電子化政府采購中的尋租空間與尋租行為：以綠色上網過濾軟件產品采購為例

■ 李媛媛 羅超云 暨南大學

電子化政府采購中的尋租空間與尋租行為：以綠色上網過濾軟件產品采購為例

■ 李媛媛 羅超云 暨南大學

“綠壩”案例是2009年曝光率極高的公共事件之一。它不僅牽涉到了政府采購、青少年保護、輿論監(jiān)督、知識產權等等方面，還演變成了一個國際事件。事后披露的信息顯示，“綠壩”的采購過程中存在許多尋租空間。

目前，電子化政府采購已成為我國近年來政府采購制度改革研究中的新熱點。一方面這是由于舊有制度及工具難以克服我國政府采購中存在大量尋租行為的弊端，而電子化采購為解決該問題提供了一個嶄新的工具與平臺；另一方面，電子化政府采購也需要相匹配的制度體系，否則只能淪為單純工具，對政府采購中的尋租行為缺乏實質的遏制作用。

一、“綠壩”事件時間線索

2008年1月14日，原信產部發(fā)出信辦產函[2008]7號《關于征集綠色上網過濾軟件的緊急通知》。該通知稱：“為構建綠色、健康、和諧的網絡環(huán)境，保障青少年健康成長，我部在中央文明辦、財政部等部門支持下，依據《中華人民共和國政府采購法》相關規(guī)定，向社會征集綠色上網過濾軟件，并通過競爭性談判，優(yōu)選2款綠色上網過濾軟件產品，由國家出資買斷當年的使用權，向社會提供免費下載和安裝。”通知中明確指出，征集截止日期為2008年1月24日（即該函發(fā)出10天后）。此外，該通知亦明確告知“具體信息詳見中國政府采購網”。

在中國政府采購網上，存在一份標記日期為2008年1月21日的《綠色上網過濾軟件產品一年使用權及相關服務采購競爭性談判邀請函》。該邀請函闡述了項目采購需求，供應商資格要求，資格預審，預審材料提交時間和地點（這里把預審材料截止日期定為2008年1月25日）的細節(jié)。然而，值得一提的是，該邀請函的公開刊發(fā)日期卻是2008年4月13日，即原信產部發(fā)出通知的三個月后，遠在征集截止日期之后。

2008年5月14日，工業(yè)和信息化部（以下簡稱“工信部”）發(fā)布《工業(yè)和信息化部關于“綠色上網過濾軟件產品一年使用權及相關服務采購”競爭性談判結果的公告》，公告稱本次競爭性談判采購成交產品為“金惠堵截黃色圖像及不良信息專家系統(tǒng)、花季護航上網管理軟件”，成交供應商為“鄭州金惠計算機系統(tǒng)工程有限公司、北京大正語言知識處理科技有限公司”，成交金額為4170萬元，其中鄭州金惠計算機系統(tǒng)工程有限公司獲得2180萬元，北京大正語言知識處理科技有限公司獲得1990萬元。這份公告在中國政府采購網刊發(fā)的日期是2008年5月20日。

2009年4月8日，工信部會同教育部、財政部、國務院新聞辦聯(lián)合發(fā)文，要求確保在5月底前，各中小學校聯(lián)網計算機終端均安裝運行“綠壩-花季護航”。此時，原本成交的兩個產品“金惠堵截黃色圖像及不良信息專家系統(tǒng)”和“花季護航上網管理軟件”已悄然被“綠壩-花季護航”的名稱所取代。

2009年6月9日，工信部正式發(fā)文，要求在7月1日前，在所有國產計算機和國內銷售的進口計算機中預裝“綠壩-花季護航”軟件。

2009年6月15日，位于美國加州的“固體橡樹”軟件公司宣稱，“綠壩”中的部分代碼存在侵權，公司將考慮起訴開發(fā)綠壩的兩家中國公司，并申請禁制令，阻止美國PC廠商預裝該軟件。

2009年6月24日，美國貿易代表羅恩·柯克和商務部長駱家輝致函中國商務部，要求中方撤銷7月1日起生效的“綠壩”軟件預裝令。而后，來自美國、日本、歐洲和加拿大的19家行業(yè)組織聯(lián)名致函工業(yè)和信息化部部長李毅中，希望收回安裝“綠壩”的命令。與此同時，國內媒體報道國內PC廠商已預裝“綠壩”軟件達5270萬套。

2009年6月30日，工信部新聞發(fā)言人就綠色上網過濾軟件答新華社記者提問，透露“綠壩”預裝時間可推遲，7月1日后，“其他計算機如何預裝，工業(yè)和信息化部將進一步征求各方意見，完善方案，改進方法，做好相關工作”。隨后，美國商務部、美國駐華大使館、中國歐盟商會和中國美國商會等機構，均對這一決定表示歡迎。至此，“綠壩”風波慢慢平息。

