國內統籌城鄉發展、促進共同富裕的模式借鑒

◎ 楊 林 張仁壽 黃小軍

國內統籌城鄉發展、促進共同富裕的模式借鑒

◎ 楊 林 張仁壽 黃小軍

統籌城鄉發展是落實科學發展觀、實現共同富裕的重要途徑。本文通過文獻研究法，重點總結歸納重慶、成都、蘇州與嘉興四地在統籌城鄉發展的重點領域和關鍵環節做出的積極探索和實踐經驗，為各地統籌城鄉發展提供借鑒。

城鄉統籌 共同富裕 模式

改革開放以來，我國實行了一系列旨在促進城鄉統籌協調發展的政策措施，經濟社會面貌發生了巨大變化，社會生產力和綜合國力得以明顯提高。但由于長期實行城鄉有別的管理體制、城鄉分割的市場體制以及城鄉不均的投入機制，我國大多數地市的城鄉二元結構特征依然明顯：城市的人均消費水平遠遠高于農村，道路、通信、衛生和教育等基礎設施也比農村發達，經濟以工業生產為主，與農村地區以典型的小農經濟為主的經濟結構形成鮮明的對比。這種二元經濟結構的存在，使得各種資源快速向城市聚集，城鄉差距拉大，成為制約經濟社會發展的重要癥結。因此，在我國經濟社會發展的新階段，要解決新矛盾、迎接新挑戰，就必須順應新趨勢，抓住新機遇，統籌城鄉經濟社會發展，實現城鄉的共同富裕。而不同的城鄉統籌發展模式有著不同的適應性與發展代價，選擇恰當的城鄉統籌模式、實現城鄉經濟社會的共同發展，對于加快各地經濟發展、提高發展效率、提高城鄉居民的福祉等都具有十分重要的意義。

2009年8月，重慶、成都、蘇州和嘉興一起被國家發改委列為中澳管理項目“消除城鄉一體化的體制障礙，促進農民富裕與城鄉統籌發展”主題試點地區。重慶、成都是國家統籌城鄉綜合配套改革試驗區，蘇州、嘉興是省級統籌城鄉綜合配套改革試驗區，四地結合自身特點，先行先試、創新改革，在統籌城鄉發展的重點領域和關鍵環節作了積極的探索和實踐，積累了很多好的做法和經驗。

一、重慶模式

重慶在城市布局上呈現“大城市+大農村+大庫區+大生態”的總體格局，且農村的地域規模和人口規模遠超過城市。自被國務院批準為統籌城鄉發展綜合配套改革試驗區以來，重慶市在經濟基礎相對薄弱的情況下，直接抓住統籌城鄉發展的根本內核：土地、勞動力轉移和城鄉經濟社會協調發展三個關鍵問題，在統籌城鄉發展的實踐中逐步走出了一條具有自身特色的統籌城鄉發展之路。

（一）統籌城鄉規劃與協調發展。為了加強統籌城鄉規劃的協調工作，重慶市調整規劃管理分工，啟動了105個中心鎮和1000個新農村規劃編制工作，加快規劃向農村延伸，并在九龍坡、江北等6個區縣開展了國民經濟和社會發展、城鄉建設、土地利用和環境保護規劃“四規疊合”試點。在促進城鄉經濟社會協調發展方面，重慶市將 “一圈兩翼”（指以主城為核心、一小時車程為半徑的經濟圈，以萬州為中心、重慶三峽庫區為主體的渝東北地區及以黔江為中心、少數民族聚居的渝東南貧困山區）的聯動發展作為統籌城鄉發展的切入點和實現大城市帶動大農村的區域平臺，加大對“兩翼”的財政傾斜力度，每年安排7.75億專項資金，支持31個遠郊區縣進行基礎設施建設，并建立了“一圈兩翼”的區縣結對幫扶關系，實施一批城市資源下鄉示范項目與“兩翼”農民萬元增收工程，繁榮“兩翼”農村經濟。

（二）健全勞動力轉移的服務與保障機制。為了促進農村富余勞動力的轉移，重慶市建立健全勞務輸出服務體系，加大農村勞動力的就業培訓力度，建立了以市場機制為基礎的“全國勞務電子商務平臺”，并推行“一個平臺、兩套標準”的城鄉居民合作醫療保險，實行“低費率、廣覆蓋”的農民工基本養老保險和大病醫療保險辦法。

