農(nóng)業(yè)稅取消背景下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府農(nóng)村公共品供給職能的強(qiáng)化*

楊愉潔

(楚雄師范學(xué)院，云南 楚雄 675000)

農(nóng)村公共品的有效供給是農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)村進(jìn)步、農(nóng)民生活水平提高的重要保障。但長期以來，我國農(nóng)村公共品供給呈現(xiàn)“有效供給不足，無效供給膨脹”的態(tài)勢，嚴(yán)重影響了“三農(nóng)”問題的解決。究其根源，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府農(nóng)村公共品供給職能弱化是其重要原因。特別是農(nóng)業(yè)稅取消之后，這種弱化的趨勢將進(jìn)一步加劇，因此，要增加農(nóng)村公共品的有效供給，強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府農(nóng)村公共品供給職能就勢在必行。

一、強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府農(nóng)村公共品供給職能具有重要意義

公共品供給是市場機(jī)制失靈的領(lǐng)域，各級政府在其中承擔(dān)著不可推卸的責(zé)任。農(nóng)業(yè)又是一個弱勢產(chǎn)業(yè)，對公共品的依賴性較強(qiáng)，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為直接面向基層的一級政府，其在農(nóng)村公共品供給中地位特殊，責(zé)任重大。因此，強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府農(nóng)村公共品供給職能具有重要意義。

（一）有利于增加農(nóng)村公共品的有效供給

農(nóng)村公共品供給是政府為農(nóng)民提供滿足其生產(chǎn)、生活需要的公共產(chǎn)品和服務(wù)的過程。它不僅要求政府提供公共品，而且要求其提供有效的公共品。然而，在我國農(nóng)村，公共品的有效供給卻是非常短缺的，呈現(xiàn)出“有效供給不足，無效供給膨脹”的態(tài)勢。造成這一情況的重要原因之一就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府農(nóng)村公共品供給職能的弱化，主要表現(xiàn)在兩個方面:一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府農(nóng)村公共品供給職能履行不完全，存在缺位的領(lǐng)域;二是在具體職能的履行上，其作用的發(fā)揮非常有限。這就導(dǎo)致其所提供的公共品不能全面滿足農(nóng)民的需求，造成有效供給的不足。同時，已提供的公共品中存在質(zhì)量不高或非農(nóng)民急需的現(xiàn)象，造成無效供給的膨脹，進(jìn)而導(dǎo)致農(nóng)村公共品嚴(yán)重短缺。

所以，強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府農(nóng)村公共品供給職能，實現(xiàn)職能的全面、充分履行，有利于增加農(nóng)村公共品的有效供給。

（二）有利于保證稅費改革的成果

稅費改革的主要目的是減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，而農(nóng)村公共品制度外供給體制不規(guī)范是農(nóng)民負(fù)擔(dān)沉重的根源之一。這主要體現(xiàn)在公共品制度外供給的成本分?jǐn)傊小?jù)統(tǒng)計，從1990年到1997年，我國農(nóng)民在公共品供給的成本分?jǐn)傊校贫韧獾某杀痉謹(jǐn)傉汲杀痉謹(jǐn)偪偭康谋嚷示哂?5%。也就是說，在過去很長一段時間里，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政在農(nóng)村公共品供給中處于缺位狀態(tài)，農(nóng)村公共品基本上由農(nóng)民自己提供。農(nóng)業(yè)稅取消后，雖在很大程度上減輕了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，但并未截斷農(nóng)民負(fù)擔(dān)沉重的根源。要從根本上解決該問題，有賴于強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府農(nóng)村公共品供給職能，改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政在農(nóng)村公共品供給中的缺位狀態(tài)。

（三）有利于推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)改革

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)改革是農(nóng)村社會發(fā)展的動力，而職能的合理化是政府機(jī)構(gòu)改革的前提和基礎(chǔ)。政府職能是機(jī)構(gòu)設(shè)置的依據(jù)，決定著機(jī)構(gòu)的規(guī)模、結(jié)構(gòu)、功能、制度、發(fā)展目標(biāo)及人員的素質(zhì)要求，還從根本上決定著機(jī)構(gòu)的變遷和發(fā)展方向。沒有科學(xué)合理的職能或在發(fā)展過程中偏離、背離了原先的軌道，機(jī)構(gòu)設(shè)置就不可能科學(xué)化、合理化，也不可能有強(qiáng)盛的生命力。因此，機(jī)構(gòu)改革應(yīng)以職能的合理化為前提和基礎(chǔ)。

