遼寧地方政府準公共產品多元供給的融資模式選擇

張 霓

(遼寧大學 經濟學院，遼寧 沈陽 110036)

我國地方政府承擔著大量地方性基礎設施和公共服務等公共產品供給的責任，同時還要承擔推動地方經濟發展的重擔。通過地方政府融資平臺進行債務融資是現階段我國地方政府解決建設與經營城市中資金難題的主要渠道。而融資平臺資金來源80%以上是商業銀行貸款，這種問題不解決，不僅加重了地方政府債務負擔，而且還可能致使風險向銀行集中，引起信貸危機。事實上，公共產品中有一部分是可以通過私人部門和其他組織來提供的，相應的民間資本、國外資本和其他社會組織的資本也可以成為公共產品融資渠道和來源。區分公共產品的類型、屬性和特征，進行商業化和市場化融資，讓更多的私人部門與社會組織參與公共產品供給，將成為遼寧各級地方政府未來融資的模式選擇。

一、公共產品有效供給和地方政府職能轉變

19世紀興起和發展起來的西方公共產品理論，是新政治經濟學的一項基本理論，它為政府職能及其行為定位提供了理論基礎，也是選擇公共產品和公共服務市場化、多元化融資模式的理論依據。公共產品的經典定義是薩繆爾森(1954)給出的。他認為，與私人產品相比，公共產品具有非競爭性和非排他性特點，每個人消費這種產品不會導致別人對該產品消費的減少。后來布坎南 (1965)進一步指出，薩繆爾森提出的公共產品是純公共產品，而多數公共產品屬于準公共產品，為此他提出了俱樂部產品，其特征是具有非競爭性，但是卻具有排他性。公共產品理論研究的后來者對社會產品的分類也進一步明晰化為純公共產品、準公共產品和私人產品。

純公共產品一般具有規模經濟的特征，消費上不存在“擁擠效應”，不可能通過特定的技術手段進行排他性使用，任何人都可以無償地利用它滿足自身的需要。如城市環境保護、生態建設、防災系統和基礎教育等。私人產品消費中既具有競爭性又具有排他性，必須通過支付貨幣的形式來換取其所有權和消費權。純公共產品和私人產品種類和數量很少，而大量的是介于純公共產品和私人產品之間的準公共產品。

準公共產品是具有有限的非競爭性或有限的非排他性的公共產品，如教育、政府興建的公園和擁擠的公路等。準公共產品表現為三種形態的中間性產品。第一種存在消費行為的非競爭性，但不存在消費資格的非排他性的“俱樂部產品”，它的使用和消費局限在一定的地域中，其受益的范圍是有限的，如地方公共產品 (并不一定具有排他性)。第二種存在消費行為的競爭性，但不存在消費資格的非排他性的“可擁擠產品”，這類準公共產品是公共的或是可以共用的，一個人的使用不能夠排斥其他人的使用。然而出于私益，它在消費上卻可能存在著競爭，產品使用中可能存在著“擁擠效應”和“過度使用”的問題。這類產品如地下水流域與水體資源、牧區、森林和灌溉渠道等。第三種消費行為上具有競爭性，但排他性不完全，在內部是共享的，對外是排他的，是集體利益的“可擁擠的俱樂部產品”或“可擁擠產品”。由于“消費擁擠點”的存在，往往必須通過付費才能消費，例如有線電視頻道和高速公路等。

公共產品理論為合理界定地方政府和市場作用的領域提供了理論依據。通過對社會產品的類型以及該類型產品供給中投資項目的科學分類，可以厘清地方政府與市場職責，多樣化地選擇公共產品供給方式和供給主體。私人產品排他性和競爭性，要求消費這種產品就必須通過支付貨幣的形式來換取其所有權和消費權。因此，這種產品只能由私人部門提供，通過市場定價進行交換，市場調節機制對這些產品是有效的。由于“燈塔現象”的存在，即使純公共產品由私人部門提供也是可能的。但是在市場經濟的體制中，受“市場失靈”以及國家存在的意義等因素影響，純公共產品不能依靠市場來提供，而由政府作為主體對某些涉及國計民生、國家安全和公民基本權利與利益的純公共產品予以免費供給。