（三）創新土地流轉和集約利用制度。為了有效突破統籌城鄉發展的瓶頸，重慶市靈活使用土地政策，探索并大力推進土地流轉和規模化經營的多元化渠道，建立了以重慶農村土地交易所為平臺、城鄉統一的土地交易市場與縣、鄉、村三級土地流轉服務機構，開展土地承包經營權、林地承包經營權、實物交易和地票交易，并在江北區、九龍坡和北碚區的35個村開展了村級土地利用規劃編制試點工作，將土地規劃直接落實到村，并建立了節約集約用地評價指標體系與耕地保護基金，啟動了劃定永久性基本農田試點工作。

二、成都模式

從2003年開始，成都市立足于大城市帶大農村的區域實際，啟動了全面深入的統籌城鄉“自費改革”，破解長期以來形成的城鄉二元體制矛盾和“三農”問題頑癥。2007年6月7日，國家批準成都市設立全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區，成都的改革進一步向“深水區”挺進。經過8年努力，已初步形成了城鄉經濟社會發展一體化的新格局。成都城鄉一體化改革的經驗，概括為：“三個集中”、“四大基礎工程” 、“六個一體化”。

（一）用“三個集中”推動城鄉一體化。①推進工業向集中發展區集中，將全市分散的116個開發區整合為21個工業集中發展區，建立項目必須進集中發展區的激勵約束機制，全力打造產業集群。②引導農民向城鎮和新型社區集中，規劃了由1個特大中心城市、14個中等城市、30個小城市、156個小城鎮和數千個農村新型社區構成的城鄉體系，梯度引導農民向城鎮和新型社區集中。③推進土地向適度規模經營集中，以穩定農村家庭承包經營為基礎，按照依法、自愿、有償的原則，穩步推進土地向農業龍頭企業、農村集體經營組織、農民專業合作經濟組織和種植大戶集中，大力發展特色優勢產業。

（二）以“四大基礎工程” 夯實農業農村發展基礎。①推進農村產權制度改革，對農民承包地、宅基地等進行確權頒證，建立市縣兩級農村產權交易機構，并設立了耕地保護基金，用于補貼農民購買養老保險。②推進村級公共服務和社會管理改革，率先在全國將村級公共服務和社會管理資金納入財政預算，每年向每個村至少安排20萬元資金。③推進田、水、路、林、村等農村土地綜合整治，增加耕地和城市綠地，減少城鄉建設用地和征地規模。④推進農村新型基層治理機制建設，構建了基層黨組織領導、村民會議或議事會決策、村委會執行、其他組織廣泛參與的村級治理機制。

（三）以“六個一體化”構建城鄉協調發展新格局。①推進城鄉規劃一體化。按照“統籌規劃、城鄉一體、全域覆蓋”的理念，充分運用現代科技信息技術，通過整合土地利用現狀、規劃、地籍、影像等基礎數據與“征、供、用、保、查”等專題數據，初步建立起包括資源監管、行政監察、土地執法、應急指揮、數據共享、社會服務等功能的覆蓋全市、城鄉一體的綜合信息平臺，將廣大農村納入城市總體規劃、土地利用規劃、產業發展等各項規劃范疇，一張藍圖繪到底，形成城鄉統籌、相互銜接、全面覆蓋的“全域成都”規劃體系和監督執行體系。②推進城鄉產業發展一體化。充分發揮中心城市對農村的輻射帶動作用，圍繞“三次產業互動、城鄉經濟融合”，聯動推進新型工業化、新型城鎮化和農業現代化，并按照“一區一主業”，對各縣區（市）產業進行規劃定位和重新布局，在全市范圍內統籌安排項目、資金、資源，推動產業集中集約集群發展。③推進城鄉市場體制一體化。按照“政府引導、市場化運作”的方式，成都市組建了市縣兩級現代農業發展投資公司、小城鎮建設投資公司和市級現代農業物流業投資公司，建立起了政府引導、市場運作的投融資平臺。④推進城鄉基礎設施一體化。成都建立了對城鄉基礎設施統一規劃、一體推進的機制，實施了網絡化城鄉交通體系建設、推進市政公用設施向農村覆蓋、推進生態環境建設一體化和城鄉信息服務一體化。⑤推進城鄉公共服務一體化。建立了城鄉一體的公共服務體制和經費籌集、財政投入機制，在就業、社保、教育、衛生、文化等方面推動城鄉公共資源均衡配置。⑥推進城鄉管理體制一體化。成都打破城鄉分治的行政管理格局，按照“成熟一個、推進一個”的原則，先后對規劃、市政公用、交通、農業等30多個部門進行了職能整合和歸并，撤并了30%的鄉鎮和47%的行政村，建立起適應城鄉一體化的大部門管理體制。

