市場經濟主導下佛山空間結構演變的影響要素分析

◎ 杜 雁

市場經濟主導下佛山空間結構演變的影響要素分析

◎ 杜 雁

佛山從歷史上著名的“四大名鎮”到“珠三角制造業重地”，集合了歷史文化、村鎮經濟、廣州輻射的多重動力，佛山市行政區劃調整已歷時近十年，佛山空間結構的演變，已成為中國快速城鎮化值得探討的生動案例。 2002年底，行政調整后的佛山市在戰略規劃中確定了“2+5”的組團結構，而后又相繼提出“中心組團”、“東平新城”的空間布局概念并成立了相應的管理機構，與此同時佛山市下轄的南海區和順德區也在進行適應產業提升的空間重新布局，貌似無序的村鎮布局在市場經濟的主導下，能否不斷加以改善并實現城市產業轉型和生活品質的提升，本文試圖以佛山活躍的村鎮經濟為背景，解析佛山空間形態形成的動力，探索行政意愿和市場導向共同作用下的空間結構演變。

佛山 廣佛同城 村鎮經濟 網絡結構 東平新城

2002年2月，佛山市行政區劃調整，南海、順德、三水、高明四縣級市并入佛山市，相繼編制《佛山市城市發展概念規劃》、《佛山市中心組團近期建設規劃》、《佛山市城市總體規劃（2008-2020）》等重要項目，確定了基于“2+5”城市組團的“簇群式”空間發展框架。

作為鎮街型民營集體經濟為主的典型珠三角城市，佛山在行政合并后努力尋找與其經濟相符乃至引領經濟轉型的空間模式，以佛山空間結構的演變和動力為線索，在區域一體化、經濟轉型、市場經濟逐步完善的背景之下，提示我們應該對城市空間結構更深入地理解，即某個空間結構，是如何反映了政府的意愿和相關經濟發展單元的訴求，以及相互關系，特別是在這種關系里呈現出的互動與制約。

一、組團城市與強核心的理想

《佛山市城市總體規劃（2008-2020）》明確：佛山市規劃城區為“2+5組團”，面積為1913平方公里（占全市域面積的49.7%），“2+5組團”中的“2”是指：中心組團和大良容桂組團；“5”是指獅山組團、西南組團、西江組團、大瀝（鹽步）組團和九江龍江組團。（圖1）

2003年9月，為加快佛山城市化建設，實施現代化大城市發展戰略，中心組團新城區宣告成立，但未對涉及的順德區樂從、陳村、北滘三個鎮行政區劃進行調整。2004年，新城區建設正式啟動，并陸續完成了東平大橋、世紀蓮體育中心、新聞中心及綠化生態環境工程（圖2）等重點基建項目。與此同時，佛山市五個區中經濟實力最強的南海區、順德區（2010年GDP分別達到1792億元、1936億元）也在急于尋找經濟轉型中的空間對應策略。

圖1 佛山市組團結構示意圖

圖2 佛山市東平新城平面示意圖

2007年4月16日，為更好地實施“強心”戰略，高標準建設佛山市的新中心，市政府將中心組團新城區正式更名為“佛山市東平新城”（依然保留鎮街），并將其定位提升為“佛山市的中心城區、佛山市的中央商務區、佛山市的總部經濟發展區、佛山市的公共服務配套區”。

1.強核心的必要性與財政支持

城市需要強核心一方面來自于政府主導下強大的慣性思維，無論是始于上世紀90年代的深圳市政府的福田中心區計劃，還是目前二三線城市由政府外遷帶來的文體與地產的“抱團式”跟進，城市的擴張總是與建設新核心形影不離；強核心的另外一個需求來自于政府投入的集中有效供給，呈現出地方政府“先投入、后聚財”式依賴土地財政的典型特征，當我們以上述兩點檢討佛山強核心的必要性時，最大的挑戰來自于佛山的市級財政并不能統籌下屬各區財政，從佛山市和下屬五區2010年的財政預算和支出情況（表1）可以清晰地看出，佛山市政府可以控制的財政遠遠小于南海、順德，不能像其他城市政府那樣短期內集聚大量財政（包括基金、借貸）支持強核心的建設。

