“9·11”事件前后美國軌道交通的安全情況

Andrew Armbruster（美） 爾古木牛

（同濟大學建筑與城市規劃學院，200092，上海∥碩士研究生）

“9·11”恐怖襲擊已經過去10年了，現在，美國的航空、鐵路、公路運輸的安全狀況如何，采取了哪些行之有效的措施？有很多的研究都涉及到這一方面的問題。本文以地面軌道交通系統為中心，試圖分析和介紹美國采取的安全措施以及一些創新性的思維方法。首先，要認識到美國的軌道交通安全正處于內在的風險因素和外在的制約當中。為達到運輸安全的目標，要適當區別政府所公布的關于公共交通體系的安保措施、這些措施的執行情況以及相關的學術研究。在“9·11”之后的10年之內，美國政府曾發布了若干個指令，同時還有官方或者民間的學術研究，指出這些措施的不足之處并提出相應的糾正策略。

然而，措施的發布與實施之間存在著明顯的鴻溝，這主要歸咎于安保體系所受到的嚴峻財政預算限制。迄今為止，可行的安保措施主要包括：使用爆炸物探測器，增加安保人員的執勤頻率，在站場附近采用閉路電視監控系統，引導警犬對乘客進行檢查，還有在乘客中推廣安全教育以識別可疑活動等。但許多大規模的安保措施都因資金有限而無法實施。據說美國政府正在想辦法解決安保升級所產生的額外費用，以便解決重點部門的安全問題[1]。

與此同時，兩個相當重要卻不受預算制約的策略在“9·11”之后的精心研究當中誕生了。第一個策略的觀點是，國家不應將主要精力放在如何防范攻擊方面，而是應放在如何將損害最小化之上，這叫做“突發情況應急管理”[2]；第二個策略是主張運用風險意識來決定某些特定站網的安全覆蓋方式及其安保范圍。

1 開放系統的保障問題

“應急管理”這一概念的核心點之一是與公共交通體系相關的，即認為諸如機場之類的交通體系的安保與道路公共交通之類的交通體系安保之間存在著顯著的差別。機場本身就是封閉的系統，不僅與周邊的設施之間有著物理的隔離，與臨近的城市中心區之間也有著地理上的隔離。機場所構成的安全線網是依靠外部的安全組織來保障的，因此可以在這個相對封閉和有限的區域內采用萬全的安全措施，既可以保持封鎖狀態，同時可以排除對周邊地區公共交通走廊的影響。而道路公共交通系統則是開放的系統，因而面臨著截然不同的安全形勢。所有公共交通的活動節點都交織分布在人口密集的地區，站場與周邊城市街區和建筑之間的交會處必須是清晰、便捷和開放性的，而且必須用一個有形的地面網絡將每一個節點連結起來。恐怖主義者的攻擊方法可以在這個交通網絡的任何一個點上實施，并且會影響到整個網絡的安全。如何有效地保障一個如此巨大的線性交通設施網絡便成為當務之急。

開放系統的特點是在預定的線路上規律性地設置站點，以滿足乘客便捷地到達車站和乘坐車輛的需求。由于開放系統的站點數量大、布局分散，其安全通道要供大量的人流使用，因此對每位乘客進行復雜的安檢是不切實際的。而搭乘飛機的旅客則完全集中在同一個時段之內[2]。所以，一個可行的安全方案必須在保證安全的前提下，盡量不妨礙乘客流通的順暢。隨著國際上恐怖活動襲擊威脅的不斷增長，在封閉系統中采用的流通控制手段（比如對個人的綜合安檢、設置多處檢查站、限制入口通道的數量等）對開放系統并不適用，必須考慮設計出一套新的方法來。但由于資金的短缺，提供穩定和高效的安全保障受到很大限制。因此這些新方法必須具有獨特性、創新性和智能化，以便最有效地利用有限的資金。

在美國53 000km長的鐵路上大約有3 400個大型中轉站[3]。由于數量龐大的中轉站及漫長的鐵路線的存在，隨意襲擊任何一個車站的可能性相對較低。而一旦出現恐怖襲擊，不管是在人員傷亡還是在公眾反響方面，都可能造成較大的影響[2]。安保措施因此而面對一個極端嚴峻的環境：大量的乘客涌向車站，相對狹小的空間里人滿為患。而龐大的鐵路網絡是一個整體，如果恐怖主義者襲擊了一些絕對無人控制的站點，這將使所有分散設置的站點都陷入混亂之中[4]。

