試論提高高等教育質量與優化資源配置的互動影響

● 張 麗

試論提高高等教育質量與優化資源配置的互動影響

● 張 麗

本文側重探討促進高等教育公平、效益、質量聯動發展的有效途徑，提出變革資源配置的傳統方式成為時代需求的觀點，并且指出解決問題的關鍵在于資金來源渠道單一、資源配置框架中尚未納入地方、行業、企業和高校實體的發展需求和旨趣。

教育機會均等；高等教育質量和效率；“帕累托改進”；我國教育資源配置機制／方式

提高質量和增強服務地方的能力是現階段我國高等教育面臨的重要命題。實現教育公平在更廣范圍內為提高質量和地方主動性確立了發展目標和基礎支撐。充分挖掘高教財政資助制度所具有的地方性、多樣性、金融性和公益性（慈善性）等功能屬性，成為實現高質、高效和公平聯動發展的高等教育的基礎保障和有效途徑。

一、高質、公平和效益為資源配置變革提供多重發展目標和迫切需求

（一）提高質量對實現教育公平的影響力

二戰后歐美國家由于實施福利國家政策，也加重了政府財政負擔，尤其是歐洲及日本相繼陷入了財政困境。近年來，西方發達國家人口老齡化所引發的醫療、養老費用增加及經濟增長緩慢的趨勢，使得這些國家財政難以應對21世紀世界范圍高等教育的新一輪擴招趨勢，如英國和法國政府不僅沒有隨著高校注冊生的增加而增加財政支出，而且還在相當程度上削減高等教育經費。一方面，財政經費在削減，另一方面高校注冊生規模還在擴大，因此，生均經費的進一步降低顯得不可避免，而各高校為緩解財政緊張導致學費的水漲船高，使高等教育質量的保證遭遇嚴峻形勢和壓力。例如，附屬美國聯邦教育部“斯佩林斯委員會”所發布的報告（Spellings Commission,2008），正反映了社會對高校學費上漲的強烈不滿。[1]在過去的二十年中，發展中國家的大學生數增長了三倍多，而同期，高等教育所獲得的公共資源僅僅增長了15%至20%（World Bank,1995）。據估算，大多數發展中國家實際的生均投入下降超過50%。

教育機會均等、尤其是高等教育機會平等是實現社會公平的主要途徑。教育公平指教育作為準公益事業本質上帶有公平屬性，比如教育產品的非分割性。就高等教育機會平等而言，就是讓更廣泛的社會階層和家庭的子女享有高等教育權益，此類權益涉及起點公平、過程公平、結果公平，即入學機會平等、擴大課程選擇權、貧困生資助政策、就業機會平等，等等。簡言之包括兩方面關鍵內容：一是通過構建公平的競爭機制和評價標準，讓更廣泛的社會階層和人群享有高等教育權益；二是為實現發展機會平等，需要對低收入人群和弱勢群體實行補償，同時平等還意味著對有差異的群體給予不同待遇。

伴隨著擴招政策而來的是高校學費的不斷上漲，其對低收入和貧困家庭子女入學率產生了復雜影響。依據向高私人收益的專業（旨在就職于產生較高收入的社會職業的熱門專業）實行成本分擔，向低私人收益、同時顯著具有正外部性的專業（如師范專業、文史哲等基礎學科）實行免費和成本補償等措施，顯然一定程度上造成來自社會各階層家庭的學生在高等教育起點上發生分流，收費高的專業為較高收入群體的家庭子女所占據，貧困家庭子女更加對免費專業、低收費和被補償的專業感興趣。將就業后的個人收益的差別作為實現社會公平的常規代價姑且擱置，那么，在這里提高高等教育質量所發揮的顯著的公平效應使的質量問題成為全社會關注的焦點。優秀質量的保障，使得來自貧困家庭的子女通過接受高質量的教育，與來自較高收入家庭的子女通過平等競爭又重新站在同一起點上。換句話說，優質高等教育是能夠有效調節由社會分流和貧富分化所產生的矛盾及沖突的重要杠桿，尤其對來自低收入家庭的大學生來說，等同于獲得再次競爭的發展機會，其涉及的權益除去高等教育起點公平之外，獲得過程的公平和結果的公平。

諸如此類的關涉質量與公平的問題還有許多：比如，中國的教育收費在各種收費中比例最高。據相關調查表明，中國城市家庭的教育開支占家庭消費開支的比重是65.5%，有56.5%的家長把孩子教育投資列為第一位。大城市每個家庭每月子女教育支出平均費用為500-800元，全國總的教育消費市場約為300億元的市場空間。[2]高等教育中的個人支出占家庭年收入的比重平均達到66%，美國高等教育中的個人支出占家庭年收入的比重平均為24%。[3]由此可見，我國高等教育的個人支出占家庭年收入的比重比世界平均值高出很多，說明較大比例的教育支出和高學費不僅成為讓許多貧困家庭的子女望學興嘆的重要原因，而且成為城鎮居民或中等收入的人群因學返貧和導致生活質量下降的關鍵原因。