準公共產品具有整體的社會效益性以及消費的個人屬性，使得其有可能不通過政府而由市場來提供。隨著經濟社會的發展和科學技術的進步，許多原本很難向每個消費者收費或收費很高的準公共產品在技術上變得可以排他，同時收費成本也大大降低，這就為私人部門進入地方公共產品的供給提供了技術上的準備。如有線電視、高速公路、機場、碼頭和橋梁等準公共產品在技術上完全可以交由私人部門來投資和經營。

實現公共產品傳統的政府壟斷供給方式向市場化、多元供給方式的轉變，地方政府必須從根本上轉變職能，開放投資領域，創造公平竟爭的市場準入環境，建立支持民間投資的社會服務體系，讓民間資本參與準公共產品的供給。凡能通過市場調節可以較好地解決供求問題的領域，地方政府可以放開由私人部門投資經營;凡能在政府監管下可由私人部門投資經營的領域，地方政府沒有必要投資經營;政府投資后凡能以商業方式經營的，地方政府沒有必要直接經營。由于私人資本追求的是利潤最大化目標，如果所提供的準公共產品具備競爭性要求，那么利用市場資源配置和私人部門的經營與技術優勢，競爭的結果將會更好地、更有效地完成準公共產品的供給［1］。對地方政府來說，私人部門介入準公共產品的供給，既可以打破壟斷和行政屏障，消除地方經濟發展的瓶頸，構造符合市場經濟要求的地方公共產品供應體系，滿足公平價值和效率價值，又可以彌補地方政府財力不足，解決地方基礎基礎設施和公共服務性項目的資金短缺，降低地方公共財政的支出規模，順利實現政府職能。

二、遼寧地方政府公共產品過度供給所面臨的問題與困境

改革開放以來，政府職能的轉變使各級地方政府逐漸地從私人產品的提供領域中有效退出。但各級政府仍然是各種公共產品包括準公共產品的主要提供者。準公共產品的政府過度供給所面臨的最大問題是資金短缺。為此，我國地方政府采用了土地批租、打捆貸款和城市建設投資公司等方式融通資金。20世紀90年代中期以來，為了突破資金瓶頸，地方政府繞開現行體制與法律的障礙，開始探索性地設立地方政府融資平臺。通過財政撥款或注入土地和股權等資產，設立承擔政府項目融資功能平臺公司的方式，逐漸成為地方政府的融資主體。融資平臺通過政策性和商業性銀行貸款，發行企業債券等方式進行融資，支持基礎設施、市政建設和公用事業等項目，進而完成地方政府提供公共產品和發展地方經濟的職能。2011年6月國家審計署發布《全國地方政府性債務審計結果》顯示，截至2010年底，全國地方政府性債務余額107 174.9億元，占GDP的27%。省市縣三級地方政府負有償還責任的債務率為52.3%，加上地方政府負有擔保責任的或有債務率為70.5%。2011年6月中國人民銀行《2010年中國區域金融運行報告》公布的地方政府融資平臺貸款專項調查顯示，截至2010年末，全國共有地方政府融資平臺1萬余家，較2008年末增長25%以上。地方政府融資平臺的急劇膨脹和無度發展，導致地方政府財政風險和金融風險大增。

遼寧各級地方政府也廣泛設立了融資平臺。據統計［2］截止2010年末，遼寧共有184家融資平臺公司。各級政府通過平臺融資，為地方基礎設施建設籌集大量資金。特別是2008年全球金融危機爆發以后，為國家4萬億元投資計劃配套，加大對基礎設施的建設，為地方經濟發展做出了重要貢獻。由于地方政府融資和項目投入上沒有區分純公共產品和準公共產品，造成平臺公司各類業務混淆、融資渠道混亂、債務性質不清和融資模式不規范。

