政府培育發(fā)展和規(guī)范管理社會組織研究

◎ 謝宇 謝建社

胡錦濤總書記在2011年2月19日省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部社會管理及其創(chuàng)新專題研討班開班式上發(fā)表重要講話時強(qiáng)調(diào)，要加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理。社會管理主要是政府、企業(yè)和社會組織運用多種資源和手段，為促進(jìn)社會系統(tǒng)良性運行，為滿足社會成員生存和發(fā)展的基本需求,解決社會問題,提高社會生活質(zhì)量而開展的規(guī)范、協(xié)調(diào)、服務(wù)的過程。社會管理呼喚社會組織，共同對社會的經(jīng)濟(jì)、政治和文化等事務(wù)進(jìn)行統(tǒng)籌管理，加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理標(biāo)志著中國改革進(jìn)入了新的關(guān)鍵時期。因此，發(fā)揮群眾在社會建設(shè)中的主體作用，一個很重要的著力點和突破口就是要積極培育發(fā)展社會組織，提高社會組織自我管理的能力。對于社會組織既要培育發(fā)展，又要規(guī)范管理；同時，還要加強(qiáng)分類指導(dǎo)，強(qiáng)化政策扶持，加大經(jīng)費投入，完善管理機(jī)制和評估機(jī)制，嚴(yán)格依法保障，切實發(fā)揮社會組織在社會建設(shè)、社會管理和社會服務(wù)中的積極作用。

一、努力培育和發(fā)展社會組織

中國社會轉(zhuǎn)型使得社會結(jié)構(gòu)發(fā)生深刻變化，勢必帶來社會生活方式的變革，社會環(huán)境從靜態(tài)封閉向動態(tài)開放轉(zhuǎn)變，社會管理對象從“單位人”向“社會人”轉(zhuǎn)變，社會管理領(lǐng)域從現(xiàn)實社會向虛擬社會延伸，這既是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要戰(zhàn)略機(jī)遇期，又是社會矛盾凸顯和社會風(fēng)險加大期，社會管理領(lǐng)域存在公平分配問題、住房與醫(yī)療問題、文化教育問題、社會保障等問題。加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理勢在必行，創(chuàng)新社會管理又勢必帶來社會組織的大發(fā)展和大繁榮。溫家寶總理于2011年3月5日在十一屆全國人大四次會議政府工作報告中指出，強(qiáng)化政府社會管理職能，廣泛動員和組織群眾依法參與社會管理，發(fā)揮社會組織的積極功能，完善社會管理格局。推進(jìn)社會管理與創(chuàng)新，已經(jīng)成為時代的要求。

社會學(xué)意義上的社會組織主要是指為了實現(xiàn)特定的目標(biāo)而有意識地組合起來的社會群體。具體而言，社會組織是指由公民自發(fā)組成，為實現(xiàn)組織成員的共同理想，并按照其內(nèi)部章程開展活動，以便實現(xiàn)組織的宗旨和目標(biāo)的非營利性社會團(tuán)體。

創(chuàng)新社會管理與社會服務(wù)，催生了社會組織蓬勃發(fā)展。這是因為社會組織是現(xiàn)代社會最重要的細(xì)胞，社會組織是參與社會建設(shè)、促進(jìn)社會和諧的重要力量。社會組織的發(fā)展壯大，正是我國改革深化的結(jié)果。社會組織既在一定程度上彌補(bǔ)了政府管理的不足，又在一定范圍內(nèi)彌補(bǔ)了市場的失靈。政府作為社會公共事務(wù)的管理者，一要努力培育社會組織的成長，二要充分發(fā)揮社會組織的功能。

第一，努力把社會組織培育成為政府管理的有力助手。社會組織與政府是合作雙贏的伙伴關(guān)系，一是社會組織與政府之間具有共同的理念和價值觀。二者在為社會提供高水平、高質(zhì)量的公共服務(wù)這一目標(biāo)取向上，都有著共同的追求。二是轉(zhuǎn)變政府職能，政府不宜插手的事情交給社會組織承辦。社會組織能夠與政府優(yōu)勢互補(bǔ)，在公共服務(wù)領(lǐng)域中發(fā)揮各自不同的獨特功能，社會組織協(xié)助政府將服務(wù)滲透管理，將管理寓于服務(wù)中。隨著社會的發(fā)展，人們生活水平的提高，民主意識的增強(qiáng)，將會有更多的社會組織以服務(wù)方式參與社會管理，并將管理寓于服務(wù)，政府將以買單的方式完成社會管理的各項任務(wù)。

