與地方政府、政府相關職能部門三個維度上考察事權財權的劃分。水環境保護的具體事權劃分如表1-表3所示。

財權根據來源可分為政府承擔和市場承擔兩部分。政府承擔部分來源于納稅人上繳的稅收；市場承擔部分來源于企業和消費者付費。主要形式如表4所示。

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三、政府與市場之間的事權財權劃分

在水環境保護領域，需要依據環境效益最大化原則，明確政府和市場的邊界。政府的責任是提供公共物品，公共財政支出應增加環境保護投入比例，而水體污染防治是當前環境保護的重點領域。市場主體應該明確環境責任，按照污染者付費原則承擔污染治理成本。既涉及政府又涉及市場的主要有污水處理廠建設運營和排污費體制改革兩個領域。

1.污水處理廠建設運營。污水處理廠及管網建設，屬于公共基礎設施，應由政府承擔。從遼寧來看，根據目前財政收入中中央政府占比較高的情況，主要應由中央政府出資，遼寧省政府提出建設規劃，各市縣承擔建設工作。政府作為出資人，通過官員政績考核機制和人民代表大會對建設效果進行監督考核。污水處理廠運營和維護成本，應由使用污水處理服務的企業和居民承擔，合理利用BOT、TOT等形式的市場融資工具。中小城鎮污水處理設施規模小、運營成本高，可以以小流域為單元，打捆進行市場招標，保證規模化運營，降低成本。政府事權的重點是建立健全水資源費和污水處理費制度。一方面，各市縣要建立收費渠道，保障污染治理企業的合理利潤率；另一方面，對污染治理企業進行監管，需要不斷完善水質水量要求，責令其向公眾報告成本、水質等環境信息，使企業把成本過度轉嫁給消費者的可能影響減至最小。從遼寧省內區域協調考慮，沈陽、大連可以在污水處理費中涵蓋部分污水處理廠建設成本，節約建設資金，由遼寧省級財政統籌，支持財政實力較弱的阜新、朝陽等地污水處理廠建設、運營。

2.排污收費管理和使用。遼寧省政府應對污染治理成本進行研究，參考污染治理的市場價格，進一步完善排污費標準，使排污費涵蓋治理成本。研究排污費改環境稅，落實收支兩條線，明確排污費收入的投入方向，如企業技術改造、管網建設、突發事件應對基金等，使地方污染控制部門解除對排污費的依賴。

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四、中央與地方政府之間的事權財權劃分

各級政府邊界劃分主要包括跨行政區域環境責任和環境治理資金的出資責任。在中央與地方政府財權與事權合理劃分基礎上，重點保障地方政府特別是基層政府水環境保護的財力與事權相匹配，確保地方政府擁有足夠財力實施遼河流域水環境保護。

1.明確跨行政區域環境責任，繼續完善污染補償和生態補償機制。遼寧與吉林、內蒙古跨省域的河流斷面，需要中央政府介入，確立水質斷面環境標準，對上游低于標準的情況進行懲罰，用于下游污染治理；對上游高于標準的情況進行獎勵，向下游征收水資源費，用于補償上游水土保持、造林等費用。跨省斷面水質應成為省級官員考核的參照。遼寧省內的流域斷面，要進一步完善生態補償機制，將《遼寧省東部重點區域生態補償政策實施辦法》擴展到遼河流域，按照流域總體環境容量，將環境目標落實到市縣政府，根據水環境質量、環保基礎設施建設運營情況、人口、經濟情況設立懲罰和獎勵措施，統一管理，用于污水處理、水土保持或者進入環境治理專項資金。

2.水環境治理資金出資責任。考慮現有環境基礎設施建設歷史欠賬較多、上下級財政收支不平衡、地區之間發展不平衡的狀況，中央、省級財政應根據公共服務均等化原則加大對市縣級財政的一般性轉移支付比例，規定其中一定比例用于水環境保護，具體事項由下級政府完成，并向上級政府和公眾報告；中央、省級財政繼續列支環境基礎設施建設、污染防治和環境突發事件應急專項資金。對于財政情況較差、無力配套進行環境基礎設施投入的市縣，上級財政應提高轉移支付比例。

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對于流域內的自然保護區，可參考《中華人民共和國水污染防治法》第七條，“國家通過財政轉移支付等方式，建立健全對位于飲用水水源保護區區域和江河、湖泊、水庫上游地區的水環境生態保護補償機制”，加強對各地區的入境、出境水質監測與考核，利用水質、水量指標建立橫向轉移支付機制，以水資源費形式對上游進行補償。也可探索“飛地模式”，在上游植樹造林、降低工業污染的同時，在下游地區開辟工業區，分享工業發展的利益。建議中央、省級財政負責基礎性較強的環境污染排放標準修訂、環境監測和執法能力建設、農村測土配方施肥、農村集約化畜禽養殖污染防治以及水污染防治重大技術攻關和新技術、新工藝推廣等，通過基本建設投資、國債資金、排污費專項資金、節能減排專項資金等多渠道投入。

五、政府相關職能部門之間的事權財權劃分

目前，遼寧成立了遼河保護區管理局，承擔原來水利廳、環保廳、國土資源廳、交通廳、農委、林業廳、海洋漁業廳等部門的遼河流域水質水量監管、污染防治和生態保護、交通設施管理、水土流失防治、濕地保護、漁業捕撈管理等相關職責，對遼寧省域內的遼河流域水環境保護進行監督管理。這一改革措施確立了遼河流域的主要管理機構，進一步明晰了有關管理部門的事權邊界，對遼河流域管理十分有益。今后對于政府部門間的權責劃分，應主要考慮兩個問題：

1.流域管理機構功能集成。解決“多龍治水”的局面，將前端防治、中端控制、末端治理結合。從流域的角度統一核算水環境容量、污染量、減排量。前端農業部門統計農村面源污染，中端水利部門統計水量水質，終端環保部門監控工業污染。在省級政府層面上完善流域綜合管理機構，以水污染問題和生態功能關聯性為主要依據，以流域水質水量的可持續發展為目標，集合原環保、國土、水利、農業部門的審批、規劃、執法權限，專職負責流域內跨市縣行政區劃的環境保護事務：協調跨區間的環境糾紛，對重大項目進行環境影響的評估、監督、執行。集合現有的農村環境整治、污染治理、環境基礎設施建設資金，按照污染物“產生——排放——消減”全生命周期評價，提高資金使用效率。

2.強化流域管理機構的獨立性。應從立法上授予流域管理機構權限，使流域管理機構獨立于同級行政機構。從運營經費上提高流域管理機構獨立性，流域管理機構的分支機構運營經費并入省級財政預算，不受地方財政限制。建立信息溝通和聯合監督機制，在流域管理機構牽頭下召開聯席會議，向社會通報有關情況、開展技術交流、信息共享，開展聯合檢查。在流域管理機構中設立環境審議機構和咨詢機構，成員由專家、學者、企業家、公眾代表組成，對政策制定、管理決策提供科學化、民主化的咨詢和建議。