第一，平臺公司融資運行行政化。盡管在形式上地方政府通過平臺公司進行市場化融資，但是事實上地方政府融資平臺仍然是政企不分，行政化運作，政府承擔無限責任的融資模式。因為投資平臺是地方政府發起設立，通過財政性資金注入、劃撥土地、股權、土地收益、國債、國有資產存量以及賦予特許經營權，必要時再輔之以財政補貼作為還款承諾等方式，包裝出一個資產和現金流均可達到融資標準的公司，來實現政府融資的目的。截至2010年末，遼寧政府性債務余額3 921.6億元 (不含大連市)，主要投向市政建設、交通運輸和土地收儲。其中，政府負有償還責任的債務2 676.9億元，占68.3%;政府負有擔保責任的債務998.0億元，占25.4%;其他相關債務246.7億元，占6.3%［3］。政府事實上用信用和財力承擔了平臺公司的無限責任，承擔了大量顯性和隱性債務。平臺融資只有企業融資之形，并無企業融資之實。

第二，平臺公司融資業務混合化。地方政府融資平臺并沒對它所提供的純公共產品和準公共產品加以區分，造成不同類項目的融資渠道混亂，債務性質不清。平臺公司承擔的很多都是公益性和非盈利項目，項目本身的收益率很低，難以通過自身運營產生的現金流來實現還本付息。地方政府及其授權的融資平臺不得不把各種類型項目打捆處理，以便獲得國家開發銀行及國有商業銀行的打捆貸款。為此融資平臺的債務融資，包括銀行貸款和發行各類企業債券，都采取了對政府應收賬款質押和項目回購、土地資產質押、第三方擔保等方式增信。到2010年底，遼寧地方政府有償還義務的貸款中，約40%以土地出讓收益作為抵押。另外，還有相當大一部分項目事實上依賴土地出讓收入和土地擔保再融資來償還債務。遼寧11個市本級、34個縣 (區)政府負有償還責任的債務2 108.9億元中，有1 138.9億元是承諾以土地出讓收入為償債來源，占54.0%［3］。這種做法形成了地方財政隱性赤字，透支了以后年度地方財力。

第三，平臺公司融資渠道單一化。遼寧各級地方政府融資平臺也采取了發行平臺企業債券、項目融資等其它融資方式，但各級政府融資平臺債務余額的80%以上來自國有商業銀行與城市商業銀行貸款。部分融資平臺公司無法形成穩定的經營性收入和現金流，抵抗風險能力較弱。遼寧2008年以來，貸款超常規增長，其中2/3以上是中長期貸款，這類貸款大量集中于地方政府融資平臺和房地產項目。2010年遼寧金融機構人民幣中長期貸款占人民幣各項貸款新增量的90.2%，高于全國12.6個百分點。截至2010年末，遼寧有83家融資平臺資產總額中包含市政基礎設施等不能變現的資產964.5億元，占33.6%。175家有債務的融資平臺公司中，120家經營業績為虧損或持平。有156家融資平臺公司2010年收入不足以償還當年到期債務本息［3］。近年地方政府償債高峰集中到來，各級政府償付能力令人堪憂。

第四，平臺公司融資管理非規范化。地方政府建立融資平臺的層級也在逐步下移，省市縣級都設立了自己的融資平臺。融資平臺公司設立條件不嚴格，其運行也缺乏有效約束。遼寧審計報告中指出，截至2010年末，遼寧184家融資平臺公司中，有59家存在注冊資本不實等問題，涉及違規資金440.8億元。一些單位通過重復立項套取貸款，利用其他單位貸款等方式取得債務資金24.5億元;未按規定用途使用貸款175.5億元，擅自改變債券資金用途3.3億元，導致風險隱患上升。

遼寧政府對各級地方政府債務審計發現的問題高度重視，從2011年7月份開始組織省有關部門和各市政府進行整改工作。各級政府進一步強化政府債務管理的基礎性工作，建立政府債務管理制度和債務風險監控預警體系。對融資平臺公司注冊資本不實、違規取得和未按規定用途使用債務資金等問題進行認真的整改，目前已經取得了顯著成果［4］。

三、遼寧地方政府準公共產品多元供給的融資模式選擇

公共產品政府直接供給和過度供給的方式，讓各級地方政府承擔了越來越多的對經濟活動的管理、干預和生產功能。政府規模越來越龐大，財政開支與日俱增，財政負擔過重和無法迅速回應公眾多元化需求等諸多問題，使各地方政府依靠原有公共產品融資模式難以持續，選擇更為有效的公共產品供給制度和多元化的融資模式成為必然。遼寧省各級地方政府應調整在公共產品投資領域的行為，把有限的政府直接投資能力集中用于私人部門無能力或不愿意進入的非營利性純公共產品提供領域。基礎設施建設和公共服務性準公共產品的供給，采取政府和市場共同分擔的原則。通過制度創新和政策設計，促進政府部門和私人部門合資合作，多樣化地選擇公共產品供給主體，逐步實現地方政府準公共產品多元化供給的融資模式。