第二，努力把社會組織培育成為社會整合的重要力量。社會組織具有整合各方面力量和資源的特殊功能，從而形成促進(jìn)社會組織發(fā)展和加強(qiáng)社會組織管理的整體合力。社會組織的整合功能具體表現(xiàn)在社會組織的各種規(guī)章制度對組織成員的約束，從而使組織成員的活動互相配合、步調(diào)一致，使之達(dá)到有序化、統(tǒng)一化、整體化。通過社會組織的整合，一方面可以使組織成員的活動由無序狀態(tài)變?yōu)橛行驙顟B(tài)，另一方面，又可以把分散的個體整合為一個新的強(qiáng)大的共同體，把有限的個體力量變?yōu)閺?qiáng)大的集體合力。

第三，努力把社會組織培育成為服務(wù)社區(qū)的能手。人們的日常生活和社會事務(wù)越來越多地在社區(qū)內(nèi)進(jìn)行，政府職能轉(zhuǎn)變必然要尋求承擔(dān)社區(qū)服務(wù)的新載體，隨著社會保障制度的社會化改革，越來越多的服務(wù)功能下派到社區(qū)，從而需要更多的社區(qū)社會組織的產(chǎn)生。在經(jīng)濟(jì)社會不斷發(fā)展的今天，社區(qū)居民對公共需求不斷增多與公共服務(wù)相對不足的矛盾越來越凸顯，作為公共產(chǎn)品和公共服務(wù)提供主渠道的政府越來越感到力不從心，特別在社區(qū)居民多樣化的個性化需求面前，政府往往難以滿足社會成員的多層次性需求。社會組織的社區(qū)服務(wù)在政府的資助和政策的扶持下，根據(jù)社區(qū)居民的需求，圍繞與民生相關(guān)的扶貧救助、扶老助殘、醫(yī)療衛(wèi)生、文體科普、婦幼保護(hù)、服務(wù)三農(nóng)、法律援助、支教助學(xué)、生態(tài)環(huán)境、促進(jìn)就業(yè)等領(lǐng)域開展廣泛的服務(wù)活動，從而提升社區(qū)居民的滿足感和幸福感。

第四，努力把社會組織培育成為就業(yè)的重要基地。溫家寶總理在十一屆全國人大四次會議政府工作報告中強(qiáng)調(diào)，各級政府一定要把社會管理和公共服務(wù)擺到更加重要的位置，切實解決人民群眾最關(guān)心最直接最現(xiàn)實的利益問題，這就是社會就業(yè)問題。社會管理要求社會的組織化，社會成員必須實現(xiàn)組織化生存才能適應(yīng)社會的發(fā)展：一方面是由于社會分化加速，導(dǎo)致人們的依賴性加強(qiáng)，社會由傳統(tǒng)的以同質(zhì)性為特征的機(jī)械團(tuán)結(jié)向現(xiàn)代社會異質(zhì)性的有機(jī)團(tuán)結(jié)轉(zhuǎn)化。另一方面，在社會轉(zhuǎn)型與深化改革面前，個人的利益訴求遠(yuǎn)不如組織利益的訴求來得有效。正是由于利益實現(xiàn)的自我性與實現(xiàn)途徑的組織性相結(jié)合，因而促進(jìn)了社會就業(yè)程度的提高，社會組織就業(yè)正是適應(yīng)時代變化的需要而得以興起和發(fā)展。近年來，政府組織、企業(yè)組織與社會組織共同構(gòu)成現(xiàn)代社會的三大組織支柱，在推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變、完善經(jīng)濟(jì)體制、加強(qiáng)社會管理、促進(jìn)精神文明建設(shè)社會就業(yè)等方面發(fā)揮著越來越重要的功能。

