政府培育發展和規范管理社會組織研究

◎ 謝宇 謝建社

胡錦濤總書記在2011年2月19日省部級主要領導干部社會管理及其創新專題研討班開班式上發表重要講話時強調，要加強和創新社會管理。社會管理主要是政府、企業和社會組織運用多種資源和手段，為促進社會系統良性運行，為滿足社會成員生存和發展的基本需求,解決社會問題,提高社會生活質量而開展的規范、協調、服務的過程。社會管理呼喚社會組織，共同對社會的經濟、政治和文化等事務進行統籌管理，加強和創新社會管理標志著中國改革進入了新的關鍵時期。因此，發揮群眾在社會建設中的主體作用，一個很重要的著力點和突破口就是要積極培育發展社會組織，提高社會組織自我管理的能力。對于社會組織既要培育發展，又要規范管理；同時，還要加強分類指導，強化政策扶持，加大經費投入，完善管理機制和評估機制，嚴格依法保障，切實發揮社會組織在社會建設、社會管理和社會服務中的積極作用。

一、努力培育和發展社會組織

中國社會轉型使得社會結構發生深刻變化，勢必帶來社會生活方式的變革，社會環境從靜態封閉向動態開放轉變，社會管理對象從“單位人”向“社會人”轉變，社會管理領域從現實社會向虛擬社會延伸，這既是經濟社會發展的重要戰略機遇期，又是社會矛盾凸顯和社會風險加大期，社會管理領域存在公平分配問題、住房與醫療問題、文化教育問題、社會保障等問題。加強和創新社會管理勢在必行，創新社會管理又勢必帶來社會組織的大發展和大繁榮。溫家寶總理于2011年3月5日在十一屆全國人大四次會議政府工作報告中指出，強化政府社會管理職能，廣泛動員和組織群眾依法參與社會管理，發揮社會組織的積極功能，完善社會管理格局。推進社會管理與創新，已經成為時代的要求。

社會學意義上的社會組織主要是指為了實現特定的目標而有意識地組合起來的社會群體。具體而言，社會組織是指由公民自發組成，為實現組織成員的共同理想，并按照其內部章程開展活動，以便實現組織的宗旨和目標的非營利性社會團體。

創新社會管理與社會服務，催生了社會組織蓬勃發展。這是因為社會組織是現代社會最重要的細胞，社會組織是參與社會建設、促進社會和諧的重要力量。社會組織的發展壯大，正是我國改革深化的結果。社會組織既在一定程度上彌補了政府管理的不足，又在一定范圍內彌補了市場的失靈。政府作為社會公共事務的管理者，一要努力培育社會組織的成長，二要充分發揮社會組織的功能。

第一，努力把社會組織培育成為政府管理的有力助手。社會組織與政府是合作雙贏的伙伴關系，一是社會組織與政府之間具有共同的理念和價值觀。二者在為社會提供高水平、高質量的公共服務這一目標取向上，都有著共同的追求。二是轉變政府職能，政府不宜插手的事情交給社會組織承辦。社會組織能夠與政府優勢互補，在公共服務領域中發揮各自不同的獨特功能，社會組織協助政府將服務滲透管理，將管理寓于服務中。隨著社會的發展，人們生活水平的提高，民主意識的增強，將會有更多的社會組織以服務方式參與社會管理，并將管理寓于服務，政府將以買單的方式完成社會管理的各項任務。

第二，努力把社會組織培育成為社會整合的重要力量。社會組織具有整合各方面力量和資源的特殊功能，從而形成促進社會組織發展和加強社會組織管理的整體合力。社會組織的整合功能具體表現在社會組織的各種規章制度對組織成員的約束，從而使組織成員的活動互相配合、步調一致，使之達到有序化、統一化、整體化。通過社會組織的整合，一方面可以使組織成員的活動由無序狀態變為有序狀態，另一方面，又可以把分散的個體整合為一個新的強大的共同體，把有限的個體力量變為強大的集體合力。

第三，努力把社會組織培育成為服務社區的能手。人們的日常生活和社會事務越來越多地在社區內進行，政府職能轉變必然要尋求承擔社區服務的新載體，隨著社會保障制度的社會化改革，越來越多的服務功能下派到社區，從而需要更多的社區社會組織的產生。在經濟社會不斷發展的今天，社區居民對公共需求不斷增多與公共服務相對不足的矛盾越來越凸顯，作為公共產品和公共服務提供主渠道的政府越來越感到力不從心，特別在社區居民多樣化的個性化需求面前，政府往往難以滿足社會成員的多層次性需求。社會組織的社區服務在政府的資助和政策的扶持下，根據社區居民的需求，圍繞與民生相關的扶貧救助、扶老助殘、醫療衛生、文體科普、婦幼保護、服務三農、法律援助、支教助學、生態環境、促進就業等領域開展廣泛的服務活動，從而提升社區居民的滿足感和幸福感。

