河南省新型農村社區建設實證分析

楊會勉，李民超，趙石磊

(中共洛陽市委辦公室，河南洛陽471000)

一、新型農村社區的內涵及對中原經濟區建設的意義

社區作為一種在一定地域和范圍內的社會生活共同體早已產生，其內涵隨著歷史的演進而變化。我國傳統的農村社區是指以農業勞動為主，根據血緣和地緣關系聚集發展起來的人類生活共同體，“是與國家政權相區分，遠離權力系統的社會組織”。［1］其顯著特征是:居民以農業生產為主要經濟活動，社會關系相對封閉且結構簡單，人口規模和密度相對較小。［2］隨著社會的發展、經濟的增長和社會結構的轉型，我國現在農村的狀況發生了極大改變。特別是十六屆五中全會以來，黨中央、國務院對建設社會主義新農村提出的“生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”的總體要求，極大地促進了廣大農村社區建設的步伐。但客觀上說，這種農村社區仍屬于傳統的農村社區，已不能適應農村經濟及文化地域性發展的需要，于是前幾年在一些經濟較發達省份零星地有了“新型農村社區”的提法。

所謂新型農村社區，是指打破原有村莊界限，以縮小城鄉差距為目標，以城市化理念改造農村，以均等化服務覆蓋農村，以現代產業體系支撐農村，統一規劃當地經濟社會發展條件、資源稟賦和環境基礎，把兩個或兩個以上的行政村或自然村進行合并，統一建設新的居民住房和服務設施，調整產業布局，形成新型的農村居住模式、服務管理模式和農民生產生活模式。它區別于以往村落型農村社區和城郊型農村社區的“集鎮型”農村社區建設模式，是以集鎮為依托，以中心鎮、中心村為核心進行重建，包含兩個層次:一是以鄉鎮政府所在地的小集鎮為中心的鄉鎮大社區模式;二是以條件較好的行政村或自然村為中心的中心村模式，也包括幾個行政村或自然村合并后建立新村部的做法。［3］改革開放以來，江浙地區、珠江三角洲等地很多村辦企業蓬勃發展，帶動農村社區興起，就是這種模式。基于我國目前城市和農村的狀況，集鎮型農村社區建設模式將會成為我國多數農村城鎮化的必然選擇，也必將成為我國新型農村社區建設的基本模式。

近年來，河南省在借鑒外地經驗的基礎上，經過不斷探索和總結，新型農村社區已蓬勃興起，并逐漸走上了良性發展的軌道。需要強調的是，河南省的新型農村社區建設，既不是簡單的人口聚居，也不是表面化的村莊翻新，而是要通過新型社區建設，就地實現土地集約節約、農民轉移轉換、生產集聚集中和農民生產生活方式的大轉變，讓農民過上多年以來追求的城市人那樣的生活，享受到跟城市人同樣的公共服務，共享經濟發展、社會進步帶來的物質和精神文明成果。可以說，新型農村社區是繼“離土離鄉”城鎮化、“離土不離鄉”城鎮化之后探索的第三條道路，是既不離土也不離鄉的城鎮化，是繼家庭聯產承包責任制之后農村發展的“第二次革命”，［4］對于加快中原經濟區建設，實現城鎮化、工業化、農業現代化協調發展具有重要意義:一是把新型農村社區納入城鎮化范疇，拓展了城鎮化的內涵和外延，解決了中原經濟區城鄉統籌協調發展的問題;二是新型農村社區建設主要靠產業支撐，為產業發展提供人力、土地等生產要素，解決了中原經濟區產業薄弱尤其是傳統農區工業化的問題;三是就地實現土地集約節約、生產集聚集中，加快了中原經濟區農業現代化步伐。