20世紀(jì)60年代以來，社會組織作為一種重要的社會力量在世界范圍內(nèi)迅速崛起，形成了一場“全球結(jié)社革命”，即“第三部門運動”。①改革開放以來，在我國城鄉(xiāng)社會生活中涌現(xiàn)出了大量學(xué)會、研究會、協(xié)會、商會等社會團(tuán)體，并且隨著社會財富的增加，還出現(xiàn)了基金會一類的民間資助機(jī)構(gòu)。近幾年來，我國社會組織已初步形成了門類齊全、覆蓋廣泛、層次多樣、功能互補(bǔ)、特色明顯的社會組織體系。社會組織發(fā)展十分迅速，數(shù)量不斷增加，規(guī)模不斷壯大，布局不斷調(diào)整，結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，功能影響日益顯現(xiàn)。截至2011年第二季度，全國依法登記的社會組織已達(dá)44.8萬個，其中社會團(tuán)體24.6萬個，民辦非企業(yè)單位19.9萬個，基金會2311個。②全國社會組織工作人員總數(shù)為475萬人，占城鎮(zhèn)就業(yè)人口的1.6%。而且這些社會組織聯(lián)系著數(shù)量巨大的志愿者隊伍，全國僅注冊志愿者已達(dá)到2511萬人。③可見，社會組織在中國的總體經(jīng)濟(jì)活動規(guī)模、吸納就業(yè)能力和國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面都有一定貢獻(xiàn)。

美國霍布金斯大學(xué)對36國的比較研究表明（萊斯特·M·薩拉蒙等，2007），非營利組織的活動規(guī)模相當(dāng)于一個1.3萬億美元的產(chǎn)業(yè)，支出相當(dāng)于36國GDP的5.4%，如果作為獨立的經(jīng)濟(jì)體，其支出規(guī)模可排在世界第七位。此外，非營利組織提供了眾多的就業(yè)崗位，從業(yè)人數(shù)平均是經(jīng)濟(jì)活躍人口的4.4%。廣東《關(guān)于進(jìn)一步培育發(fā)展和規(guī)范管理社會組織的方案》規(guī)定，進(jìn)一步培養(yǎng)發(fā)展和規(guī)范管理社會組織的總體目標(biāo)，即建立與廣東經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展相協(xié)調(diào)的現(xiàn)代社會組織體系，社會組織數(shù)量每年增長10%以上，到2015年，廣東省社會組織總量達(dá)到5萬個以上，平均每萬人擁有社會組織5個以上，其中珠江三角洲地區(qū)達(dá)到每萬人8個以上，按每個社會組織數(shù)十人到數(shù)百人計算，全國社會組織將解決數(shù)百萬至數(shù)千萬人就業(yè)。可見，社會組織已經(jīng)成為不可或缺的就業(yè)市場。

第五，努力把社會組織培育成為維護(hù)社會穩(wěn)定的急先鋒。今天的中國正處于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的黃金時期，也是各種社會矛盾凸顯時期，維護(hù)社會穩(wěn)定已經(jīng)成為政府管理的重點和難點。社會組織以解決影響社會和諧穩(wěn)定的突出問題為切入點，有效反映社會訴求、化解社會矛盾，起到橋梁紐帶功能。一方面，社會組織對于維護(hù)人民群眾權(quán)益，促進(jìn)社會公平正義，保持社會良好秩序，確保社會既充滿活力又和諧穩(wěn)定充當(dāng)社會矛盾的“安全閥”。另一方面，扎根于弱勢群體之中的社會組織能夠在第一時間發(fā)出信號，早覺察，早處置，就可以避免局部矛盾釀成全局性沖突；在社會沖突發(fā)生以后，社會組織又可以充當(dāng)化解矛盾的潤滑劑、稀釋劑的功能；與此同時，社會組織利用規(guī)則和權(quán)威對社會成員的利益關(guān)系實行有效調(diào)節(jié)，可使許多利益矛盾能夠在組織內(nèi)部得到合理解決。