此外，依據已有的實證研究，獎助學金和助學貸款的多數比例由中高收入家庭的大學生群體所占據。來自世界銀行等國際組織的研究報告表明：“大多數發展中國家的中高收入群體以壓倒性優勢獲取了最多的高等教育補助及附加利益。”舉例說明：印度尼西亞收入最高的30%人口接受了83%的高等教育補助；在泰國，占全國人口69%的農民擁有的大學入學份額只占3%。[4]

此類逆向效應究其原因包括中學時期過早輟學，接受質量較差的基礎教育，弱勢群體通常居住在偏遠地區、交通和食宿費用過高，和未讀大學前選擇就業。因此，事實上，高等院校擴招和學費上漲顯然加劇了“補助的逆向效應”，高等院校增加的注冊生名額，就我國的情況其在各個社會階層分布比例而言，最大受益群體是來自中高收入家庭的子女。

實現教育機會平等的阻礙會有更多，但是保障優質教育和促進高等教育均衡發展勢必成為維護教育公平的關鍵杠桿和實現途徑。從社會學研究角度，高等教育具有推動社會成員在各個階層中流動及成層功能，相比其它教育階段，高等教育是社會成層功能的實現階段，因此，高等教育的專業訓練、學位、高校教師和大學生等在國民生活中是具有重要價值的事業和擁有較高地位的人群，此類價值和地位除了精神層面賦予的象征意義之外，還具有比如學位內在標識一定水平的經濟收入和地位等實在意義，以及比較容易獲得職業機會等價值。由此可見，高等教育機會平等對實現社會公平具有不可取代的重要意義。

（二）提高質量對辦學效率的影響力

高等教育質量和效率從概念分析上是一個范疇的兩個層面。質量作為宏觀經濟學概念，通常與質量控制與質量管理一并使用。教育學引入質量范疇，對教育質量的規定體現出不同領域對質量規定的共同特征：一是表示一類目標或標準，既有質的目標也有量的目標，發展可視為質與量的目標實現的綜合指數；二是指產品或服務實現目標或達到標準的滿意程度，是對消費者需求滿足程度，即產品或服務的達成度。相比質量，效率屬于微觀經濟學概念，在西方經濟學領域是一個國民經濟和財富體系的傳統的支撐性概念，通常與勞動生產率和管理效率一道使用。教育學引入“質量”概念的同時也引進了“效率”概念。哈佛大學教授米歇爾．波特將“效率”分為“國家生產率”和“地區生產率”，他認為一國的競爭力只能唯一地表現為國家生產率，其關鍵成功指標包括較高的科技創新力，相對低的生產成本，及其所產生的比較優勢等。由此可見，在波特教授那里，“效率”就是綜合競爭力和比較優勢。顯然，“質量”概念內涵相比“效率”更為寬泛，尤其是指示產品競爭力優劣的質量標準，本身等同于較高的效率。如依照某種質量目標和標準通過比較（如對投入和產出進行比較）評價，既可以獲得對“質量”的認定，也是形成“效率”的來源。

就高等教育領域的質量和效率關系而言，高等教育質量具有多元整合特征，其關注焦點勢必集中在院校特色、辦學效益、教學和科研業績等方面的核心競爭力的構建和發展方面。高等教育效率則表現出適用于績效評價的特點，集中反映辦學效率和資源利用效益等院校競爭力指標。高等教育效率作為多元質量標準中的一項標準，是體現核心競爭力的關鍵指標。依據已有成果表明質量和效率相關性具有復合特征：如通過生均成本和學校規模的函數關系的測算，在我國當前教育部直屬院校的辦學條件下，博士生培養規模為1000人左右，碩士生規模為4000人左右。即在我國當前高校辦學條件下，博士生低于1000人、碩士生低于4000人時，通過擴大規模而產生的生均成本的節約是比較顯著的；而當博士生和碩士生規模大于上述數值時，通過進一步擴大規模而產生的生均成本的節約將變得并不十分顯著。[5]由此可見，效率與質量的關系一般不表現為直接關系，質量通過規模等指標與效率掛勾，即一定程度的規模經營可以節約成本、創造較高效率，但是，規模過大導致資源不足、生均成本降低及管理失效都是引發嚴重質量問題的關鍵因素。