2.強核心尚未得到各區認同

雖然東平新城已經成立四年，但是由于市政府并未緊跟遷入，所以除了廣東省運動會留下的體育場館和新聞中心等少量文體建筑外，東平新城更多地呈現出“走一步，看一步”的狀態，2008年拍賣的幾塊房地產用地由于金融危機的影響曾經遭遇到“退地”的困境，雖然近兩年略有起色，但新區內分布的7個自然村的拆遷安置（圖3）等問題一直困擾著東平新城的建設，甚至新區內一條重要的主干道，也由于長期與村民談不攏，成為一條“斷頭路”（圖4）。

表1 佛山市及禪城、南海、順德三區2010年一般預算收入和支出一覽表（單位：億元）

圖3 佛山東平新城土地使用規劃與現狀分布的舊村疊合

圖4 佛山市東平新城被舊村阻斷的市政道路

與東平新城的低調開發形成對比的是南海三大板塊戰略、瀝桂一體戰略的高調提出和實施；而順德新區的建設在沉寂了一段時間后，以房地產、產業綜合創意中心為主導的發展策略亦在不斷加強，2011年2月，順德區成為廣東省省直管縣試點；禪城區也在積極地推進以祖廟為招牌的舊城更新和石灣為主的產業更新；東平新城的定位和策略管理模式有些前景不明。

3.成立行政新區是否成為實現強核心的重要手段

行政區劃調整是實現地區結構變化的重要手段，廣州十年間歷經兩次行政區劃調整、深圳的光明、坪山新城以及國內多個國家級開發區轉為行政分區都驗證了行政區劃的強大效果，但佛山由于2002年的行政合并先天帶有“弱市區，強縣區”的特征，佛山市當時管轄的禪城區無論是地域面積還是經濟產值都小于下屬的南海和順德（當時位列全國經濟百強縣前三甲），所以各區保留了政務的相對獨立，隨后形成了國內鮮見的行政協商制度，在這樣的背景下，強制性成立行政新區的風險將大大增加。

表2 廣州10年以來的城市結構演變以及對佛山的影響一覽表

二、廣佛同城化對佛山空間結構的影響

2009年3月，廣佛兩市城市規劃專責小組共同研究協商并簽署了《廣州市、佛山市

同城化建設城市規劃合作協議》（以下簡稱《協議》），提出“同城同域、產業融合、交通一體、設施共享、環境齊治”的目標，工作原則是“先近期后遠期、先交界后縱深”。

1.廣州結構的變化與佛山的聯動效應

《廣州市城市發展戰略》編制至今已10年，以5年為一個時間段，表2將廣州城市結構的變化與對佛山的影響進行對比，可以看到隨著廣州大格局的拉開、分區、優化與提升，佛山與廣州的空間拓展之間有較強的聯動效應。

2.廣佛產業的互補是強化佛山產業板塊的動力

比較廣州、佛山工業門類在珠三角、廣東省及全國的優勢產業，可以看出廣州、佛山排名前10位的規模以上工業各不相同，廣州以運輸機械制造、重化工等基礎產業為龍頭，佛山則以傳統的陶瓷、家電等電器產業為主，廣佛第二產業內部的互補性很強—廣州的鋼鐵、石化等基礎產業為佛山的家電、塑料制品提供原材料，佛山又以廣州作為其龐大的輕工業產品的消費和集散中心（表3），而廣州、佛山工業企業的經濟類型亦有相當大的差距（表4）：佛山的股份工業企業的資產比例要遠大于廣州。三產方面，以房地產為例，2009年廣州實際銷售住宅1253.60萬平方米，實際銷售額11267970萬元，均價8988元，佛山實際銷售住宅711.27萬平方米，實際銷售額4412711萬元，均價6203元，是廣州均價的69%，再看廣佛地區的地產價格空間分布（表5，圖5），明顯形成從廣州核心地帶地產價格成圈層向外遞減的態勢，加上房地產新政對于廣州的限購規定，佛山的房地產，特別是帶有休閑特色地產的優勢將更為明顯。

表3 廣州、佛山排名前10位的規模以上工業總產值 （單位：億元）

表4 廣州、佛山按經濟類型分的工業企業資產 （單位：億元）

產業是城市發展的根本動力之一，廣佛不同的重點工業門類、企業所有制、房地產產品，決定了兩市猶如兩個半球狀的經濟體緊密扣合在一起，特色分明的板塊呈網絡式布局，廣州市由于中心城的統領，板塊分工更為明顯，佛山市內的產業板塊或者工業區多數仍處在整合和變化之中。