第四，努力把社會組織培育成為就業的重要基地。溫家寶總理在十一屆全國人大四次會議政府工作報告中強調，各級政府一定要把社會管理和公共服務擺到更加重要的位置，切實解決人民群眾最關心最直接最現實的利益問題，這就是社會就業問題。社會管理要求社會的組織化，社會成員必須實現組織化生存才能適應社會的發展：一方面是由于社會分化加速，導致人們的依賴性加強，社會由傳統的以同質性為特征的機械團結向現代社會異質性的有機團結轉化。另一方面，在社會轉型與深化改革面前，個人的利益訴求遠不如組織利益的訴求來得有效。正是由于利益實現的自我性與實現途徑的組織性相結合，因而促進了社會就業程度的提高，社會組織就業正是適應時代變化的需要而得以興起和發展。近年來，政府組織、企業組織與社會組織共同構成現代社會的三大組織支柱，在推進政府職能轉變、完善經濟體制、加強社會管理、促進精神文明建設社會就業等方面發揮著越來越重要的功能。

20世紀60年代以來，社會組織作為一種重要的社會力量在世界范圍內迅速崛起，形成了一場“全球結社革命”，即“第三部門運動”。①改革開放以來，在我國城鄉社會生活中涌現出了大量學會、研究會、協會、商會等社會團體，并且隨著社會財富的增加，還出現了基金會一類的民間資助機構。近幾年來，我國社會組織已初步形成了門類齊全、覆蓋廣泛、層次多樣、功能互補、特色明顯的社會組織體系。社會組織發展十分迅速，數量不斷增加，規模不斷壯大，布局不斷調整，結構不斷優化，功能影響日益顯現。截至2011年第二季度，全國依法登記的社會組織已達44.8萬個，其中社會團體24.6萬個，民辦非企業單位19.9萬個，基金會2311個。②全國社會組織工作人員總數為475萬人，占城鎮就業人口的1.6%。而且這些社會組織聯系著數量巨大的志愿者隊伍，全國僅注冊志愿者已達到2511萬人。③可見，社會組織在中國的總體經濟活動規模、吸納就業能力和國民經濟發展等方面都有一定貢獻。

美國霍布金斯大學對36國的比較研究表明（萊斯特·M·薩拉蒙等，2007），非營利組織的活動規模相當于一個1.3萬億美元的產業，支出相當于36國GDP的5.4%，如果作為獨立的經濟體，其支出規模可排在世界第七位。此外，非營利組織提供了眾多的就業崗位，從業人數平均是經濟活躍人口的4.4%。廣東《關于進一步培育發展和規范管理社會組織的方案》規定，進一步培養發展和規范管理社會組織的總體目標，即建立與廣東經濟社會發展相協調的現代社會組織體系，社會組織數量每年增長10%以上，到2015年，廣東省社會組織總量達到5萬個以上，平均每萬人擁有社會組織5個以上，其中珠江三角洲地區達到每萬人8個以上，按每個社會組織數十人到數百人計算，全國社會組織將解決數百萬至數千萬人就業。可見，社會組織已經成為不可或缺的就業市場。

第五，努力把社會組織培育成為維護社會穩定的急先鋒。今天的中國正處于經濟發展的黃金時期，也是各種社會矛盾凸顯時期，維護社會穩定已經成為政府管理的重點和難點。社會組織以解決影響社會和諧穩定的突出問題為切入點，有效反映社會訴求、化解社會矛盾，起到橋梁紐帶功能。一方面，社會組織對于維護人民群眾權益，促進社會公平正義，保持社會良好秩序，確保社會既充滿活力又和諧穩定充當社會矛盾的“安全閥”。另一方面，扎根于弱勢群體之中的社會組織能夠在第一時間發出信號，早覺察，早處置，就可以避免局部矛盾釀成全局性沖突；在社會沖突發生以后，社會組織又可以充當化解矛盾的潤滑劑、稀釋劑的功能；與此同時，社會組織利用規則和權威對社會成員的利益關系實行有效調節，可使許多利益矛盾能夠在組織內部得到合理解決。