三、蘇州模式

自上世紀八十年代以來，蘇州鄉鎮企業異軍突起，創造了經濟快速發展的“蘇南模式”。近年來，蘇州市以科學發展觀統領全局，按照統籌城鄉發展要求，充分發揮城市化和工業化對農村發展的帶動作用，整體上推進城鄉一體化發展，在政策制度創新、新型集體經濟、農村社會保障、新農村建設、城鄉公共服務等方面進行了有益的探索。蘇州城鄉一體化發展，可概括為：“三集中”、“三大合作”、“三置換”、“六項機制”。

（一）推行“三集中”。①工業企業向開發園區和工業規劃區集中，通過“退二進三”、“騰籠換鳳”或“退二還一”、進行異地置換；②農業向適度規模經營和現代都市農業規劃區集中，實現集約開發，鼓勵組建土地股份合作社，發展規模現代農業；③農民向城鎮和新型居住區集中，宅基地換房進城進鎮、或就地集中居住，實現人口聚集。通過“三集中”促進城鄉空間融合、優化資源配置，轉變農民生產生活方式，促進經濟發展方式轉變。

（二）發展“三大合作”。①按照“量化存量，按股分紅，謀求增量，促進發展”的思路，發展社區股份合作，把集體和個人資產折股量化到所有集體經濟組織成員，資產變資本，農民變股民，農村變社區。②按照“依法、自愿、有償”的原則，發展土地股份合作，把農戶土地承包權入股組建土地股份合作社，土地經營權市場化運作，發展現代農業。③按照入社自愿、退社自由的原則，發展農民專業合作社，主要包括富民合作社和勞務合作社，富民合作社由集體出土地、農民出資本，在工業園區和城鎮規劃區建設標準廠房出租，實現風險共擔、按股分紅；勞務合作社是將流轉出土地的農民組織起來集中培訓，按照勞務市場需求介紹就業。目前，蘇州市農村“三大合作”經濟組織累計達2935家，持股農戶占農戶總數的92%，實現“戶戶有股份、家家是股東”。

（三）實行“三置換”。為了切實保障農民利益，使廣大農民充分分享工業化、城市化的發展成果，蘇州市創造性地開展了“三個置換”，探索農民變市民途徑。即集體資產所有權、分配權置換社區股份合作社股權；土地承包權、經營權通過征地置換基本社會保障或入股換股權；宅基地使用權可參照拆遷或預拆遷辦法置換城鎮住房（或二三產業用房，或置業股份合作社股權），或者直接進行貨幣化置換。通過置換機制，建立土地資源增值收益共享效益，實現“資源資產化、資產資本化、資本股份化”。

（四）建立“六項機制”。①建立三產協調發展機制，注重把發展現代農業與保護生態環境、促進農業增效、農民增收緊密結合起來，加快了傳統農業向現代農業轉變的進程。②建立城鄉統籌就業機制，大力強化培訓、就業指導，使廣大求職人員得以通過培訓獲技能、提高技能有工作，進而直接促進了工資性、經營性和資產性等各項收入的提高。③建立覆蓋城鄉的公共財政體制，不斷加大公共財政對新農村建設的支持力度，逐步擴大公共財政覆蓋農村范圍，建立了農村最低生活保障、農村合作醫療保險和農村基本養老保險制度三大保障體系，推動城鄉基本公共服務均等化。④建立城鄉改革協同推進機制，在穩定和完善農村基本經營制度基礎上，不斷深化農村改革，培育現代農業經營主體。⑤建立縣域經濟、小城鎮和新農村協調發展機制，注重發展壯大縣級城市，縣級統籌已成為蘇州城鄉統籌的主要形式和主體力量。⑥建立城鄉規劃統籌機制，形成全方位、多層次、開放式的城鄉空間網絡結構，使全市呈現出以城市群為主體，新農村為基礎的城鄉新格局。

四、嘉興模式

2008年7月嘉興和義烏一起被浙江省政府列為統籌城鄉綜合配套改革試點。8月初嘉興市制定了改革試點實施意見，試點工作全面鋪開，全市共設立了9個試點鎮，其中下轄五個縣市各設1個試點鎮，兩個區各設2個試點。“嘉興模式”的核心內容是以“平等、自愿、有償，梯度、分享與融合”為理念，創新“兩分兩換”工作。

（一）以“兩分兩換”推動土地集約節約。嘉興市在堅持“三不變”（即農村集體土地所有權性質不變、農用地的用途不變、農用地的量與質不變）的基本前提下，按照宅基地與承包地分開、搬遷與土地流轉分開（即“兩分”）的總體思路，在推動區域土地要素多元配置的基礎上，通過土地要素的確權、賦能與流動，形成土地資產的增值效應，吸引農民“以承包地換股、換租、增保障，以宅基地換錢、換房、換地方” （即“兩換”），推進農民就業非農化，居住城鎮化、保障公平化和生活現代化。