當(dāng)前，農(nóng)村社會公共品嚴(yán)重短缺，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府農(nóng)村公共品供給職能卻處于弱化的狀態(tài)，因此，要實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的科學(xué)化，就必須強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府農(nóng)村公共品供給職能。

二、農(nóng)業(yè)稅的取消使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府農(nóng)村公共品供給職能的履行陷入困境

公共品嚴(yán)重短缺與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府農(nóng)村公共品供給職能弱化之間的矛盾，在我國農(nóng)村普遍存在，且不斷尖銳化。農(nóng)業(yè)稅的取消激化了這一矛盾，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府農(nóng)村公共品供給職能的履行陷入困境。

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府農(nóng)村公共品供給職能的固有缺陷凸顯

從嚴(yán)格意義上來說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不是一級完備的政府，它實際上只是縣級政府的派出機(jī)構(gòu)，其80%以上的工作精力都用于各種稅費的征繳。農(nóng)業(yè)稅取消后，它的這種“催糧派款”功能喪失了執(zhí)行空間，而農(nóng)村公共品供需矛盾尖銳的現(xiàn)實卻凸顯了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府農(nóng)村公共品供給職能的重要性。但由于此項職能長期以來都處于一種弱化狀態(tài)，各種缺陷和不足沒有得到及時地修正，而伴隨著該項職能地位的上升，這些缺陷和不足也顯得尤為突出。主要表現(xiàn)在:一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府農(nóng)村公共品供給職能不健全。一直以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府都面臨著事權(quán)過大，財權(quán)過小的矛盾，農(nóng)業(yè)稅的取消導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力銳減，更加劇了這一矛盾。這致使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府無力承擔(dān)過于龐大的公共品供給職能，農(nóng)村公共品供給中的某些領(lǐng)域出現(xiàn)職能的真空地帶。另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府農(nóng)村公共品供給職能不規(guī)范。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能是鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政機(jī)關(guān)承擔(dān)的各種職責(zé)和任務(wù)的總稱，從形式上看，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能框架已形成，但從法律規(guī)范性文件的內(nèi)容看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能并不規(guī)范。農(nóng)村公共品供給是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的一項基本職能，也是一項具體職能，正因為它的具體性，并沒有相關(guān)的法律、法規(guī)、規(guī)章對其職責(zé)進(jìn)行明確的限定，致使該項職能失范的現(xiàn)象較為嚴(yán)重。

由此可見，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府農(nóng)村公共品供給職能尚未擺脫傳統(tǒng)體制的影響，不適應(yīng)農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，難以滿足現(xiàn)階段，特別是農(nóng)業(yè)稅取消后農(nóng)村社會對公共品的需求。

（二）農(nóng)業(yè)稅取消后鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府農(nóng)村公共品供給能力下降

農(nóng)業(yè)稅取消堵住了農(nóng)村公共品制度外供給的籌資渠道，在很大程度上減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān)。但不可否認(rèn)的是，農(nóng)業(yè)稅的取消也大大削減了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財力，使得其原本就偏低的農(nóng)村公共品供給能力變得更加低下。

1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財力銳減

農(nóng)業(yè)稅取消前，農(nóng)村公共品供給方式主要是制度外供給，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過各種行政事業(yè)性收費、教育集資、鄉(xiāng)村范圍內(nèi)的生產(chǎn)和公益事業(yè)集資以及各種攤派、罰款來籌集農(nóng)村公共品供給資金。農(nóng)業(yè)稅的取消堵住了農(nóng)村公共品制度外供給的籌資渠道，所造成的財政缺口主要依靠上級財政轉(zhuǎn)移支付彌補(bǔ)，輔之以“一事一議”的村民集資，農(nóng)村公共品供給由原先的主要以制度外供給為主轉(zhuǎn)變?yōu)橹饕灾贫葍?nèi)供給為主。但由于財政轉(zhuǎn)移支付制度不完善，鄉(xiāng)鎮(zhèn)極少享受到轉(zhuǎn)移支付資金，難以有效地提供基本的公共品。同時，“一事一議”制度難以規(guī)范，也不能在短期內(nèi)發(fā)揮有效作用，最終導(dǎo)致農(nóng)業(yè)稅取消后所造成的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力嚴(yán)重削減的問題不能得到根本性的解決。

2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對農(nóng)民的控制能力下降

農(nóng)業(yè)稅取消后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對鄉(xiāng)村社會的影響力和組織力下降，主要表現(xiàn)在兩方面:一是向農(nóng)民集資困難;二是要求農(nóng)民承擔(dān)義務(wù)困難。