二、優化資源配置成為實現高質、公平、高效的高等教育的重要途徑

（一）從“帕累托改進”視角解析優化資源配置的工具意義

整合高等教育的公平、質量和效率是一個發展性問題，也是一個世界性問題。21世紀的高等教育再次產生世界范圍內擴招趨勢，其中，隨著高校注冊生人數增長使更為廣泛的社會階層和人群從中受益是教育公平的基本指標，同時由于各國高校學費上漲和政府的財政支出削減，引發多種于教育公平具有不利影響的社會問題和矛盾。除此而外，還有其他因素對高等教育機會平等具有重要影響，包括招生考試、質量保證、助學貸款和資助貧困生措施、學生管理和服務、及就業指導，等等。依據“帕累托改進”和“福利經濟學”研究成果，導致市場失效和分配不公平的原因源自兩種社會行為——壟斷和外部性，為了讓發展成果使廣泛的階層和人群受益，需要從根本上解決社會財富總量持續擴大的難題，其實現途徑就是呼吁政府運用財政、誘導性政策和稅收等手段對資源配置進行調整，擴大社會福利保障體系——“在沒有使任何人境況變壞的前提下，使得至少一個人變得更好”——通過實現“帕累托改進”和采用“補償準則”，具體包括對喪失發展機會的弱勢群體進行補償或額外幫助，使其生存環境和基本權益獲得改善，從而有利于在宏觀層面實現國民財富總量的持續增加，同時讓更為廣泛的階層和人群因此受益。

顯然，在高等教育改革和發展中實現“帕累托改進”就意味著高等教育實現公平、高質和高效的整合效應。一是通過調整資源配置，推動各地區高等教育均衡發展和在更廣范圍內提高質量。二是通過頒布對貧困生的資助政策和實行多種社會援助，促進廣泛的社會階層及其家庭子女在高等教育擴大招生和規模經營的過程中成為真正受益者。三是強調提高質量和辦學效率被公認為重在程序機制上實現教育機會平等，這是大學生的平等權利的實現基礎。“帕累托改進”可以作為一國的政府行為效率的考核指標，同是也是高等教育制度好壞和高校辦學效率高低的評價指標。

（二）進行資源配置的調節，提高服務區域的能力

提高質量、提高資源利用率、實行資源配置變革以增強服務地方的能力，是高等教育下一階段發展的主題線索和研究熱點。質量管理和保障是一個復雜多維的系統工程，顯著表現為資源效應和資源詛咒效應同時并存，此類共存意味著：一方面，占據優勢資源能夠有效提升一個地方和高校的核心競爭力，推行資源的均衡分布有利于促進區域高等教育的均衡發展；另一方面，某些占據優勢資源的區域和高校通常并沒有創造出比較高的辦學效益，有的甚至出現負債和欠貸問題。還有為數不少的高校和科研單位由于立項過多而人員和科研力量不足導致草草結題，反而使科研質量有所降低，等等。資源與發展的關系用一句俗話說：資源不是萬能的，沒有資源是萬萬不能的。

有學者經過統計研究認為：我國的大行政區劃范圍內相對經濟發展而言高等教育的資源分布比較均衡[6]。還有文章就地方政府成為“資源大戰”中的主角進行研究指出：中央政府掌握的資源是稀缺的，不可能平均分配給地方，這就勢必造成地方政府之間的競爭。如圍繞招生指標分配展開的競爭，實質上就是招生規模決定權在中央政府控制的前提下，地方政府之間爭奪中央政府控制資源的一種形式[7]。由此可見，資源配置如果不是高等教育發展的決定因素，至少是影響公平與效率一種不可或缺的要素。在高等教育資源不足的前提下，為獲得中央政府分配的資源各地方政府展開激烈競爭是預料中的事情。由于中央政府在績效管理方面尚處起步階段，其績效指標表現出單一、機械和偏好分層等缺點，使的弄虛作假和腐敗之風有了可乘之機，為什么要“弄虛作假”呢？因為學校達不到某些評估指標的要求，但還要得到一個優秀的結論。[8]顯然，傳統的資源配置方式暴露出許多問題和利益沖突，成為我國高等教育發展陷入“既不公平也沒有效率”的困境的主要影響因素。

此外，我國政府在教育資源配置的機制／方式上表現出“編制配置”加“優先配置”的特點。因此，從上個世紀80年代中期始，教育資助制度中采用的“綜合定額”加“專項補助”的辦法，定額配置的優點是全國各院校在政府編制的框架內按“定額”規模平等地獲得經常性財政資助。其缺點是投資主體只有政府一家，且投入資金不足，難以適應對不斷擴大的各地方高等教育的發展需求，其行政運作模式一定程度上對地方和院校挖掘有效資源的積極性及改革需求具有抑制作用。另外，中央財政為國家重點建設規劃、優先發展的事業和工程配備了“專項資金”，尤其近年政府加大了專項力度，“專項資金”總量較以往有明顯增長。例如，投向高等教育領域的主要專項資金包括“211 工程”、“985 工程”、“高等學校本科教學質量與教學改革工程”、“重點學科建設”，以及“基礎學科拔尖學生培養試驗計劃”等。其中，由教育部和財政部實施的“高等學校本科教學質量與教學改革工程”具體包括多項子工程：國家精品課程建設、高等學校特色專業建設、國家級教學團隊建設和名師工程，及“人才培養模式創新實驗區建設”等。