3.城際與軌道交通促進佛山中心點的強化

根據《協議》，廣佛地區將形成以鐵路客運站、城市軌道樞紐為客流主要集散中心的大網絡軌道交通網，即在廣佛地區內的重點地區（新城、產業重點地區、區級行政區中心等），通過軌道交通在1小時內實現重點地區與國家鐵路網、機場換乘（圖6）。近期重點推進軌道廣佛環線（連接廣州北站經佛山西站、東平新城至廣州新客站）、廣佛肇城際（自廣州站向西延伸，經佛山西站、三水支肇慶）、廣珠城際（與廣深城際共同構成珠三角城際快速軌道“A”字形網絡中心兩條主干線，全長177.3km，從廣州新客站出發，經順德、中山至珠海拱北口岸珠海站，時長41分鐘，并經延長線抵達珠海機場，已于2011年1月正式通車）。

表5 廣佛兩地2011年3月份各地區房價均值 （單位：元/平方米）

圖5 廣佛區域房地產集中地區分布示意圖

圖6 佛山對接廣州的軌道交通網絡規劃

按照廣佛城際、軌道的布局規劃，佛山新客站所在的獅山羅村片區、東平新城將在近期得益于軌道樞紐的帶動作用。

4.以重點交界地區帶動廣佛的空間整合

廣州與佛山交界地面約為200km長，涉及廣州的花都、白云、荔灣、番禺、南沙和佛山的三水、南海、順德，根據《協議》，初步確定五個重點交界地區進行同城整合規劃，由北向南依次為分別為花都空港地區、金沙洲地區、芳村—桂城地區、新客站周邊地區和五沙地區（圖7）。

整合包括功能布局的優化、公共設施的整合、道路交通銜接深化、生態環境保護等。但是如果沒有切實可行的實施機制，除了道路交通銜接深化外，其他整合內容往往較難達到預期的效果。

圖7 廣佛重點交界地區分布示意圖

圖8 南海東、中、西三大整合片區示意圖

三、南海、順德的自主轉型與空間整合

1.南海從“六個輪子一起轉”到“三大板塊戰略”

南海區作為著名的多元主體經濟發展活躍地區，創造了國有、集體、村鎮、個體外資、合資等多種所有權共同發展的“六個輪子一起轉”的經濟模式，表現在空間結構上，呈現出散點狀的分布狀態。

上世紀90年代，南海區就在區行政中心地帶實施以環境帶動城市商業服務業發展的“千燈湖”戰略，政府財政集中投入建設雷嶺公園至千燈湖的中央大型綠地，土地價值得到大幅度提升，吸引了多個大型地產項目入駐。

2010年8月，南海區委、區政府在第十一屆八次全會上通過了“三個堅持，三個探索，開拓南海科學發展新路徑”的戰略部署，提出了“中樞兩翼、核心帶動”的“三大片區” 發展新戰略，將全區劃分為東、中、西三大片區（圖8），并要求該三大片區同城異質、錯位發展，區域協同、優勢互補。其中東部片區的發展主題是“優化”，定位為“金融商貿、產業總部、都市生態、人才高地”，重點發展金融和商貿服務；中部片區的發展主題是“崛起”，定位為“制造基地、產業智庫、交通樞紐”，將重點發展汽車制造、平板顯示、新光源等先進制造業，促進新興產業集聚，構建“一片三城”的格局；西部片區的發展主題是“突圍”：定位為“物流商貿、文化旅游、生態休閑”高地。

從分散到相對集中，南海區整合資源的空間發展過程，是村鎮經濟與南海區政府逐步建立共識的過程，雖然在過程中存在生態保護失控、基礎設施銜接不暢等問題，但空間結構的發展趨勢基本與產業聚集、轉型保持了一致。

2.順德從“制造”到“創造”的空間應對策略

以家電為代表的順德本土企業已經逐步形成強大的產業族群，在順德僅為“美的”配套的廠家就達400多家，產業集群不僅奠定了行業龍頭的地位，來自企業自身發展需求的產業升級正逐步成為順德企業的共識，“總部經濟”是順德工業發展的趨勢，這種趨勢使得美的、科龍、格蘭仕等企業在國內建設生產基地的同時，更注重在順德本地建立產業創新研發基地。

而在“家電產業做強，新興產業做大”的產業策略指引之下，家電與電子信息、機械制造等一起列為順德八大產業。早在2003年，順德就出臺了《順德區工業結構調整實施方案》與《順德關于做大做強工業產業的意見》等一系列文件，實施“十個一工程”，為順德目前八大支柱產業每一個“組建一個行業商會、一個技術創新中心、一個電子商務網站”等十大工程，以此促進支柱產業的長足發展。