2010年7月，媒體再次報道，“由于經費短缺，位于北京的‘綠壩—花季護航’項目組已經關張大吉，員工也被遣散，還涉及拖欠工資等勞資糾紛，而位于鄭州的另一項目組也面臨關停的危險，由此將導致2000萬綠壩用戶失去技術和客服支持服務。”經費短缺的原因與工信部在2008年一次性投入4170萬元買斷一年使用權及相關服務后，未再采購2009-2010年度使用權及相關服務有直接關系。

2012年7月11日，鄭州金惠在企業(yè)網站上低調刊出通告，聲明2012年7月15日起用戶可自行下載3.30版“綠壩-花季護航”軟件，顯示該軟件與企業(yè)仍在運作中。

二、“綠壩”政府采購案例中違規(guī)尋租空間與尋租行為分析

根據相關的法律法規(guī)，“綠壩”政府采購案中的尋租空間和尋租行為主要有以下幾點：

（一）競爭性談判方式看似合法，但經不起推敲

仔細推敲起來，從2006年概念的提出到2008年初發(fā)出緊急通知，時間間隔長達一年多，該項目的緊急程度令人生疑。至少，突然發(fā)出一個緊急通知，屬于人為制造的緊急需求，而該項目沒有預設價格總額，意味著預算的多少不受約束。國務院辦公廳的通知明確指出“120萬元以上”的項目，必須采用公開招標方式，所以，采用競爭性談判毫無疑問屬于違規(guī)行為。

更重要的是，公開招標比起競爭性談判，在招標（談判）過程中公開的信息更多；相反，競爭性談判由于存在談判小組與多家供應商的雙邊談判，有著天然的保密需求，即造成更大的信息不對稱。可見，原信產部選擇競爭性談判而非公開招標，事實上為可能的尋租行為大開了方便之門。

（二）“綠壩”政府采購案例中角色定義混亂

《中華人民共和國政府采購法》（以下簡稱《政府采購法》）其中一個重要的意義，在于明確提出了政府集中采購的概念。政府采購行為涉及四個方面的利益，即政府采購主管部門（財政部）、集中采購機構、物品使用單位和供應商。政府采購制度通過分別定義物品使用單位、集中采購機構和主管部門的角色，形成一種相互制約機制，從而保證采購行為的公開、公平、公正和高效。

然而，在“綠壩”案例中，物品使用部門（原信產部）代位集中采購單位，完全依靠自身進行采購；該項目軟件評測單位為“中國軟件評測中心”，而該中心正是“信息產業(yè)部和國家質檢總局領導下的國家級計算機軟件產品質量檢測機構”，即與原信產部存在領導與被領導關系的下級單位，其第三方屬性與公正程度無法確認。而主管單位（財政部），只在原信產部發(fā)出的緊急通知中以“我部在中央文明辦、財政部等部門支持下”的名義偶露崢嶸，基本缺位整個采購過程。

在這樣的情況下，“綠壩”政府采購案例中尋租空間之大是可以想象的。

（三）對于遏制尋租行為，在法律法規(guī)設置上力量不足

《政府采購法》和《中華人民共和國政府采購法實施條例》（以下簡稱《條例》）對于政府采購違規(guī)行為的質疑和投訴都有明確的規(guī)定。然而，在阻嚇尋租行為方面，一些設置值得斟酌。例如，《政府采購法》和《條例》規(guī)定，供應商“可以在知道或者應知其權益受到損害之日起七個工作日內，以書面形式向采購人提出質疑”，這個規(guī)定明顯不充足。

另外，《條例》規(guī)定各級財政部門負責本級政府采購活動的監(jiān)督檢查。在本采購案中，對應部門應為財政部。這樣的設置雖無不妥，但過于單一，不利于投訴人。而且，財政部和原信產部同為國家部委，屬于政府行政機構，難免使投訴人產生“官官相護”的想法。以美國為例，對合同的投訴，可以通過政府部門的合同爭議委員會，可以通過聯(lián)邦會計總署（獨立機構，對國會，即立法機關負責），也可以通過聯(lián)邦索賠法院（屬三權分立中的司法機構）。顯然，這樣的設置對于鼓勵投訴人維護合法權益更有幫助。