無論是國務院主管部門、還是教育部將大量經費投向高等院校的學科建設、名師建設和人才培養基地等工程建設上。類似的質量工程顯然已經成為高等教育資源的重要構成，已投放經費是否能夠獲得預期效益不僅引起政府而且包括公眾輿論的關注，其重點在于：一是政府實施質量保障的重點和方式，二是優先標準的界定和選擇。隨著上述工程的進展，高等院校的課程和教師建設均獲得令人矚目的成績，但是學術界在某種程度上發出一些質疑的聲音：比如，政府應用統一的標準進行優選資助，這些標準是否真正有助于獲取較高的辦學效益？是否實際上幫助擴大了低收入群體家庭的子女入學率和參與率？是否會對入學率擴大產生約束性影響，從而增加了非傳統學生獲得學位的困難程度？某種質量保障方式，對優秀教學、教學時間、教學資源、院校規劃及開發新課程能力的支持還會產生其他哪些影響？[9]

由此可見，政府誘導式政策和質量保障方式對院校改革、人才培養和課程建設都產生了多方面影響。有些被選擇的高校、重點學科和重點實驗室在政府的大力扶持下獲得充裕經費，培育比較優勢，使學校的核心競爭力在短時間內獲得顯著提升。此外，對大部分參評的高校來說實力變化并不明顯。這是因為中央政府和教育部投放的專項資金的評比標準和選擇機制帶有選優特征，對大部分高校的課程、教師結構的調整和建設產生較大的導向影響。一部分高校為追逐國家資源，依照統一的標準和符合政府需求模式建設各項質量工程，與此同時卻忽略院校自身具有的優勢特色建設，及忽略了對地方和企業界需求的關注和納入。因此，不僅資源利用效益上不去，而且院校普遍缺乏拓寬資金來源的主體積極性。但就國家資源配置自上而下的權力機制特點而言，重點建設和選優資助都必須有一定數量的限制，如果優秀標準過于寬泛，或選優數量過多將導致失準和失信的危險。權力運作機制具有標準化影響和權威功能，適用于促進“優質教育”和培養“精英人才”，但行政機制特有的僵化和機械特點，對高校建設多樣化課程和提高服務地區的靈活適應性來說顯然是不適用的。筆者認為，國家資源配置以行政機制為主體納入市場機制為協調和輔助，比如創辦和資助高等教育撥款委員會，或高等教育基金會等組織，再通過此類組織資助高校的課程和師資建設。相比政府，基金會機制具有更多的地方性、多樣性、慈善性和金融性，因而更加適合資助地方高校的教學和科研等各項事業，并且適合于激發地方高校創收的積極性。

值得人們深思的是，決定優先政策獲得“榜樣效益”的關鍵依據在于其正面效應是否符合公平原則，是否同時實施配套措施對沖其“負面效應”。優先發展來源于政府提高效率的需求，其本身帶有促進資源不均衡發展的負面影響，追求效率和兼顧公平在高等教育發展中表現為獎勵優質教育的“榜樣效益”和“勵志效應”。相反，如標準界定或選拔機制上出現錯誤等都會導致公平性的喪失，而最終損害到資源利用效益的提高。因此，政府制定優先發展規劃同時需要設想對沖公平喪失的社會影響，實施配套措施以防止因學術造假和腐敗導致的不公平現象的失控和泛濫。

[1]金子元久．世紀的轉換與高等教育財政[J]．北京：北京大學教育評論，2011，(1)：8.11．

[2]李強等.公共產品供給與建設和諧社會[M].北京：中國社會出版社，2009，17.

[3]睢國余等．中國教育經費合理配置研究[M].北京：北京大學出版社，2009,120．

[4][9]戴維.查普曼等.發展中國家的高等教育——環境變遷與大學的回應[M].北京：北京大學出版社，2009，154.159．183.

[5]彭安臣等．中國高校研究生教育規模效益的實證研究——基于教育部直屬72所高校統計數據的分析[J]．北京：清華大學教育研究，2006，(6)：48．

[6]侯龍龍等.我國高等教育地區差距的實證分析[J].北京：北京大學教育評論，2009，(1)：155．

[7]張應強等．高等教育大眾化時期地方政府競爭與高等教育發展[J]．武漢：高等教育研究，2009，(12)：5.

[8]李志義等．從本質上認識高校本科教學評估[J]．北京：中國高等教育，2010，(8)：34.

張 麗／教育學博士，天津市教育科學研究院，副研究員，專業方向為高等教育管理和高等教育理論

（責任編輯：陳培瑞）