（二）以“1+X”創新網絡型城市架構。為了避免城市化進程中的中心城市人口集聚過快帶來的城郊貧民化，嘉興市緊緊圍繞加快“1640”(1個中心城區，6個縣級城區，40個重點鎮區)現代化網絡型大城市建設的戰略目標，以新市鎮發展和新社區建設為重點，嚴格按照“1+X”（“1”指每個新市鎮鎮區，“X”為鎮區以外配套的城鄉一體新社區及其數量，“X”不大于現有的行政村個數）的要求進行村鎮規劃布點，在制度設計中對人口集聚進行了城市、城鎮、農村新社區的三級梯度安排，使農民在融入城市過程中有了一個低成本發展路徑，實現了城鄉統籌、城鎮化與城市化三階段發展目標的統一，并在運行模式上實現了無縫對接。

（三）以“十改聯動”實現公共服務均等化。與以往城市化進程中征地發展所不同的是，嘉興“兩分兩換”過程中，將農地拆遷、農地流轉等制度創新獲得的財富增值、效益提升引入二次再分配，通過就業、社會保障、戶籍制度、新居民管理、涉農體制、村鎮建設、金融體系、公共服務、規劃統籌等 “十改聯動”措施，大力推動城鄉社會保障、醫療保障和教育、交通等公共服務的均等化，使制度創新的利益惠及全體居民。

（四）以制度創新促進城鄉統籌良性循環。為了解決城市化與城鎮化進程中農民進城后的就業、居住與生活問題，嘉興就統籌城鄉發展在金融制度、產權制度與管理制度等方面作了創新，發揮了區域建設中各個市場主體的作用，為發展提供了資金支持。在產權制度改革方面，嘉興市對農村宅基地、農房、農地承包經營權進行產權確認，將農房、農地承包權視作特殊產權進行運作，并創新了農業投資公司主體，為農地的流轉提供了交易平臺與儲備主體。在金融制度改革方面，嘉興市在全國率先開展“農村黨員創業貸款”、“農村住房抵押貸款”、“排污權抵押貸款”等業務，在全省率先開展農村信用體系建設和中小企業信用評級試點工作，并在統籌城鄉發展中以鎮（街道）為單位組建投資主體，采取“項目組合、銀團支持”的融資模式，為統籌城鄉發展提供了龐大的資金支持。

五、國內模式的共性及啟示

由于我國城鄉差距、區域差距、貧富差距過大，統籌城鄉一體化發展、逐步實現共同富裕的可行性路徑，從經濟發展而言，要解決“錢從哪里來”和“人往哪里去”的問題；從政府保障而言，要平衡“城市和農村關系”、“群眾和干部關系”、“市民和農民關系”的問題。目前重慶、成都、蘇州、嘉興等地在統籌城鄉一體化發展中最基本的內容是相似相通的，概述起來就是“三個集中，六個一體”，即推進項目向園區集中、農民向社區集中、土地向規模經營集中，實現城鄉規劃一體化、產業發展一體化、基礎設施一體化、創業就業一體化、公共服務一體化、社會管理一體化。但這四個城市在具體操作中又有自己的創新，值得我們借鑒。從四地的實踐來看，可以獲得如下啟示。

（一）科學規劃、因地制宜。重慶、成都、蘇州、嘉興四市把科學規劃作為統籌城鄉發展的基礎和龍頭，不斷改革完善城鄉規劃管理體制機制，“六個一體化”取得了明顯成效。如成都將城市規劃、產業規劃等融入“一張圖”，實現“三規合一”，搭建覆蓋城鄉的“一張圖”綜合信息平臺；嘉興實施“1640”工程和“1+X”村鎮布局規劃等。因此，各地應堅持主體功能定位，以全域規劃的理念，把城市和農村作為整體統籌考慮，并打破傳統理念，著重按照生產空間、生活空間、生態空間分別明確區域功能，因地制宜，分類指導，城鄉結合部的區（縣）堅持走新型城市化道路，遠郊區（縣）堅持走中心鎮、中心村發展道路，實現全市基礎設施、產業發展、環境保護的城鄉一體化。