第六，努力把社會組織培育成為文化強(qiáng)國的理論大軍。黨的十七屆六中全會通過了《中共中央關(guān)于深化文化體制改革推動社會主義文化大發(fā)展大繁榮若干重大問題的決定》，其戰(zhàn)略部署和政治意義備受關(guān)注。據(jù)不完全統(tǒng)計，社會組織中的學(xué)術(shù)社團(tuán)達(dá)到30%左右，其中不少成員是知識分子，是先進(jìn)文化教育的集中體現(xiàn)，是經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)發(fā)展的重要支撐和保障。可見，社會組織是推動中華文化大發(fā)展大繁榮的一支生力軍，宣揚(yáng)社會主義核心價值體系，秉承自律和誠信，組織志愿服務(wù)活動，推動社會公共事業(yè)，凸顯傳統(tǒng)的倫理和文明，滿足人民群眾日益增長的物質(zhì)文化需求，從而使整個社會充滿活力。

二、科學(xué)規(guī)范和管理社會組織

我國社會組織從管制到培育，充分說明我國管理思維的更新。社會組織的培育作為協(xié)同政府實現(xiàn)社會公共服務(wù)的重要力量，理應(yīng)培育并發(fā)展。如何將社會組織培育并打造成為政府公共服務(wù)和社會管理的“左膀右臂”？這迫切需要建構(gòu)政府引導(dǎo)、政策支持、評估監(jiān)督、法律保障等方面的有效機(jī)制。

（一）建構(gòu)政府對社會組織合理引導(dǎo)機(jī)制

從國際經(jīng)驗看，在社會組織發(fā)育程度較高、功能比較明顯的國家，政府對社會組織采取積極的引導(dǎo)與合作策略。重點通過購買服務(wù)、委托職能、特殊撥款、稅收優(yōu)惠等財政措施對社會組織進(jìn)行扶持、引導(dǎo)和利用，實現(xiàn)政府與社會組織的良性互動。對社會組織進(jìn)行規(guī)范和引導(dǎo)，對不同類型的社會組織采取不同的措施，明確發(fā)展重點，調(diào)整發(fā)展布局， 把握發(fā)展和管理的主動權(quán)。一是實現(xiàn)政府對社會組織由“直接管理”轉(zhuǎn)變?yōu)椤爸苯右龑?dǎo)、間接管理”，這不僅有利于提高行政管理效率，而且也有利于社會組織充分發(fā)揮其優(yōu)勢。二是大力推進(jìn)政府購買社會服務(wù)，并健全完善政府向社會組織購買公共服務(wù)的長效機(jī)制，從而引導(dǎo)社會組織投身社會服務(wù)領(lǐng)域。一是在法制建設(shè)上，建立了社會組織管理的基本法律框架。1986年的《民法通則》規(guī)定社團(tuán)法人作為四種法人類型之一，從基本法層面明確了社團(tuán)的法律地位。之后，國務(wù)院先后頒布了《社會團(tuán)體登記管理條例》（1988年、1998年修訂）、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》（1998年）和《基金會管理條例》（2004年），社會組織管理的基本法律框架建立起來。二是在行政管理上，加強(qiáng)了對社會組織進(jìn)行管理的力量。1988年，國務(wù)院在民政部成立社團(tuán)管理司，專門負(fù)責(zé)管理各種社會團(tuán)體，實現(xiàn)了社會團(tuán)體的歸口登記。1996年，國務(wù)院明確原來歸口不同政府部門主管的“民辦事業(yè)單位”統(tǒng)一作為“民辦非企業(yè)單位”，歸口到各級民政部門登記，為此，在民政部成立了社會團(tuán)體和民辦非企業(yè)單位管理司。1998年中央國家機(jī)關(guān)政府機(jī)構(gòu)改革時，為了囊括社會團(tuán)體、基金會和民辦非企業(yè)單位，使用了“民間組織”這一稱謂，民政部也設(shè)立民間組織管理局，取代了社會團(tuán)體和民辦非企業(yè)單位管理司。2006年，為加強(qiáng)社會組織管理工作，民政部民間組織管理局加掛了國家民間組織管理局牌子，成為民政部編制最多、管理力量最強(qiáng)的業(yè)務(wù)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。三是在方針政策層面，社會組織的積極功能越來越受到黨和政府的重視。2003年，黨的十六屆三中全會著眼于完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，指出：“按照市場化的原則，規(guī)范和發(fā)展行業(yè)協(xié)會、商會等自律組織。”2004年，黨的十六屆四中全會立足加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)，要求“發(fā)揮社團(tuán)、行業(yè)組織和社會中介組織提供服務(wù)、反映訴求、規(guī)范行為的功能，形成社會管理和社會服務(wù)的合力。” 2005年，黨的十六屆五中全會圍繞國家“十一五”規(guī)劃綱要，明確要求“規(guī)范引導(dǎo)民間組織有序發(fā)展”。到2007年，黨的十七大首次在黨的政治報告中對如何更加積極地發(fā)揮社會組織的功能做了專門論述，提出“發(fā)揮社會組織在擴(kuò)大群眾參與、反映群眾訴求方面的積極功能，增強(qiáng)社會自治功能”。2008年，中共中央《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》明確指出，要從制度上更好地發(fā)揮公民和社會組織在社會公共事務(wù)管理中的功能。同年，《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定》也強(qiáng)調(diào)，要加強(qiáng)對社會組織的培育、規(guī)范和管理，把社會可以自我調(diào)節(jié)和管理的職能交給社會組織。④