（四）電子化政府采購對于限制尋租空間沒有起到相應的作用

綠色上網過濾軟件本身就是一個信息技術項目，又是由主管信息產業(yè)的原信產部發(fā)起的。中國政府采購網作為電子化政府采購的標志，本應在這樣的案例中發(fā)揮重要的作用。然而，電子化政府采購根本沒有能夠形成約束力，其表現(xiàn)主要在于：第一，競爭性談判采購方式繞開了電子化政府采購對信息公開的要求；第二，中國政府采購網上有限的信息公開并非實時，而是在整個采購已經即將結束時才更新；第三，對于信息公開不足和更新遲緩，現(xiàn)有的電子化政府采購沒有任何監(jiān)督和獎懲機制；第四，采購成交后對于成交單位的信息仍然語焉不詳，也沒有任何跟蹤。成交后形成的采購合同，也沒有反映在中國政府采購網上。（事實上，最終合同的標的悄然發(fā)生了改變，由“2款綠色上網過濾軟件產品”變成了一個合成的“綠壩-花季護航”軟件產品，亦屬重大的違規(guī)行為。）

三、完善制度匹配，遏制電子化政府采購中的尋租行為

（一）完善電子化政府采購信息公開制度

由“綠壩”案例可以看出，即使形式上建立了電子化政府采購，由于制度上存在的缺陷和系統(tǒng)中的種種不完善之處，仍然存在多種規(guī)避政府采購監(jiān)督的方法和大量尋租空間。

電子化政府采購應當依照法律法規(guī)的相關規(guī)定，鼓勵公開招標；對于確實存在客觀條件制約，必須采用其他采購方式，包括競爭性談判的，應當加以嚴格的審批和限制。這種審批和限制也可以使用電子化政府采購平臺留有相應的記錄供將來審計和回溯使用。對于使用公開招標機制的，應當清晰定義信息公開的原則、時點、內容、方式和責任單位。這種制度應當以法律解釋或者中央政府規(guī)定的形式發(fā)布并固定下來，強制相關單位執(zhí)行。

（二）完善電子化政府采購流程設計制度

電子化政府采購大量使用信息技術，因此應當借鑒信息產業(yè)中的相應技術和已有系統(tǒng)，避免閉門造車和另起爐灶。例如，在設計電子化政府采購的流程時，在企事業(yè)單位中已經廣泛使用的辦公自動化（OA）與無紙化辦公無疑是最佳的參考模型。此外，上世紀90年代提出的企業(yè)資源計劃（ERP）概念，對于如何設計整個電子化政府采購流程，也有重要的參考價值。

簡而言之，電子化政府采購流程應當依托《政府采購法》的具體規(guī)定，瞄準政府采購各環(huán)節(jié)與各部門之間可能存在的尋租空間，利用電子化實時、可靠、高效、不易作弊的特點對其加以限制，建立一個完整的系統(tǒng)化平臺，使得參與政府采購的各個方面都可以利用這個平臺交換信息，最大限度地減少信息不對稱。

（三）完善電子化政府采購評價制度

電子化政府采購應當建立完善的評價制度，尤其是對于公開招標的項目，獨立可靠的評價機制是項目質量的首要保證。為此，有必要建立有效的評價機制，不僅對項目和供應商單次參與作評價，還可以留存在線的信用記錄。同時，評價人應當保證其第三方身份，即與物品采購方（包含物品使用單位和集中采購單位）與供應商均無利害關系，確保評價結果真實可靠。

（四）完善電子化政府采購監(jiān)督與獎懲制度

任何制度無獎無懲，維持這個制度就是空談，電子化政府采購亦不例外。政府采購監(jiān)督部門應當在搭建電子化政府采購平臺時，構建并保留相應的查閱特權，使得電子化政府采購平臺上的所有信息，均可以暴露在監(jiān)督部門面前。

對于不合格或者存在疑點和遺患的，應當堅決采取一票否決的態(tài)度，凍結相關預算直至問題得到改正為止。

對于多次發(fā)生問題的部門和單位，應當利用電子化政府采購平臺自動予以公示，并自動上報該部門和單位的上級處理。對于遵紀守法的單位，則可以自動公示表揚并上報，供上級機關業(yè)績考評使用。這些相應的動作，應該事先定義清晰的標準，運行中由系統(tǒng)自行判斷，盡可能避免人工干預。

[1]《我國政府采購制度研究》課題組.我國政府采購制度研究[J].財政研究，1999(2).

[2]謝媛媛，楊蘭蓉.政府采購電子化對尋租行為的遏制淺探[J].經濟前沿，2005（5）.

[3]許安拓.政府采購中的尋租行為[J].中國政府采購，2004(6).

[4]張得讓.政府采購支出中的尋租行為及其遏制[J].中國政府采購，2004(6).

國家自然科學基金“具有知識服務的內生經濟增長模型及其應用研究：動態(tài)均衡、作用測度與政策設計”（批準號：71103075）。