戶籍制度、公民身份與政改突破口①

吳瑞財

（華僑大學 公共管理學院，福建 泉州 362021）

責任編輯 韓璽吾 E－mail：shekeban＠163.com

將戶籍改革與政治體制改革勾連起來，會不會顯得突兀與牽強？恐怕很多人都會有這樣的印象，但如果對于戶籍制度與現代政治有更為深刻的認識，那么將二者聯系起來就絲毫不顯得牽強。改革開放以來，我國在政治現代化方面取得了巨大進展，但是，與急劇的經濟社會發展提出的要求以及人們的期望相比，政治體制改革的步伐仍顯緩慢，甚至有學者認為當前的改革陷入停滯。因此，近些年來，理論界和實踐層面都將尋找政治體制改革的突破口作為重大問題。針對該問題，學術界提出了一些設想，但本文認為，已有的討論在關鍵性的問題上認識模糊，對于現代國家的本質與特征的認識不到位。現代國家最為核心的本質在于：在國家與公民這一關系上較傳統國家完全不同。遵循這一思路，改革戶籍制度從而重構國家與社會、國家與公民關系，是建構有中國特色的民主政治的基礎，戶籍改革可成為中國政改的突破口。

一

對于三十多年來的政治發展進程，論者有不同乃至相互對立的評判。一種觀點認為，“作客觀的和細致的經驗性考察和歷史的比較，我們將不難發現，中國政治改革所取得的進展遠遠超出人們一般的想象。”［1］另一種觀點認為，“從客觀實際情況來說，一個相當長的時期以來，我國政治改革進展遲緩，在實質性的問題上沒有多少突破。”［2］兩種觀點都能找到足夠的論據，但是，當前急劇的經濟社會變遷，使得人們對于政治改革有著更為迫切的期待，這主要體現在：一是中國社會已具有現代社會的基本特征，即社會利益的高度結構性分化，這就要求必須有某種機制整合多元的社會利益；二是改革的不徹底導致權力在社會分配中發揮了太大的作用，引發了嚴重的社會公正問題；三是社會發展的不平衡，且這種不平衡有加劇的可能性。這些方面對于政治體制改革提出了極為緊迫的要求，有學者就憂心忡忡地表示，“改革的動力”已基本喪失，因而，探索政改突破口，就成為一個極為關鍵的問題。針對該問題，學術界提供了幾種有代表性的觀點。一是以黨內民主帶動人民民主。一些學者認為，該路徑較為切實可行。胡偉認為，“在我國社會主義初級階段，黨內民主是人民民主賴以發展的前提，也是民主政治發展的邏輯起點和關鍵。黨內民主的不斷推進，必將帶動整個國家政治生活的民主化，這是中國共產黨在我國政治生活中的核心地位所決定的。”［3］二是完善人民代表大會制度，以落實法治憲政制度。從西方的實踐來看，代議機關發揮了極其重要的作用，其職能主要體現在立法和監督兩個方面。目前人大的立法權不斷加強，但監督權仍相當薄弱。從西方經驗來看，代議機關在看緊政府的錢袋即財政民主方面表現出色。馬駿認為，在“現有的制度框架下，在收入方面實現預算民主的最佳途徑是由人民代表大會審查、批準政府的稅收、收費與債務政策”。他甚至提出，由于預算民主將觸及政治活動的核心，因而“如果省級預算民主成功了，那么中國的社會主義民主建設就可以在村民選舉的‘草根民主’之外實現‘中心開花’”［4］（P67）。三是以加強國家基本制度建設推動政治現代化。該觀點認為，從經驗來看，民主政治的發展，一般是國家制度建設在先，民主化在后；從最近幾十年發展中國家的經驗教訓來看，大多數國家最為迫切的不是民主化的問題，而是國家制度建設的問題。從中國的情況來看，一些學者認為，政治體制改革的當務之急，應是大力加強國家基本制度建設，建立一個高效的有很強的良治能力的政府。四是以農村基層民主自下而上推進國家民主。20世紀90年代以來，不少學者對村民自治寄予了厚望，一些學者看到了基層民主在中國民主化進程中可能具有的重大意義。有些學者樂觀地預期了一條農村包圍城市的民主化之路，認為村民自治可以扮演諸如此類的角色：中國民主思想的播種機、中國民主政治的大學校、中國民主大廈的奠基石以及中國政治體制改革的推動器。［5］