順德的產業特征和發展趨勢已經呈現出與國內開發區不同的組織模式，即打破一般開發區廠房圈地的空間布局，以龍頭企業為基礎，形成產業鏈緊密聚集，適宜交流創新的新型產業園區。園區的配套功能可能直接由龍頭企業提供，以保障企業核心員工的生活質量，減少了主城區與工業區之間經常出現的長時間通勤消耗。這樣的園區一般規模在1平方公里左右，由于一開始就明確了建設主體和周邊的配套設施，不必等待招商引資的空置期，可獲得更高的土地利用效率。

四、制度變化會給佛山城市結構帶來更多的變數

1.“三舊”改造政策為大量村鎮用地改變功能“松綁”

2009年8月，廣東省政府發布《關于推進“三舊”改造促進節約集約用地的若干意見》（粵府〔2009〕78號），要求全省22個地級市在2010年12月底之前完成本地的“三舊”（即：舊城鎮、舊廠房、舊村莊，以下簡稱“三舊”)改造規劃編制工作并報省建設廳備案。“三舊”改造意見和后續跟進的一系列政策規劃有可能成為廣東省土地資源二次釋放的巨大動力，凡是在2007年6月30日之前發生的歷史建設行為，只要通過土地權屬確權，規劃，納入計劃，均可通過程序轉變功能，并獲得土地的合法使用。

據初步統計，佛山市上報廣東省建設廳的“三舊”改造用地規模已經達到300平方公里，幾乎占佛山目前建成區面積的40%，值得引起注意的是，“三舊”政策的試點期限為三年，目前已經時間過半，但廣東省各市包括佛山市真正進入實際操作的改造項目寥寥無幾，土地權屬錯綜復雜難以厘清，新開發用地的建設成本遠低于改造用地，導致市場動力不足， “三舊”改造的操作目前還難以實施。

2.規劃與國土管理部門向“兩規合一”轉變

2010年，佛山市南海區、順德區、三水區、高明區相繼掛牌成立融合國土、交通、城建、規劃、水務等幾個重要職能的綜合部門，其中南海、高明、山水成立國土城建和水務局、順德區成立發展規劃和統計局；2011年4月，佛山市規劃局與國土局合并為“佛山市國土資源和城鄉管理局”，這是繼武漢、上海、深圳之后，規劃與國土管理部門合并的又一個城市，也是中國城鎮化發展到一定程度，土地資源日趨緊張，規劃統籌力量亟需加強的共同要求。

規劃與國土的合并管理提高了解決佛山集體土地的歷史遺留問題的可能性，有利于工業轉型和土地的集約利用，針對目前佛山市呈現的網絡化，相對均質的城鎮布局，可充分調動政府政策資源，借交通、產業之優勢形成某些“戰略板塊”。

3.板塊策略可能引領行政區劃由“鎮街”轉變為“管理區”

2010年12月23日，南海三大片區管委會正式掛牌成立。其中東翼成立廣東金融高新技術服務區管理委員會，中部成立南海經濟開發區管理委員會，西翼則成立西樵山文化旅游區管理委員會，三大管委會將統一負責各自片區的城市規劃和整體宣傳策劃。

南海三大片區管委會是區鎮兩級聯動的新機制，和過去統管所有工作的管委會有區別，這是南海區在產業發展到一定階段，打破村鎮割據制約，尋求更適宜的行政管理模式的探索。

早在2004年，順德區委區政府即成立了區屬正局級一類事業單位——順德科技工業園開發中心，內設行政管理科、開發建設科、投資促進科和企業服務科，全面負責順德工業園區杏壇C區的規劃、開發、建設、招商、服務、管理和建設資金的籌措、管理、使用，以及統籌協調發展協調區的規劃、開發、建設等工作。順德科技工業園開發中心運行1-2年后，整體移交給當地鎮政府，再進行另外一片新工業區的開發。開發中心的運作有利于調集政府和社會資源，形成完善的土地開發和融資機制，與國內開發區管委會不同的是，開發中心是一個移動的機構，與當地政府的利益充分捆綁，因此減少或緩解了拆遷安置、資源整合等開發區建設面臨的問題。