過度集中或過度分散的這兩個極端都會導致復雜的安全問題，并且極易成為攻擊的目標。在一個單一的龐大網絡系統里往往因設計和使用功能的局限性，使得其安全性難以得到保障。因為每一個支系統里都包含著對不同設計年限、不同設計類型的建筑物和基礎設施的管理問題（比如地上及地下的基礎設施），要采用一套統一的安保設施與之匹配是很困難的，而且耗資非常巨大[4]。世間萬物本身就存在著矛盾。美國眾多的大型中轉站，尤其是火車站，在給市民提供了極大便利的同時，也成了恐怖分子蓄意制造破壞和襲擊的理想目標[4]。

從對這一獨特而龐大交通體系的分析中得出的結論是：所有的中轉站都極易受到攻擊，而要保護它們免受攻擊幾乎是不可能的[2]。這是公共交通系統的固有的問題。人們也因此而質疑：下大力氣全力阻止公共交通系統免受攻擊的這一做法是否有價值[2]？安保措施的高成本往往會使決策者走向另一個極端，即將注意力集中在某一個體系中的某一點上。這樣一來，恐怖分子就很容易把他們的襲擊目標轉向同一系統中的另一個點，或者轉向一個完全不同的、安保比較薄弱的目標，比如商場[4]。基于這樣的考慮，建議把資金花在以下方面：①積極從源頭上打擊恐怖組織；②一旦發生恐怖事件，盡最大可能減輕其破壞的后果，而不是采取幾乎不可能的措施去試圖阻止襲擊。如果對威脅和風險本身進行一個合乎邏輯而且系統的評估，那么就會大大減輕安檢成本和工作強度，有利于在大型交通網絡遭受襲擊之后，降低傷亡和基礎設施的損失。

2 恐怖襲擊的方法和策略

反恐安保措施的缺陷之一，在于恐怖分子能很輕易地將他們的襲擊目標從戒備森嚴的基礎設施轉向更容易接近的或者防衛更薄弱的目標。由于鐵路系統的基礎設施擁有廣泛延伸和對外開放的特征，要實現有效的安保覆蓋顯得特別困難，因此必須深刻認識這種固有的不可防御性。而對這一局限性的認識必然促使人們將注意力轉向如何優化有限的資源來應對基礎設施的保衛方面。在某些情況下，在可能發動襲擊的地方能夠快速做出反應的策略將更受青睞[4]。

3 安全結構初步分析：風險和威脅分析

給美國所有的公共交通系統提供成套的安保設備是不切實際的，因為有限的資金不可能滿足幾乎無限的絕對需求。所以，如何實現行之有效的、并且成本效益顯著的安全網絡，關鍵在于對風險最大的地區進行必要的評估。風險概念可以被分解為：風險的威脅性（恐怖分子的意圖和開展各種武裝襲擊的能力）、易損性（一次襲擊可能以毀壞一個目標為目的）和后果（損害和破壞的規模決定襲擊的成功與否）[2，4]。

這在保全鐵路系統方面有幾層含義。首先，它認為一個系統的所有部分并不能同樣均等地被保護。也就是說，在受到預算制約的前提下，這個系統不應采取勻質保護的措施，因為大多數的鐵路網絡都有遭受襲擊的危險。其次，它將威脅視為一個漏洞過濾器，通過過濾器可以對風險評估進行定性，因為所有的網絡都包含其固有的風險，但威脅同樣也并非都是均等的。比如，紐約市的中央車站因其位于龐大而密集的都市圈內，作為一個重要的節點其受攻擊的風險明顯高于位于賓夕法尼亞州的某個小鎮的車站。一旦威脅出現在鐵路網絡系統中某個相應層級的安保節點，漏洞過濾器就可以檢測出發生襲擊的可能性以及系統被攻擊和破壞的情況。這些漏洞源于現有的安全措施以及系統內主要基礎設施的類型。