二、當前新型農村社區建設中的問題

目前我國新型農村社區建設雖然取得了一定成績，但也存在著一些亟待解決的問題，河南亦然。

一是認識模糊，缺乏明確的功能定位。就全國范圍看，無論是村落型農村社區、城郊型農村社區以及以集鎮為依托以中心鎮或中心村為中心開展的新型農村社區建設模式，都在不同程度上存在著功能定位不清的問題。有些地方把這種社區建成了傳統的集合型大村落，配套服務設施缺乏，連社區的基本功能都不具備，當然不能稱之為新型農村社區。還有的地方對新型農村社區的組織機構、管理機構和運作機制等都認識不足，只是在中心村建立了社區服務中心，村莊對鄉鎮(街道)的隸屬關系依舊，把社區服務中心變成居于鄉鎮和每個被合并自然村中間的管理機構，使新型社區成為鄉鎮的二級機構，弱化了村委會的作用。這些都是因為對新型農村社區的功能定位模糊所致。

二是政府對新型農村社區建設的支持力度不夠。我國現有的新型農村建設大都在政府主導下進行，政府支持力度的強弱直接關系著新型農村社區建設的成效。目前這種支持主要包括制度支持和資金支持。有力的制度支持是新型農村社區建設必不可少的條件，否則就不可避免地出現無所適從和隨意性。制度缺失和制度滯后現象在當前新型農村社區建設中表現得尤為突出，比如土地流轉問題和征地補償標準問題等都亟待解決。同時，新型農村社區建設也需要大量的資金投入，政府的財政支持由于受到地方經濟發展水平的制約，明顯不能滿足新型農村社區建設的資金需求。有些地方政府甚至無力提供本來應該由政府提供的基本公共產品和公共服務，從而造成農村社區公共物品和服務的嚴重短缺。資金問題不解決，根本談不上所謂的新型農村社區建設。

三是對農民參與和農民利益某種程度的忽視。在新型農村社區建設中，尤其是在建設初期，全國大多地方不同程度地存在著對農民參與的忽視和對農民利益保護不夠的問題。在新型農村社區建設的決策環節，農民的知情權、參與權、決策權和監督權得不到充分的保證和履行，執行中涉及農民的基本合法權益得不到切實的保障，有些矛盾糾紛甚至以強制的方式被強行解決。究其原因，一方面是因為一些農民的基本文化素質、認知水平、道德修養有待提升，另一方面是因為一些地方政府一味追求政績，急躁冒進，不注意工作方式所致。這些問題得不到合理的解決，新型農村建設難免會陷入困境。注重農民參與和農民權益，做到政府與農民群眾的有效合作，是新型農村建設的必然選擇。

三、許昌、新鄉的新型農村社區建設

2011年10月召開的中共河南省第九次黨代會報告明確提出了“分類指導、科學規劃、群眾自愿、就業為本、量力而行、盡力而為”［5］的新型農村社區建設原則，要求積極穩妥地開展新型農村社區建設，推動土地集約利用、農業規模經營、農民多元就業、生活環境改善、公共服務健全，加快農村生產方式和農民生活方式轉變。目前，許昌、新鄉兩市在新型農村社區建設上已經取得了一定的成效，其做法和經驗可以概括為以下幾點。

一是堅持科學規劃。農村問題歷來是我國發展的大問題，沒有科學的規劃難以處理好。許昌市的新型農村建設，基本以每個社區1萬人左右，以2公里左右為半徑進行規劃，2 279個行政村、5 430個自然村被整合成830多個新型社區。待全部建成后，就可以節約54.8萬畝土地，節地率可以達到54.7%。新鄉市輝縣的長春鎮在新型農村社區規劃過程中堅持三條原則，即多內涵發展，少外延擴張;多占荒山荒坡，少占耕地;多建復式和多層，少建單家獨院，最大限度地實現了節約集約利用土地。原有的35個行政村，共占地15 654畝，規劃為8個社區以后，占地面積8 027畝，節地率達43%。另外，對于社區的規劃設計，許昌市做到了充分統籌考慮，根據社區布點與產業布局，合理安排基礎設施和公益設施建設，保證基本功能的完善;社區建筑力求有自己的風格，盡量融入當地的歷史、人文、習俗、生態等元素，注意層次錯落、面積適宜、外形美觀、內部設施經濟適用。此外，許昌地區還針對農民群眾的生活習慣和特點，著意強調民居戶型設計的實用特點。例如，在鄢陵縣的明義社區，每棟住宅樓底層都配建了儲藏室，便于村民放雜物，充分體現了設計的人性化。