（二）建構(gòu)政府對社會組織政策扶持機(jī)制

社會組織是政府職能轉(zhuǎn)移的重要承接者,積極地協(xié)助政府進(jìn)行社會管理,提供公共服務(wù),滿足了各類社會群體的公共需求,在社會建設(shè)與發(fā)展中日顯重要作用。為了促進(jìn)社會組織的快速發(fā)展,政府應(yīng)該加強(qiáng)扶持力度,盡快完善社會組織的管理體制，建立健全政府購買服務(wù)機(jī)制，為社會組織提供稅收優(yōu)惠政策，加強(qiáng)社工專業(yè)人才隊伍建設(shè)，完善社會組織相關(guān)法律法規(guī)。⑤

一是建立社會組織的資助政策。通過合同立項、委托管理、購買服務(wù)等方式，設(shè)立政府向社會組織購買服務(wù)專項資金，分類制定社會組織財政補(bǔ)貼政策。二是健全社會組織配套政策，降低登記門檻、減少行政干預(yù)，制定鼓勵和支持社會組織發(fā)展的稅收優(yōu)惠政策、財政扶持政策、人才保障政策、社會服務(wù)政策。健全社會組織的財務(wù)制度、人事管理、職稱評定、崗位培訓(xùn)、社會保險等政策，解決社會組織及從業(yè)人員實際困難，積極探索建立社會組織發(fā)展定向捐贈制度，通過鼓勵各種經(jīng)濟(jì)組織和熱心個人捐資給社會服務(wù)組織，實現(xiàn)公益性捐贈稅前扣除，切實推進(jìn)政府向社會組織購買公共服務(wù)工作。三是根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要，重點培育、優(yōu)先發(fā)展社會工作專業(yè)、公益慈善類社會組織、行業(yè)協(xié)會、民非企業(yè)、學(xué)術(shù)性社團(tuán)和城鄉(xiāng)社區(qū)社會組織。

（三）建構(gòu)社會組織常態(tài)化評估機(jī)制

雖然社會組織數(shù)量不斷增加，但其質(zhì)量是參差不齊、高低明顯，這樣勢必影響社會組織依法有序發(fā)展，影響社會組織的公信度。社會組織評估工作是促進(jìn)社會組織綜合能力建設(shè)，完善社會組織監(jiān)管體制的一項有效措施。社會組織的評估工作將是一件開拓性的工作，它將有利于提高社會組織的誠信度和社會公信力；同時，社會組織評估對促進(jìn)和規(guī)范社會組織發(fā)展起到了鞭策的效果。通過常態(tài)化評估，得到政府積極的評價，是社會組織得以生存和發(fā)展的根本前提。政府聘請專業(yè)評估機(jī)構(gòu)，對社會組織進(jìn)行分類評估，將社會組織評估結(jié)果作為其參與政府購買服務(wù)和承接政府職能轉(zhuǎn)移的資質(zhì)條件。通過實施社會組織評估，全面提升社會組織的能力建設(shè)，增強(qiáng)社會組織的公信力。