易損性的概念近似于當前的安全基礎設施可能產生損害的概率[4]。

最后，要對損害的程度和性質進行評估，如果某次襲擊成功，則會影響到較大的地區甚至整個網絡。

這三個評估的層次可以對鐵路系統的相對安全需要進行確定，并進而解決其整體的風險。這一理念奠定了后“9·11”時代美國公共交通運輸安全規劃的基礎。

4 用系統化的方法保障鐵路網的安全

一旦某個計劃是基于“風險＝威脅＋易損＋后果”的模式制定的，就可以根據系統本身的保障策略對其進行檢驗。同時，無論開發何種類型的高效安保體系，都必須了解與之相互關聯的系統本質。而安保體系中的各個單獨的組成部分在與更高一級的安保系統聯網時，一定要進行簡化以便達到邏輯上的理解。比如避免“煙囪系統”——分離操作和互不相干的單一系統的存在[5]，就是“9·11”事件之后最常提到的智慧選擇，也是政府安全委員會的建議之一。這種包括規劃和實踐的過程被稱為“系統化的方法”，因為它力圖整合一個系統的所有方面，包括人力、工藝、設備和技術，而每一個方面都是整體中的一部分。當然這個方法也將面臨更為復雜的外部挑戰，需要采取整體性的考慮和保護措施[5]。美國的交通安全系統在“9·11”之后將這一系統化方法作為標準，將實現真正的操作視為一個動態的、相互關聯的過程。下文將單獨討論一些制約安全的因素，同時試圖將它們與更大的網絡相聯系，以便在設計和實施過程中保證其整體性。

4.1 反恐策略原則

“9·11”后，在美國把反恐策略按類劃分，涵蓋了不同階段的構成、各種級別的安全威脅等。根據聯邦運輸管理局 （FTA）的分類方法，還可以分為：威懾、檢測、襲擊影響的最小化、對應措施和恢復等。這些都不是獨立的安全措施，而是一個更大的、相互關聯的安全網絡中必需的構成組件。針對不同威脅而采用的安全技術和方法經常會發生重疊，一旦確認某次恐怖襲擊事件將不可避免地在某個點發生，就必須將重點放在如何最大限度地阻礙襲擊，并做出快速反應，提高災后恢復的效率。

4.2 安全措施

目前基本安全設備和設施的設計都是被動式的。依據各自的風險評估，美國的公共運輸組織一般都采用一套最簡便的安全措施，以求用盡可能低的成本來實現最高的效率。換言之，要根據設施的特點和需求，既保證最小的設備投入又力爭提高安全的性能。鑒于全球頻發的以公共交通設施為目標的炸彈襲擊[4]，“9·11”之后的美國將很大的權重放在了降低襲擊影響的技術方面。

4.3 通過環境設計預防犯罪（CPTED）

這一規劃理念是基于有安全意識的物理設計和建筑環境的有效使用，從而減少犯罪和預防犯罪的發生。CPTED的基本要素包括：可防御空間、領域性、可監控性、照明、景觀和人身安全規劃等[5]。“9·11”之后，美國人響應聯邦政府的號召，對CPTED規劃的意識顯著增加[6]；同時，一些機構實際上已經初步開始實施這些戰略（沒有大面積推廣的主要原因來自于對其成本的顧慮）。如果把CPTED的基本手段巧妙地應用到鐵路中轉站，就足以杜絕這些公共設施潛在的隱患，可以使保安措施表現出多樣性和相互獨立的功能特點。比如，安保設備可以作為景觀、壁畫或公共藝術的展示空間；燈箱可以兼做街頭小品或作為雕塑，掩蔽燈箱下的保安器材。只要保留原有的功能，從宏觀的角度看，物質上的安保設施也可以成為有用的美學成分[7]。

4.4 出入口管理

出入口管理戰略是實現一個有效威懾系統的心臟，其目的就是把寶貴的資產放置在多重安全空間的保護層之后。這些保護層的基礎就是多個安保系統，如各類人員識別、防范領域的鎖定、武器探測系統和車輛出入口的自動控制擋板等。而多種政策和技術支持（如行政政策、實物障礙、鑒定和認證技術、安保人員、通信系統和入侵檢測系統）都是管理戰略的保證（聯邦運輸管理局）。出入口管理的基本原則包括：限制特地區域的進出口數量，劃定安全區域、設置安全和非安全區域之間的過渡區，最大限度地減少人群活動和系統運作之間的干擾。在美國，這些管理方法還必須符合美國殘疾人法案（ADA）的要求[5]。“9·11”之后，出入口的電子監控系統已成為了鐵路中轉站中最常用的安保設施（聯邦運輸管理局和美國交通部）。

4.5 車站的設計

設計師面對的最大困難之一，就是如何保持在潛在的危險環境下的安全需求與堅持正確的城市設計原則之間的平衡。以車站來說，其設計必須融入到周邊的社區環境，以便給乘客提供積極、便捷的乘車條件，因此，可持續性設計與安全方面的考慮都是同樣的重要。亞瑟·舒爾說過，在美國，現代化車站設計必須與安全防護措施相結合。其中包含三個原則：更高的工作效率，更有創新意義的設計，車站與相鄰社區的更密切聯系。對于真正意義上的車站設計，創新、清潔、環保、安全之間一定是相互關聯的。從實踐的角度看，這意味著更輕、更透明的結構，更多的自然采光，更好的視線通達和更簡潔的外觀”[8]。如前所述，從宏觀的角度看，要實現車站的安全性，就需要在設計和功能的關系中找到一個有雙重性質的位置。比如防爆墻和立柱的設計，一方面要使它們成為最小的可能受到攻擊的目標；另一方面，要達到站廳的流暢、活力，以及適宜旅客通行的環境等要求。