二是資金投入模式多樣化。新型農村建設的資金來源與使用是個敏感問題，牽涉社區大多數人的利益。許昌市學習借鑒外地聯村共建、村企聯建、搬遷重建等建設模式，采取園區帶動、滾動發展、自主建設、合作開發等發展方式，循序漸進地推進新型農村社區建設試點，并圍繞破解建設資金問題，探索完善整合涉農資金、加大財政專項資金投入、實行企業幫帶、加強市場運作、引入社會資本的相關政策和措施。以長葛市古佛寺社區為例，總建設面積約19萬平方米，需投入建設資金約1.6億元，當地企業投資了1.035億元，每戶農民平均只拿了1萬元。當地政府把社區建設空出來的690畝土地置換給河南眾品食業股份有限公司，該公司為居民的房屋建設每畝補貼15萬元。鄢陵縣明義社區，則是把幼兒園、超市、商業內街等配套設施，全部采取企業運作的模式來解決資金問題。另外，為支持新型農村社區建設，許昌市還采用整合23項涉農資金的辦法推進新型農村社區建設。

三是積極培育多種產業。建成再漂亮的社區，如果沒有農民經濟收入的提高，畢竟不是長久之計。這就需要大力發展各種產業，促進農民就地就業，以增加農民收入。長葛市古佛寺社區共有農村勞動力2 600多人，當地政府將騰出的耕地交給一些企業進行規模化經營，規劃了農貿市場和一些商業服務項目，就地安置了1 000余人。剩下的勞動力經過培訓被統一安置到附近的產業集聚區就業。輝縣的長春鎮則在社區周邊規劃了農民創業園，引進數家勞動密集型產業，促進農民就地就業。新鄉市南李村社區周圍的門面房全部歸村集體所有，每年可以增收200多萬元。利用節約出來的70畝土地建設集貿市場發展三產，每年村集體可再增收300萬元。同時安排村民就業，人均增收5 000余元，人均純收入突破1萬元。在提高入住社區農民收入的問題上，許昌市推出了“三金加一補”模式，即騰出的土地集中用來發展二產、三產，農民既可以得到土地入股的股金，還可以通過土地流轉取得租金，如果到產業集聚區或二、三產業就業，還可以領到薪金。原來的所有惠農資金補助政策仍可享受。這不能不說是一項考慮周全的建設政策。據統計，古佛寺社區農民通過“三金一補”政策，年均純收入可由原來的8 800元提高到1.1萬元。

四是充分尊重農民意愿。國務院一再要求農村土地整治要充分尊重農民意愿，可謂切中時弊。許昌市新型農村社區建設的各個環節始終堅持公開透明、公平公正的原則，保障群眾的知情權、參與權、選擇權和監督權，做到合情、合體又合理。例如鄢陵縣明義社區在整個建設過程中，建幾幢樓、建多高、什么戶型、每戶建多大面積，都是在充分征求群眾意見基礎上作出的。從項目動議到規劃設計，從工程建設到征遷補償，都有群眾參與。同時，還有一些黨員、干部和群眾代表全程監督社區建設的全過程。