（二）產業發展、共同富裕。發展是第一要務，產業發展是推進統籌城鄉發展的重要基礎，蘇州等地之所以能夠靠自身努力實現城鄉一體發展，其關鍵在于產業發展十分良好，好的發展環境吸引產業資本大量聚集。因此，各地應堅持“發展是硬道理”的戰略思想，在產業發展上宜工則工，宜農則農，宜商則商，做大做強城鄉優勢產業，實現城鄉經濟社會的轉型升級、跨越發展；借鑒蘇州市“三大合作”的做法，加快推進農村集體資產改革，積極發展社區股份合作、土地股份合作和各類農民專業合作，切實拓寬農民增收的路子，建立農民多元化增收長效機制，可促進農村經濟社會快速發展；同時還應大力發展社會事業，促進基本公共服務均等化，加快健全社會保障體系，有效扶助社會困難群體，努力提高城鄉居民收入，實現城鄉共同富裕，保障社會公平正義。

（三）制度創新、盤活土地。農村集體土地產權不清，與國有土地產權不對等，制約了土地資源在城鄉之間的順暢流轉和優化配置。這方面，重慶、成都、蘇州、嘉興四市都做了有益的探索。重慶市成立了農村土地交易所，推出了地票交易制度；成都市建立了歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢的現代農村產權制度，并利用城鄉建設用地增減掛鉤試點；蘇州市在全國率先完成農村集體資產確權發證工作，并創新經濟組織，以土地股份合作為載體，加快推進土地流轉；嘉興市創新“兩分兩換”工作推動土地節約集約。因此，各地可以借鑒四市經驗，按照“確權是基礎，流轉是核心，配套是保障”的思路，通過采取“培養典型、發現典型、總結推廣”的方式，加快明晰農村土地產權主體，探索建立農村集體建設用地流轉機制，推行城鄉建設用地增減掛鉤，促進土地資源的優化配置。

（四）資源集聚、以人為本。當前我國各地都面臨著人多地少的客觀情況和節約資源、保護環境的迫切要求，為了避免資源浪費、環境污染的粗放式發展弊端，以及遵循新型工業化、新型城鎮化和農業現代化有機聯系的規律，重慶等地都將“三個集中”作為統籌城鄉一體化的根本方法，有效地推進了“三化”聯動，促進了城鄉同發展共繁榮。因此，各地在統籌城鄉一體化發展中應堅持“三個集中”的思路，促進“三個轉變”，著力落實農民對土地的使用權和房屋、林木等資產的所有權，促進農村資源向資本轉變，實現城鄉生產要素自由流動；以人為本，切實把改善民生作為各項工作的根本出發點和落腳點，充分尊重群眾意愿，廣泛爭取群眾意見，調動群眾積極性和創造性，共同推進城鄉一體化發展。

[1]咸陽市國土資源局渭城分局赴蘇州考察組.關于蘇州市統籌城鄉發展情況的考察報告[EB/OL].http://wenku.baidu.com/view/69238cd53186bceb19e8bbec.html,2011-7-7.

[2]洛陽日報記者.“三個集中六個一體”構建城鄉統籌發展新格局[EB/OL].http://lyrb.lyd.com.cn/ html/2010-10/29/content_681388.htm,2010-10-29.

[3]嘉興市統計局課題組.統籌城鄉發展中“嘉興模式”研究[J].調研世界,2010(7):31-35.

[4]許昌市赴蘇州考察組.關于蘇州城鄉一體化的考察報告[EB/OL].http://www.21xc.com/Article/ ShowArticle.asp?ArticleID=182629,2010-11-18.

[5]咸陽市統籌城鄉發展專題考察組.關于成都綿陽統籌城鄉發展情況的考察報告[EB/OL].http:// epaper.cnwest.com/xyrb/html/2010-06/02/content_4573381.htm, 2010-6-2.

[6]嘉興市發改委.重慶、成都、蘇州三市統籌城鄉發展的經驗及啟示[EB/OL].http://www.jxdrc.gov.cn/fgzw/yjjy/201107/t20110713_69558.html,2011-7-13.

The Patterns of All-round Development to Achieve Common Prosperity in China’s Urban and Rural Areas

Yang Lin, Zhang Renshou, Huang Xiaojun

The all-round development of urban and rural areas is an important way to implement the scientific concept of development and to realize common prosperity.In this paper, through the method of literature research, the author summarizes the active exploration and practical experience in the key fields and phrases of the overall development in urban and rural areas of Chongqing, Chengdu, Suzhou and Jiaxing, so as to provide reference for other regions.

all-round development of urban and rural areas; common prosperity; pattern

F124

楊林，廣州大學商學院講師，研究方向：經濟學、金融學。張仁壽，廣州大學現代產業學院院長、教授，研究方向：經濟統計、區域經濟。黃小軍，廣州大學商學院副教授、博士，研究方向：經濟統計、工商管理。

（責任編輯：盧小文）