二

上述幾種論述，從不同側面反映了我國政治發展的進程。以發展黨內民主為突破口的設想，真實反映了執政黨的主導作用，但是黨內民主論無法回答由黨內民主擴展至國家民主的路徑及動力是什么這一問題。對于人大改革論，需注意的是，人大改革無法作為單一制度孤立推進，改革過程涉及一系列的基本制度調整，其復雜性和難度可想而知。國家制度建設論抓住了經濟社會變遷所凸顯的國家基本制度缺失及國家能力不足的問題，但不能有效回應如何避免走上一條威權主義的國家制度建設之路的疑問。基層民主論看到了選舉民主等制度引入中國社會所具有的深遠意義，但調查表明，基層民主實踐做得好的地方往往離不開開明領導人的支持，否則不但預期的自下而上的民主化道路難以如愿，恐怕連基層民主本身都難以為繼。因而，這幾種設想都存在一定的問題。

探討政治體制改革的突破口，需明確兩個基本問題：改革的目標或方向是什么，什么是突破口。然而，就前一問題而言，在很多論者那里是模糊不清的。就后一問題而言，之所以需要討論改革的突破口問題，正如亨廷頓指出的，改革比革命難，改革者需要比革命者更為高超的藝術。［6］（P336～340）因而，突破口確立的意義首先在于，它必然有助于政治體制改革向著既定目標前進，至少能為其提供必要的條件或基礎；其次，它必須是可操作的。將戶籍改革作為突破口，是符合這些條件的。

如何理解我國的戶籍制度，它是如何形成的，其有效運作的基礎是什么？林毅夫對戶籍制度形成機制的分析具有代表性：國家選擇了重工業優先發展的戰略，要求農民為工業發展提供原始積累，而又不可能解決農村剩余勞動力進入城市就業問題，因此必須建立嚴格的戶籍制度限制人口流動。［7］（P3）由此，戶籍制度成為塑造二元社會最重要的制度，正如蘇黛瑞指出的，戶籍制度在城里人與農村居民之間劃定了一個新的階級界限，它奠定了“現代中國最重要的社會差別。中國農民成了一個受隔離的次等地位群體”［8］（P27～37）。因而，必須將戶籍制度理解為現代中國一項最基本的政治制度，其實質在于建構起公民之間先賦性的不平等的公民身份體系。

公民身份是理解現代政治的核心概念。雅諾斯基認為，公民身份指“個人在一民族國家中，在特定平等水平上，具有一定普遍性權利與義務的被動及主動的成員身份”［9］（P11）。馬歇爾認為，現代公民身份的首要特征是普遍平等，現代國家逐漸地建立起平等化的公民身份體系。現代國家構建包括三個維度：民族構建、國家政權建設和公民國家建設。就后兩個維度而言，杜贊奇指出，與西方19世紀以來的歷程不同的是，當今世界的許多發展中國家不斷強化其國家權力，而在建構公民國家即確立公民權方面卻乏善可陳。［10］（P2）

三

以上分析提示，需以公民身份的視角才能真正理解中國的戶籍制度，公民身份是現代政治的基礎。近幾十年來，一些學者在研究民主化的問題上，強調創建廣泛、平等的公民身份的基礎性意義。蒂利指出，公民身份的創造是民主化的必要條件。［11］（P3））因此，上述幾種設想忽略了一個關鍵性問題，即現代政治首先必須在基礎上夯實國家與公民之間的權利義務關系，尤為關鍵的是公民權的位置及其內涵外延的問題。現代國家的各項制度必須建立在平等的公民身份的基礎之上，而二元戶籍的核心恰在于建構了差異化的公民身份體系，這與現代政治的要求相悖。因此，改革戶籍制度并逐漸建構普遍平等的公民身份，是當前國家建設的核心內容，戶籍改革將為中國的政治發展進程奠定必要的基礎。