第六，努力把社會組織培育成為文化強國的理論大軍。黨的十七屆六中全會通過了《中共中央關于深化文化體制改革推動社會主義文化大發展大繁榮若干重大問題的決定》，其戰略部署和政治意義備受關注。據不完全統計，社會組織中的學術社團達到30%左右，其中不少成員是知識分子，是先進文化教育的集中體現，是經濟社會持續發展的重要支撐和保障?？梢?，社會組織是推動中華文化大發展大繁榮的一支生力軍，宣揚社會主義核心價值體系，秉承自律和誠信，組織志愿服務活動，推動社會公共事業，凸顯傳統的倫理和文明，滿足人民群眾日益增長的物質文化需求，從而使整個社會充滿活力。

二、科學規范和管理社會組織

我國社會組織從管制到培育，充分說明我國管理思維的更新。社會組織的培育作為協同政府實現社會公共服務的重要力量，理應培育并發展。如何將社會組織培育并打造成為政府公共服務和社會管理的“左膀右臂”？這迫切需要建構政府引導、政策支持、評估監督、法律保障等方面的有效機制。

（一）建構政府對社會組織合理引導機制

從國際經驗看，在社會組織發育程度較高、功能比較明顯的國家，政府對社會組織采取積極的引導與合作策略。重點通過購買服務、委托職能、特殊撥款、稅收優惠等財政措施對社會組織進行扶持、引導和利用，實現政府與社會組織的良性互動。對社會組織進行規范和引導，對不同類型的社會組織采取不同的措施，明確發展重點，調整發展布局， 把握發展和管理的主動權。一是實現政府對社會組織由“直接管理”轉變為“直接引導、間接管理”，這不僅有利于提高行政管理效率，而且也有利于社會組織充分發揮其優勢。二是大力推進政府購買社會服務，并健全完善政府向社會組織購買公共服務的長效機制，從而引導社會組織投身社會服務領域。一是在法制建設上，建立了社會組織管理的基本法律框架。1986年的《民法通則》規定社團法人作為四種法人類型之一，從基本法層面明確了社團的法律地位。之后，國務院先后頒布了《社會團體登記管理條例》（1988年、1998年修訂）、《民辦非企業單位登記管理暫行條例》（1998年）和《基金會管理條例》（2004年），社會組織管理的基本法律框架建立起來。二是在行政管理上，加強了對社會組織進行管理的力量。1988年，國務院在民政部成立社團管理司，專門負責管理各種社會團體，實現了社會團體的歸口登記。1996年，國務院明確原來歸口不同政府部門主管的“民辦事業單位”統一作為“民辦非企業單位”，歸口到各級民政部門登記，為此，在民政部成立了社會團體和民辦非企業單位管理司。1998年中央國家機關政府機構改革時，為了囊括社會團體、基金會和民辦非企業單位，使用了“民間組織”這一稱謂，民政部也設立民間組織管理局，取代了社會團體和民辦非企業單位管理司。2006年，為加強社會組織管理工作，民政部民間組織管理局加掛了國家民間組織管理局牌子，成為民政部編制最多、管理力量最強的業務內設機構。三是在方針政策層面，社會組織的積極功能越來越受到黨和政府的重視。2003年，黨的十六屆三中全會著眼于完善社會主義市場經濟體制，指出：“按照市場化的原則，規范和發展行業協會、商會等自律組織?！?004年，黨的十六屆四中全會立足加強黨的執政能力建設，要求“發揮社團、行業組織和社會中介組織提供服務、反映訴求、規范行為的功能，形成社會管理和社會服務的合力。” 2005年，黨的十六屆五中全會圍繞國家“十一五”規劃綱要，明確要求“規范引導民間組織有序發展”。到2007年，黨的十七大首次在黨的政治報告中對如何更加積極地發揮社會組織的功能做了專門論述，提出“發揮社會組織在擴大群眾參與、反映群眾訴求方面的積極功能，增強社會自治功能”。2008年，中共中央《關于深化行政管理體制改革的意見》明確指出，要從制度上更好地發揮公民和社會組織在社會公共事務管理中的功能。同年，《國務院關于加強市縣政府依法行政的決定》也強調，要加強對社會組織的培育、規范和管理，把社會可以自我調節和管理的職能交給社會組織。④

（二）建構政府對社會組織政策扶持機制

社會組織是政府職能轉移的重要承接者,積極地協助政府進行社會管理,提供公共服務,滿足了各類社會群體的公共需求,在社會建設與發展中日顯重要作用。為了促進社會組織的快速發展,政府應該加強扶持力度,盡快完善社會組織的管理體制，建立健全政府購買服務機制，為社會組織提供稅收優惠政策，加強社工專業人才隊伍建設，完善社會組織相關法律法規。⑤