以上的這些安保措施都離不開高效的技術系統以及一個受過良好教育、裝備精良和時刻警惕的安全團隊的配合。它們共同形成一個完整的結構，一個無形的協同機器。目前有大量的學術研究都在探討如何更有效地達到它們一體化，因為這些措施在美國的應用也還處于起步的階段[7]。也有一些業已開發的相對具有成本優勢的領域，比如加強對鐵路工作人員和車站使用者的教育，增加相關的設備和措施等。聯邦交通部的全國“交通觀察”教育活動就是其中的一個方案，它始于2003年，提倡“旅客和員工都積極參與和維護安全的運輸環境”。一些機構還“將公眾作為‘眼睛’和‘耳朵’納入安保體系”[6]。所以，對公眾的教育和培養是任何一個安保體系中都必不可少的組成部分。

5 結語

在考慮采用高效的公共交通安保裝置的過程中，往往會遇到一個重要的問題，即：事實上沒有任何安全設備是真正有效的。所以，如果考慮去花費高額的成本來給某個車站配備整套的保安措施，對美國的任何一個中轉站而言都必須面臨非常嚴峻的資金問題。另外，保障安全事實上是一個不能盈利的花銷項目，所以還得要與創收項目競爭，如增加旅客的數增、擴建車站以及更新市政設施等。基于以上這些事實，甚至在某一個站實現全面的安全保護措施體系也是不符合成本效益原則的，在經濟上沒有可行性。退一步講，即便沒有資金和競爭的問題，事實上也不可能實現某個車站的完全安全狀態，因為只提供有限的安全措施來防止幾乎是隨時隨地、無處不在的恐怖襲擊是很困難的。談論這些很明顯的事實是和軌道交通的基礎設施相關聯的。如果從更大的范圍來看，交通設施也僅僅是眾多的、潛在的恐怖襲擊目標之一。要在所有可能的恐怖襲擊目標（如商場，學校等）中實施萬全的安保措施，那么光投入的資本一項就會耗費絕大多數的社會支出。所以，必須清楚地認識到，很多安保措施僅僅只是在理論上有效，并沒有被實踐所證明；加之恐怖襲擊的形式也在日漸活躍和變化當中，勉強地推行一系列所謂完整的安保措施，也許會對相關機構的正常運作產生不良影響，并直接造成社會資本的間接損耗[1]。

總之，交通安全部門和民間研究小組得出的結論是，要為美國的公共交通基礎設施提供一整套的安全設施是不必要的。與此相反，應該首先進行適當的風險評估，并結合現實情況和日后的投資結構不斷修正；同時依靠“應急管理”和受損最小化策略，不強求完整的威懾力。這樣的做法雖然不很完美，但能比較合理地平衡公共交通系統安全、相關建設費用、對公眾開放的、舒適的社區空間需求之間的關系，所以仍然是可取的、有實際價值的。

[1]PetermanD R.Passenger Rail Security：Overview of Issues[J].Congressional Research Service.2005（2）：13.

[2]Peterman D R.Passenger Rail Security：Overview of Issues[M].Washington D C：Library of Congress Washington D C Congressional Research Service，2005.

[3]Pham L H，Danchenko D.Public Transportation Fact Book[M].Washington D C：American Public Transportation Association，2006.

[4]Wilson J M，Jackson B A，Eisman M.Securing America＇s Passenger－Rail Systems[R].RAND Corporation，2007.

[5]Rabkin M，Brodesky R，Ford F，et al.Transit Security Design Considerations [R ]. Federal Transit Administration，USA，2004.

[6]Taylor B D，Fink C N，Ligget R.Responding to Security Threats in the Post－9／11Era：A Portrait of U.S.Urban Public Transit[J].Public Works Management ＆ Policy，2006（5）：16.

[7]Crawford J E，Lan S.Enhancing Building Security Seminar.Singapore： Karagozian and Case [R].Design and Implementation of Protective Technologies for Improving Blast Resistance of Buildings，2005.

[8]Schurr A.Innovative Station Design：Practice Makes Perfect[J].Mass Transit，2011（2）：2.