近幾年來，一些地方開展了力度不等的戶籍新政，然而一些學者發現，當前的改革不能令人滿意。按照普遍看法，實質意義上的戶改應取消戶籍上面依附的種種差別化的權利與利益，賦予公民自由遷徙的權利，即建構現代國家的平等公民身份，但是，當前戶改離這一目標尚有很大距離。陳映芳對當前的戶改進行了分析。她認為，在現行戶籍制度面臨巨大變革壓力的情況下，國家選擇的改革路徑是：在國家層面不廢除戶籍制度，而是將改革的權力下放給地方政府，由后者自主設計具體的改革策略，由此將國家層面的公民權問題轉換為城市層面的市民權問題，但是，由于地方／城市政府的自利自保傾向，其有限的戶籍改革總是從自身的利益出發，因此，對現有戶籍制度的依賴，使得政府缺乏改革的驅動力。［12］陳映芳揭示的戶改路徑體現為，各地方設置一定的準入條件進行容納／排斥選擇。這并沒有對戶籍制度進行實質意義上的變革。正如學者指出的，各地近年來的很多改革措施，進一步提高了戶口的含金量，戶籍控制在某些方面更為嚴格了。［13］一些學者將戶改難有實質性突破歸結為發展主義的國家體制，如吳開亞認為，中國的行政權力結構是分割型的，不同級別的政府有不同的權力范圍和相應職責，在發展資源相對短缺，區域經濟競爭日趨激烈的年代，地方政府基于內外部條件約束，往往傾向于最大限度地強化其作為經濟人的自利趨勢，以實現能顯示其政績的各種地方目標，因此，各城市落戶門檻只有程度上的差距，并無本質上的不同。［14］以上分析，對于社會現狀的把握與體制結構的剖析都具有一定的洞察力，但都忽略了一重要問題：改革至今，經濟發展的合法性效力逐漸降低，難以否認的是，當前我國正處于一個重建合法性的過程之中，并正以之積極回應社會的集體訴求。一般而言，我們可能極少見到針對戶籍改革的社會集體行動，但戶籍制度的實質意義并不在其本身，相應的，社會的集體行動可能也并不指向這一制度本身。總而言之，我們堅信，國家回應社會集體訴求的合法性建設過程必然會推動實質意義上的戶籍改革。實際上，這一過程已具體體現為近年來的一些重大的政策實施及其所帶來的政策效應，如社會保障制度的加快建設、新農合的有力實施等，因而，實質意義的戶改應是著眼于發展公平、平等的公民身份。如果沿著這一路徑的改革取得突破，自然會使得分割利益、塑造社會身份及認同的現行戶籍制度逐漸喪失其功能，而這一發展會為中國的政體轉型奠定良好的基礎。

進行一場意義深遠的政治體制改革的必要性無需贅述，改革的難度和復雜程度也是有目共睹的，因此，尋找一個恰當的切入點或突破口以帶動整體性的政治現代化進程，顯得極為關鍵。中國的政治體制改革是一個長期的系統性的工程，必須耐心地夯實政治轉型的基礎，而突破城鄉二元分割的戶籍制度以構建普遍平等的現代國家的公民身份，既切實地為發展現代政治奠定了必要基礎，又在實踐上具有推進的可能性。

［1］徐湘林.以政治穩定為基礎的中國漸進政治改革［J］.戰略與管理，2000（5）.

［2］王貴秀.談談政治體制改革的突破口問題［J］.科學社會主義，2002（1）.

［3］胡偉.民主政治發展的中國道路：黨內民主模式的選擇［J］.科學社會主義，2010（1）.

［4］馬駿.中國公共預算改革：理性化與民主化［M］.北京：中央編譯出版社，2005.

［5］吳玉榮.村民自治：中國政治體制改革的突破口［J］.攀登，2002（5）.

［6］（美）亨廷頓.變革社會中的政治秩序［M］.李盛平，楊玉生，譯.北京：華夏出版社，1988.

［7］林毅夫，等.中國的奇跡：發展戰略與經濟改革［M］.上海：上海三聯書店，1994.

［8］（美）蘇黛瑞.在中國城市中爭權公民權［M］.王春光，等，譯.杭州：浙江人民出版社，2009.

［9］（美）托馬斯·雅諾斯基.公民與文明社會［M］.柯雄，譯.沈陽：遼寧教育出版社，2000.

［10］（美）杜贊奇.文化、權力與國家——1900～1942年的華北農村［M］.王福明，譯.南京：江蘇人民出版社，1996.

［11］（美）查爾斯·蒂利.歐洲的抗爭與民主［M］.陳周旺，等，譯.上海：格致出版社，2008.

［12］陳映芳.“農民工”：制度安排與身份認同［J］.社會學研究，2005（3）.

［13］郭秀云.從“選擇制”到“普惠制”——城市戶籍改革政策取向與路徑探析［J］.社會科學，2010（3）.

［14］吳開亞，張力.發展主義政府與城市落戶門檻：關于戶籍制度改革的反思［J］.社會學研究，2010（6）.