農(nóng)業(yè)稅取消前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府最主要的職能便是“催糧派款”，取消農(nóng)業(yè)稅使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的該項職能喪失，失去了“收”的權(quán)力。從制度上改變了長期以來鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在農(nóng)村社會的強(qiáng)勢地位，也從農(nóng)民的心理上顛覆了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的角色，進(jìn)而導(dǎo)致農(nóng)民對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為鄉(xiāng)村管理者的角色認(rèn)同逐步弱化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對農(nóng)民的控制能力下降。

（三）農(nóng)業(yè)稅在農(nóng)村公共品供給領(lǐng)域所發(fā)揮的功能喪失

農(nóng)業(yè)稅在我國歷史上存續(xù)了2600多年。新中國成立后，它除了發(fā)揮增加財政收入和工業(yè)化積累的功能外，還有很多的派生功能，這些功能對農(nóng)村社會包括農(nóng)村公共品供給在內(nèi)的各個領(lǐng)域都產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。

這些功能包括:(1)調(diào)節(jié)國家、集體、個人利益關(guān)系的功能;(2)基本建設(shè)投資的“擔(dān)保”功能;(3)激勵功能;(4)福利救濟(jì)功能等。農(nóng)業(yè)稅取消后，這些派生功能也隨之消失，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府農(nóng)村公共品供給的負(fù)擔(dān)進(jìn)一步加重。

三、農(nóng)業(yè)稅取消背景下強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府農(nóng)村公共品供給職能的路徑選擇

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府農(nóng)村公共品供給職能的強(qiáng)化是一項復(fù)雜的系統(tǒng)性工程，單憑鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自身的推進(jìn)是不可能實現(xiàn)的，它還需要來自上級政府、農(nóng)村社會等力量的參與和支持。同時，就職能本身來談職能強(qiáng)化也是過于片面的，它需要的是多角度、全方位的調(diào)整與變革。因此，強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府農(nóng)村公共品供給職能的路徑應(yīng)該是多元的，而不是單一的。

（一）合理定位鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府農(nóng)村公共品供給職能

職能的強(qiáng)化應(yīng)以該職能本身的科學(xué)化、合理化為前提，但當(dāng)前我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府農(nóng)村公共品供給職能卻存在著不健全、不協(xié)調(diào)、不規(guī)范等缺陷，為該職能的強(qiáng)化設(shè)置了障礙。所以，強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府農(nóng)村公共品供給職能首先要實現(xiàn)其職能的合理化，它包括以下幾個方面:

1.職能的健全化

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府農(nóng)村公共品供給職能不健全主要表現(xiàn)為責(zé)任與權(quán)力的不統(tǒng)一，即責(zé)任過大而權(quán)力過小，使其在職能履行過程中出現(xiàn)該管的沒有管、管不了或者也管不好的問題。解決這一問題的根本在于將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)的過多事權(quán)轉(zhuǎn)移出來，應(yīng)該由上級政府承擔(dān)的交還給上級政府，而屬于鄉(xiāng)村自治范圍內(nèi)的則交還給農(nóng)民。同時，按照其所承擔(dān)的事權(quán)賦予相應(yīng)的權(quán)力，包括適當(dāng)?shù)呢敊?quán)，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職責(zé)與權(quán)力得到統(tǒng)一，管好其應(yīng)該管的事。

2.職能的規(guī)范化

合理定位鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府農(nóng)村公共品供給職能的首要任務(wù)就是對其進(jìn)行規(guī)范。一是應(yīng)采取法律形式，加強(qiáng)立法部門對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的立法工作，將其職能定位納入法制化軌道;二是以規(guī)章制度的形式對其加以規(guī)范。此外，還可采取慣例方式，在不違背法律法規(guī)的前提下，充分考慮當(dāng)?shù)氐娘L(fēng)俗習(xí)慣，對其加以引導(dǎo)，增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能設(shè)置的合情性。

（二）改變上級政府在農(nóng)村公共品供給中的缺位狀態(tài)

按照現(xiàn)代政府理論，政權(quán)存在的理由和基礎(chǔ)是運用稅收等形式收取資金，為社會提供公共品和服務(wù)。因此，加強(qiáng)上級政府農(nóng)村公共品供給職能的履行對其自身來說，不過是作為一級政權(quán)要獲得生存和發(fā)展空間的必然要求，而減輕鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能壓力，實現(xiàn)其農(nóng)村公共品供給職能的理性回歸，最終增加農(nóng)村公共品的有效供給才是其真正的價值所在。