四、加快河南新型農村社區建設的幾點建議

新型農村社區建設是統籌城鄉發展的結合點、推進城鄉一體化的切入點、促進農村發展的增長點。結合許昌、新鄉兩地的建設實踐，河南省在新型農村社區建設中需要注意以下幾點。

一是社區建設標準和功能要明確。新型農村社區建設的突出特征就表現在“新型”上，要像建設城市社區一樣建設農村社區，使之具備城市社區的基本設施和功能，比如道路、供水、供氣、學校、醫院、超市、警務室、電視、路燈、網絡、文化活動室等。只有這樣，才能真正實現農民生產、生活方式的變革，把新型農村社區建設納入城鎮體系規劃，確立和城市同質化的農村新型社區。如新鄉市南李村社區建設有服務中心、超市、衛生室、文化大院等公共服務設施，天然氣、暖氣雙氣入戶，城市居民所能享受的基礎設施一應俱全。許昌市還著力解決了農民的房產證問題，讓農民有了真正的恒產。《孟子·滕文公上》曾曰:“民之為道也，有恒產者有恒心，無恒產者無恒心。”雖然不是絕對的，但讓農民安居才能樂業卻是顯而易見的。農民入住社區后，許昌市可以給他們辦理集體用地的房產證，這些房產還可以在一定范圍內進行流轉、交易、繼承和抵押。鄢陵縣還為入住社區的農民解決了低保、醫保和社保問題。在農村、城市社會保障標準不一致時，則采取“就高不就低”原則，讓農民享受最高保障。此外，社區組織和服務機構的職責和功能也應定位明確，使社區真正成為新型的為社區居民高效服務的社區。

二是政策扶持要有所突破。要制定適合新型農村社區建設和發展的各項政策，加強政策扶持力度，有效合理調整行政資源的配置。一要制定市、縣兩級財政對新型農村建設投入的具體政策，將新型農村社區的建設經費和農村社會事業發展經費納入兩級財政預算;二要制定和完善支持新型農村社區建設和發展的相關優惠政策，如用地優惠政策，服務項目稅費優惠或減免政策，引進產業優惠扶持政策，對參與新型農村社區教育和衛生等社會事業建設的單位和個人給予審批的準入政策許可等;三要在做到不犧牲糧食生產和不犧牲環境的前提下，大力嘗試和創新各項政策手段:比如實現土地真正流轉，既讓農民獲得土地收益，又可利用社會資金;給農民房產證，讓農民有恒產，調動其積極性;采取市場化運作方式，吸納社會資金建設新型農村社區;完善醫療和社會保障政策，提升醫療和社會保障水平;有效引領優秀教育和醫務人員扎根新型農村社區等。

三是農民權益要有所保障。農民群眾是推進新型農村社區建設的主體力量，要得到他們的積極支持與投入，就必須首先保障他們的權益不受損害，因此努力實現政府與農民群眾的良性互動就顯得尤為重要。在推進新型農村社區建設中，必須暢通社情民意的表達渠道，充分尊重農民群眾的愿望和實際需求，充分保障和體現農民的知情權、參與權、決策權和監督權，要保障農民的土地權益、居住權益和資產權益等基本權益。要建立和完善矛盾糾紛排查調處機制，及時化解新型農村社區建設中產生的各種矛盾和糾紛。

四是工作推進要積極穩妥。新型農村社區是我國經濟社會發展達到一定程度的必然產物，需要穩定的產業支撐和帶動，以保證社區居民的就業和收入。因此，要堅持量力而行，不能一哄而上。在實踐中，應主要選取有帶動能力的農業產業化龍頭企業、旅游景點、經濟發達的鄉鎮或行政村作為試點，發揮試點的影響和帶動效應，以點帶面，逐步推開。忽視經濟基礎，違背經濟發展規律，不考慮政府和群眾的承受能力，盲目建設，勢必造成負面影響。

［1］夏周青.中國農村社會從傳統社區到現代社區的轉型［J］.新東方，2010，(1):59 －62.

［2］劉三.對新農村社區建設若干問題的思考［J］.安徽農業科學，2006，(17):4420 －4421.

［3］杜漪.新農村社區建設的路徑選擇［J］.當代經濟研究，2009，(8):61 －64.

［4］韓天旭，齊亞瓊，郭富收.建設新型農村社區是農村發展“第二次革命”［N/OL］.(2012－03－07)［2012 －05 －02］.http://bbs.dahe.cn/read-htm-tid-7341116-fpage-3.htm.

［5］盧展工.在中國共產黨河南省第九次代表大會上的報告［N］.河南日報，2011－10－27(1).