1.將地方政府融資平臺規范為市場化的準公共產品供給主體

鑒于各地方政府融資平臺存在的問題及其風險，2010年6月，國務院下發了《關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》，對地方政府融資平臺進行清理、整頓和規范。根據國務院要求，遼寧各級地方政府進一步清理、整頓與規范平臺公司。將政府項目融資職能和平臺公司市場化經營主體功能進行明確劃分，把政府融資平臺真正打造成為市場運作主體。對只承擔公益性項目融資任務，主要依靠財政性資金償還債務的融資平臺予以取消;對整頓后繼續承擔有穩定經營收入的公益性項目融資任務并主要依靠自身收益償還債務的融資平臺，以及主要承擔競爭性業務融資任務的融資平臺要規范運作，并嚴禁平臺公司直接或變相以政府信用提供擔保;對其它形式的政府融資平臺公司，則要全部按照市場化要求，進行商業化運作，進而把地方政府融資平臺定位于準公共產品供給主體，改造成商業化運作城市建設開發商和運營商。其對準公共產品領域的投資，可以按照市場化原則，進行包括商業銀行貸款、企業債、中期票據和短期融資券等債務融資［5］。支持治理結構健全，資產質量好，經營效益穩定的平臺公司，進行股份化改造，在證券市場上進行股權融資。

2.支持私人部門和民間資本進入準公共產品供給領域

準公共產品可以通過市場化和民營化的方式供給，就要放寬準入，對民間資本開放準公共產品生產領域。科學技術的發展也使準公共產品在解決了某些技術性問題后，給市場化生產與經營提供了可能。如城市污水治理、垃圾無害化處理、自來水、收費公路和橋梁、停車場、體育場館等，完全可以利用市場機制引入民間資本。遼寧各級地方政府應遵循凡可以經營的準公共產品所需資金，應當最大限度的交給市場主體去籌措的原則，通過產權制度的創新，讓私人部門獲得準公共產品的所有權 (主要通過私人從政府手中購買準公共產品所有權來實現)，或是準公共產品經營權的私有化 (在準公共產品所有權依然歸政府所有的前提下，由私人部門承擔準公共產品生產的日常經營活動)。通過放松行政審批與市場管制，進一步消除制約民間資本的制度性障礙。根據遼寧經濟發展特點，在準公共產品提供領域，要著重吸引民間投資進入教育衛生公共服務領域，公租房等政策性住房建設領域和高速公路、城市軌道交通、環境保護治理等基礎設施建設領域。各類資本與政府共同承擔風險，從而達到有效地控制建設成本以及提升城市基礎設施建設效率的目的。

3.選擇準公共產品多元化供給的融資方式和融資工具

遼寧地方政府應在借鑒國際經驗的基礎上，按照準公共產品資金規模大和投資周期長的融資特點，推廣有利于實現準公共產品市場供給的項目融資方式。

(1)BOT(Build Operate Transfer)，即建設—經營—轉讓融資方式。它是政府特許投資者與政府有關部門簽署特許經營權協議，在一定的時期內擁有和經營一些基礎設施項目，償還債務并收取一定的資金回報收益，特許期滿后，項目無償地轉移給政府。政府保持對公共物品的終極所有權，并最終能夠獲得正常運行的資本設施的經營權的一種融資方式。在準公共產品中，諸如水資源系統中污水處理，交通系統中的地鐵、輕軌以及收費高速公路等項目，所需要的建設資金數額較大，并且回收資金的期限也較長，但一旦建成將會帶來比較穩定的經濟收益，比較適宜采取BOT融資模式。“十二五”期間，遼寧面臨建設一批交通、能源、水利和信息化等重大基礎設施項目，可以選擇地運用BOT方式，籌集民間資本和國外資本。