一是建立社會組織的資助政策。通過合同立項、委托管理、購買服務等方式，設立政府向社會組織購買服務專項資金，分類制定社會組織財政補貼政策。二是健全社會組織配套政策，降低登記門檻、減少行政干預，制定鼓勵和支持社會組織發展的稅收優惠政策、財政扶持政策、人才保障政策、社會服務政策。健全社會組織的財務制度、人事管理、職稱評定、崗位培訓、社會保險等政策，解決社會組織及從業人員實際困難，積極探索建立社會組織發展定向捐贈制度，通過鼓勵各種經濟組織和熱心個人捐資給社會服務組織，實現公益性捐贈稅前扣除，切實推進政府向社會組織購買公共服務工作。三是根據經濟社會發展需要，重點培育、優先發展社會工作專業、公益慈善類社會組織、行業協會、民非企業、學術性社團和城鄉社區社會組織。

（三）建構社會組織常態化評估機制

雖然社會組織數量不斷增加，但其質量是參差不齊、高低明顯，這樣勢必影響社會組織依法有序發展，影響社會組織的公信度。社會組織評估工作是促進社會組織綜合能力建設，完善社會組織監管體制的一項有效措施。社會組織的評估工作將是一件開拓性的工作，它將有利于提高社會組織的誠信度和社會公信力；同時，社會組織評估對促進和規范社會組織發展起到了鞭策的效果。通過常態化評估，得到政府積極的評價，是社會組織得以生存和發展的根本前提。政府聘請專業評估機構，對社會組織進行分類評估，將社會組織評估結果作為其參與政府購買服務和承接政府職能轉移的資質條件。通過實施社會組織評估，全面提升社會組織的能力建設，增強社會組織的公信力。

（四）建構社會組織激勵機制

決定社會組織效率的高低，關鍵在于能否建立一套有效的激勵機制。社會組織激勵是協調社會組織及其成員動機與組織目標之間的關系，激發、鼓勵、保持與強化有利于實現組織目標，發揮他們的積極功能的過程。第一，建立奉獻與精神激勵模式。奉獻與精神激勵模式主要針對社會組織的“精英”，他們通常具有奉獻精神，愿意為社會的共同發展而貢獻力量。但對于這類社會組織者要給予精神激勵，如建立社會榮譽制度，對貢獻突出的社會組織給予表彰獎勵，激勵社會組織進行社會創新試驗，引導社會組織履行社會責任。第二，建立政府回報激勵模式。政府要對為社會做出積極貢獻的社會組織給予納稅優惠、財政補貼等物資獎勵，在購買服務立項和資金資助等方面給予優先支持。第三，建立公共政策激勵模式。政府對評估優良的社會組織，在公共政策上給予扶植，為他們提供公共福利、公共產品、公共資源。

（五）建構社會組織進退機制

建立有效的社會組織進退機制，對提高社會組織管理與服務水平至關重要。政府對社會組織的進入與退出要有預見性、主動性。預見性是主動性的前提，只有客觀全面地預測行業發展前景，診斷社會組織管理狀況，才能在社會組織管理中掌握主動權。廣東對社會組織規范管理已經推出新規定，新成立的社會組織不再需要掛靠主管單位，從而降低社會組織登記門檻，簡化登記程序，突出“寬進”。但是，對部分自律機制不健全、功能發揮不明顯的社會組織應限期整改，整改不到位的依法予以撤銷。通過扶持一批、規范一批、整合一批、清理一批、提升一批，從而優化社會組織結構，促進社會組織良性運行且可持續發展。

注釋：

①劉振國.中國社會組織的治理創新——基于地方政府實踐的分析.經濟社會體制比較,2010,3.

②孫偉林.把握機遇,突出重點,提升能力,為新時期全面加強社會管理注入創新活力——第四屆社會組織創新與發展論壇主題報告.社團管理研究,2011,12.

③劉振國.中國社會組織的治理創新——基于地方政府實踐的分析.經濟社會體制比較,2010,3.

④同②。

⑤張光智.完善政府扶持性政策 推進社會組織發展.金融經濟,2011,14.

[1]鄧偉志.從幾何學角度看社會組織與政府機制改革,news.163.com/05/0905/10/1SSNRQ2V0001120U.html 2011,2,13.

[2]原野.社會組織與政府構建新型合作伙伴關系研究,gsmzwjc.blog.hexun.com/28788498_d.html 2010,8,13.

[3]鄧偉志.發揮社會組織的協調功能.人民日報,2004,11,30.

[4]錢小米.合理引導重點培育充分發揮社會組織在經濟社會中的作用,stj.sh.gov.cn/Info.aspx?ReportId=04c431ab...2011,12,10.