4.區域綠道為網絡化城市提供生態社會價值

規劃和建設珠三角綠道是廣東省省委、省政府的重要部署，計劃用3年的時間，率先在珠三角地區建成六條總長約1690公里的區域綠道，構成珠三角綠道網的主體框架。

綠道主要由線形綠色開敞空間構成，可以提供人行步道、自行車道等非機動車游徑和游憩配套設施，分為生態型綠道、郊野型綠道、都市型綠道，相對于綠地系統和基本生態控制線，綠道有專職部門管理和維護，與市民休閑的活動聯系更為緊密，可以得到更多市民的擁護，因而保護和監督的力度更強。

珠三角的自然本底主要由桑基魚塘和淺丘陵構成，綠道的規劃與實施適應了珠三角的自然特征，與珠三角城鎮自下而上形成的城市建成區共同構成網絡狀的城鎮結構（圖4.4）。如果再將綠道細分為區域綠道、城市綠道、社區綠道，那么佛山市目前簇團狀的建成區之間可實現不僅僅是生態用地（水道或者山地丘陵）的控制和保育，同時結合綠道實現居民的休閑活動，規劃結構實現過程中被不斷蠶食的生態用地將得到社會更多方面的理解與支持。

著名經濟學家張五常在他的著作《中國的經濟制度》中提出一個重要的觀點：高強度的縣域競爭是中國經濟得以高增長的關鍵，佛山市的城市發展歷程生動地展現了縣域經濟的特征。激烈的競爭雖然刺激了增長，但也在土地空間的使用上呈現出均質化的布局狀態，但是目前發生在佛山市空間結構的變化和趨勢表明，區域一體化和市場的力量有能力對城鎮建設結構加以控制和調校。無論是佛山建設東平新城的戰略選擇，南海日漸明顯的板塊戰略，還是順德的企業創新園區計劃，順應市場經濟的需要，整合優化有限的土地資源，才能實現可持續發展的空間結構，這樣的空間結構體現了政府、市場、企業、村民多方的共同訴求，有“水到渠成”的效果。

規劃往往根據現狀的空間形態和城市管理者的主觀愿望，對某一地區的城鎮結構給予總結描述，如果沒有充分調研分析該地區的產業動力支持、行政機制、區域影響要素等，那么規劃的城市結構要么是令人振奮的“口號”，要么淪為“描述著”，很可能一段時間之后就被棄之不用。沒有最好的城鎮結構，規劃者的目標在于深入探求城市運行的內在規律和支撐條件，提出合理而不失理想的空間方案。

[1]戴逢,段險峰.城市總體發展戰略規劃的前前后后——關于廣州戰略規劃的提出與思考[J].城市規劃，2003[1]：24～27.

[2]佛山市房地產信息網.

[3]廣東省建設廳.珠三角區域綠道網總體規劃綱要 [R]，2010.

[4]廣東省政府.關于推進“三舊”改造促進節約集約用地的若干意見（粵府〔2009〕78號） [S]，2009.

[5]佛山市南海區國土城建和水務局.南海區發展戰略規劃專題報告（中間方案）[R]，2010.

[6]廣東省統計局,國家統計局廣東調查總隊.廣東統計年鑒 [M].北京：中國統計出版社，2010.

An Analysis and Discussion of the Key Influences on Foshan’s Spatial Structure under the Market Economy

Du Yan

Foshan has evolved from one of the “Four Famous Towns” in ancient Chinese history to a “manufacturing hub of the Pearl River Delta”.Multiple forces including history and culture, township economy and the influence of Guangzhou have been driven the adjustment in Foshan’s administrative division over the past decade.The evolution of Foshan’s spatial structure has become a vivid and study-worthy example of China’s rapid urbanization process.At the end of 2002, a “2+5” cluster structure was identified in the strategic planning of Foshan after the administrative adjustment, followed by the spatial layout concepts of “Central Cluster” and “Dongping New Town”, and the establishment of relevant management agencies.Shunde District and Nanhai District were also rearranging their spatial structure to adapt to the industrial upgrade that was occurring.The market economy has resulted in this chaotic and sprawling structure of towns and villages.The process has been trying to improve the quality of life for citizens and to help the industrial restructuring go more smoothly.Based on the vibrant township economy of Foshan, this article analyzes the driving forces of Foshan’s spatial structure formation and explores the spatial structure under the joint action of administrative will and market orientation.

Foshan; Guangzhou-Foshan integration; township economy; network structure; Dongping New Town

TU984

杜雁，高級規劃師，深圳市城市規劃設計研究院有限公司，副總規劃師，總師室主任。

（責任編輯：盧小文）