（四）建構(gòu)社會組織激勵機(jī)制

決定社會組織效率的高低，關(guān)鍵在于能否建立一套有效的激勵機(jī)制。社會組織激勵是協(xié)調(diào)社會組織及其成員動機(jī)與組織目標(biāo)之間的關(guān)系，激發(fā)、鼓勵、保持與強(qiáng)化有利于實現(xiàn)組織目標(biāo)，發(fā)揮他們的積極功能的過程。第一，建立奉獻(xiàn)與精神激勵模式。奉獻(xiàn)與精神激勵模式主要針對社會組織的“精英”，他們通常具有奉獻(xiàn)精神，愿意為社會的共同發(fā)展而貢獻(xiàn)力量。但對于這類社會組織者要給予精神激勵，如建立社會榮譽(yù)制度，對貢獻(xiàn)突出的社會組織給予表彰獎勵，激勵社會組織進(jìn)行社會創(chuàng)新試驗，引導(dǎo)社會組織履行社會責(zé)任。第二，建立政府回報激勵模式。政府要對為社會做出積極貢獻(xiàn)的社會組織給予納稅優(yōu)惠、財政補(bǔ)貼等物資獎勵，在購買服務(wù)立項和資金資助等方面給予優(yōu)先支持。第三，建立公共政策激勵模式。政府對評估優(yōu)良的社會組織，在公共政策上給予扶植，為他們提供公共福利、公共產(chǎn)品、公共資源。

（五）建構(gòu)社會組織進(jìn)退機(jī)制

建立有效的社會組織進(jìn)退機(jī)制，對提高社會組織管理與服務(wù)水平至關(guān)重要。政府對社會組織的進(jìn)入與退出要有預(yù)見性、主動性。預(yù)見性是主動性的前提，只有客觀全面地預(yù)測行業(yè)發(fā)展前景，診斷社會組織管理狀況，才能在社會組織管理中掌握主動權(quán)。廣東對社會組織規(guī)范管理已經(jīng)推出新規(guī)定，新成立的社會組織不再需要掛靠主管單位，從而降低社會組織登記門檻，簡化登記程序，突出“寬進(jìn)”。但是，對部分自律機(jī)制不健全、功能發(fā)揮不明顯的社會組織應(yīng)限期整改，整改不到位的依法予以撤銷。通過扶持一批、規(guī)范一批、整合一批、清理一批、提升一批，從而優(yōu)化社會組織結(jié)構(gòu)，促進(jìn)社會組織良性運行且可持續(xù)發(fā)展。

注釋：

①劉振國.中國社會組織的治理創(chuàng)新——基于地方政府實踐的分析.經(jīng)濟(jì)社會體制比較,2010,3.

②孫偉林.把握機(jī)遇,突出重點,提升能力,為新時期全面加強(qiáng)社會管理注入創(chuàng)新活力——第四屆社會組織創(chuàng)新與發(fā)展論壇主題報告.社團(tuán)管理研究,2011,12.

③劉振國.中國社會組織的治理創(chuàng)新——基于地方政府實踐的分析.經(jīng)濟(jì)社會體制比較,2010,3.

④同②。

⑤張光智.完善政府扶持性政策 推進(jìn)社會組織發(fā)展.金融經(jīng)濟(jì),2011,14.

[1]鄧偉志.從幾何學(xué)角度看社會組織與政府機(jī)制改革,news.163.com/05/0905/10/1SSNRQ2V0001120U.html 2011,2,13.

[2]原野.社會組織與政府構(gòu)建新型合作伙伴關(guān)系研究,gsmzwjc.blog.hexun.com/28788498_d.html 2010,8,13.

[3]鄧偉志.發(fā)揮社會組織的協(xié)調(diào)功能.人民日報,2004,11,30.

[4]錢小米.合理引導(dǎo)重點培育充分發(fā)揮社會組織在經(jīng)濟(jì)社會中的作用,stj.sh.gov.cn/Info.aspx?ReportId=04c431ab...2011,12,10.