一般說來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)上級政府在農(nóng)村公共品供給中所承擔(dān)的職能是:中央及省級政府應(yīng)該提供具有地區(qū)間非排他性和非競爭性，效益外溢程度較高，不適合由地方基層政府生產(chǎn)和提供的農(nóng)村公共品。其中，中央政府應(yīng)主要承擔(dān)跨經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)的大江、大河、大湖的治理，全國性農(nóng)產(chǎn)品儲蓄基地、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)科研建設(shè)、農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)、與國民素質(zhì)相關(guān)的義務(wù)教育及與國防建設(shè)有關(guān)的民兵建設(shè)等;省級政府應(yīng)主要承擔(dān)農(nóng)村地區(qū)的公共道路、供電、供氣、公共衛(wèi)生保障體系以及失業(yè)、養(yǎng)老保險和社會救濟(jì)等公共品的供給;縣級政府則主要承擔(dān)本區(qū)域內(nèi)的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)性及社會效益較顯著的項目的投資與管理。

（三）明確村民委員會在農(nóng)村公共品供給中的角色定位

村民委員會是農(nóng)村自治性組織，在農(nóng)村公共品的供給中發(fā)揮著其他力量所無法取代的特殊功能。但長期以來，村委會的自治功能在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及村黨支部的干預(yù)下得不到充分的發(fā)揮，出現(xiàn)嚴(yán)重的行政化傾向。當(dāng)前，強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府農(nóng)村公共品供給職能，要求合理定位村民委員會的角色，理順?biāo)c鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村黨支部的關(guān)系，發(fā)揮其自治組織應(yīng)有的作用。

提供農(nóng)村公共品，一直以來都是村民委員會的重要職能。明確村民委員會在農(nóng)村公共品供給中的角色是發(fā)揮其作用的前提，也是強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府農(nóng)村公共品供給職能的重要環(huán)節(jié)。

在純公共品的供給中，村民委員會多以“配角”的身份出現(xiàn)，發(fā)揮著項目建立過程中組織勞力和建成后維護(hù)的作用。

在準(zhǔn)公共品的供給中，村民委員會扮演了“主角”，在農(nóng)民自愿的基礎(chǔ)上，按照村民自治的原則，收取“一事一議”款和以資代勞款，為農(nóng)民提供一些急需的公共品，促成公共品供給在村社內(nèi)部由村民在法律框架下自治完成。

（四）充分發(fā)揮農(nóng)民在農(nóng)村公共品供給中的作用

當(dāng)前，我國農(nóng)村公共品供給決策呈現(xiàn)自上而下性，農(nóng)民在需求表達(dá)中處于無語或失語狀態(tài)，不能全面表達(dá)其需求意愿，導(dǎo)致農(nóng)村公共品有效供給不足、無效供給膨脹的局面。然而農(nóng)民是農(nóng)村公共品的直接受益者，其利益訴求是公共品供給的依據(jù)。雖然我國農(nóng)民在公共品供給意愿的表達(dá)中有不足，但并不意味著可以忽視其表達(dá)供給意愿的權(quán)利。正確的方法應(yīng)該是建立起一種科學(xué)的民主表達(dá)機(jī)制，即使農(nóng)民意愿得到充分表達(dá)，又使公共品供給全面合理。

我們希望，通過表達(dá)機(jī)制的建立，使農(nóng)民對農(nóng)村公共品的需求偏好得到充分的表達(dá)。并且，在增加農(nóng)村公共品有效供給的同時，隨著這一機(jī)制的運行，農(nóng)民的公民意識、參與意識得到加強(qiáng)，從而為實現(xiàn)政府供給與農(nóng)民利益表達(dá)的切合以及農(nóng)村公共品的最優(yōu)供給創(chuàng)造條件。

綜上所述，農(nóng)業(yè)稅的取消給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府農(nóng)村公共品供給職能的履行帶來了前所未有的挑戰(zhàn)，農(nóng)村公共品有效供給的基礎(chǔ)遭遇打擊。而在新形勢下，協(xié)調(diào)多方力量，強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府農(nóng)村公共品供給職能是保證農(nóng)業(yè)穩(wěn)步發(fā)展，農(nóng)村社會和諧、進(jìn)步，農(nóng)民生活水平逐步提高的必經(jīng)之路。

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