(2)TOT(Transfer Operate Transfer)，即移交—經營—移交融資方式。它是政府有關部門將建設好的公共工程項目移交給外商企業或私營企業進行一定期限的運營管理，該企業組織利用獲取的經營權，在期限內獲得收入，合約期滿之后，再交回給所建部門或單位的一種融資方式。TOT方式很好地解決了政府如何在有限的財力情況下，通過合理配置城市基礎設施資源，盤活城市基礎設施資產存量，提高基礎設施中經營性資產的使用效率問題。遼寧未來涉及準經營性的基礎設施類型，如市區的跨江跨河大橋、過江過河隧道、公共交通、自來水、煤氣和污水處理廠等大部分市政設施，都可以選取TOT項目融資方式。

(3)PPP(Public Private Partnerships)，即公共部門與私人企業合作融資方式。具體來說就是私人與政府之間在某一準經營性質的城市基礎設施建設項目上建立合作關系，共同進行項目的融資和建設的一種融資方式。PPP融資模式主要適于交通、衛生、公共安全、教育和公共不動產等領域。目前，遼寧各級政府保障房投入資金壓力較大。2011年投資350多億元，完成保障性安居工程37.1萬套。2012年將繼續推進保障性安居工程建設。各級地方政府可以采用PPP方式，公共部門和私人部門共同參與保障房建設。民營企業為保障房建設提供技術支持和資金補充，政府部門提供包括準入制度、稅收優惠、貸款擔保和土地優先開發的支持政策，提高保障房的建設供給效率。

(4)ABS(Asset Backed Securitization)，即資產證券化融資方式，它指將缺乏流動性但能產生可預見現金流收入的資產匯集起來，通過結構重組和信用增級，將其轉換成在金融市場可以出售和流通的證券，來籌集資金進行項目建設一種融資方式。遼寧已經具有利用這種融資方式的可行性，應在利用這種融資方式上做些嘗試。凡是可預見未來收益和持續現金流量的基礎設施如交通運輸部門的鐵路、公路、港口、機場、橋梁和隧道建設項目;能源部門的電力、煤氣和天然氣基礎設施建設項目;公共事業部門的醫療衛生、供水、供電和電信網絡等公共設施建設項目，都可利用ABS融資方式籌資。

4.發揮地方政府在推進準公共產品多元化供給中的支持作用

準公共產品由私人部門供給決不意味著要完全脫離政府，相反地方政府在公共產品的私人供給中發揮著至關重要的作用。第一，遼寧地方政府要營造各種所有制形式依法平等使用生產要素、公平參與市場競爭、同等受到法律保護的體制環境，消除民間資本進入基礎設施建設和公共服務領域各種隱性壁壘。有關部門應盡快清理、修訂和完善各項不利于民間投資發展的政策法規。第二，發揮地方政府財政貼息和稅率調整等特殊投資方式的有效功能，降低交易成本、資金成本、人力成本與社會成本，調動投資者的積極性與創造性，從而放大社會投資的效能［6］。第三，遼寧地方政府要對私人提供準公共產品可能出現負外部性問題進行規范。如對私人憑借某種公共產品特許經營權，提高收費價格，地方政府有責任對準公共產品的私人供給者進行必要制約，保護消費者的權益。第四，在私人部門提供準公共產品的過程中，地方政府有必要對消費者給予某種支助，為消費者提供信息，促使私人部門提高其所提供準公共產品的品質。

［1］金紅磊，王守寬 .公共物品提供主體的多元化——兼談政府職能的讓渡與拓展［J］.浙江工商大學學報，2005，(6):56-60.

［2］楊燕英，劉栓虎.規范地方政府融資平臺有序發展的路徑探析［J］.中央財經大學學報，2011，(1):12-15.

［3］遼寧省審計廳.關于2010年度省本級預算執行和其他財政收支的審計工作報告［N］.遼寧日報，2011-09-05(A04).

［4］遼寧省審計廳.遼寧省加強地方政府性債務審計整 改 成 效 顯 著 ［BE/OL］.http://www.audit.gov.cn，2011-12-21.

［5］魏嵐.發展地方政府融資平臺對加快遼寧省基礎設施建設的必要性研究［J］.對外經貿，2011，(12):77-79.

［6］楊濤.政府公共支出中的金融手段運用研究［J］.財政研究，2010，(8):77-80.