優化礦產開發結構

本刊記者 馬云川

礦產資源是不可再生的自然資源，隨著經濟的發展、礦產資源需求的不斷增長，對礦產資源的開發活動也在加劇，并帶來了一系列的環境和生態問題。

促進了礦產開發領域“調結構轉方式”

1986年《中華人民共和國礦產資源法》頒布實施。自此以后，我國曾先后進行了多次礦業秩序治理整頓，使得礦山數量從上世紀90年代的28萬個減至2005年的12．7萬個。

然而，進入新世紀以來，隨著我國工業化、城鎮化、農業現代化進程不斷加快，經濟總量不斷擴大，資源供需矛盾日益突出。但由于我國小型礦床多、大型礦床少的資源國情和歷史原因，礦山企業“多、小、散”、大礦小開、一礦多開、經營粗放等現象較為普遍。礦產開發布局不合理、開發利用水平低下、礦山安全生產條件差和礦區生態環境破壞等問題，已嚴重影響了我國礦業經濟的健康發展。

與此同時，我國的一些優勢礦產，如鎢、稀土、銻等礦種，由于開發分散、無序，過度開采，儲量逐年下降嚴重，影響了優勢礦產的可持續利用。

2005年8月，國務院下發了《國務院關于全面整頓和規范礦產資源開發秩序的通知》，即28號文件。通知要求，要在全國范圍內開展整頓和規范礦產資源開發秩序工作，并將礦產資源開發整合確定為規范礦產資源開發秩序的重要內容和解決礦山布局不合理問題的主要措施。2006年12月，國務院辦公廳轉發了國土資源部等9部門開展整合工作的意見，聲勢浩大的整合工作由此拉開了帷幕。

通過多年來持續推進礦產資源開發整合，全國礦山結構和布局明顯優化，礦產資源開發利用水平、安全生產和環境保護水平明顯提高，礦產資源合理開發利用長效機制進一步完善。實踐證明，整合工作促進了礦業經濟增長方式轉變，有效增強了國內能源、資源保障能力。

優化了礦產開發結構和布局

所謂的開展整合，指的是要按照礦產資源規劃、國家對有關礦產資源總量控制、產業結構調整和產業規劃和自然賦存狀況，遵循市場經濟規律，以規模大和技術、管理、裝備水平高的礦山作為整合主體，通過采取收購、兼并等形式，對影響大礦統一開采的小礦、小礦密集區、開采對國民經濟發展有較大影響的重要礦種和優勢礦種的礦山，實行整合，科學設置礦業權，合理確定開采規模，能夠使礦山數量、開采規模、儲量規模相協調，使礦產資源向優勢企業集聚，形成以大型礦業集團為主體，大中小型礦山協調發展的礦產開發格局，優化礦產開發結構和布局。

近幾年，各地在推進整合中，出臺落實了優惠措施實現了礦山數量、生產規模、儲量規模相協調，礦產資源向優勢企業集聚的目標，大礦小開、一礦多開、“樓上樓”、“礦中礦”等問題基本解決，礦山布局明顯優化，通過整合，全國礦業權數量穩步下降的同時，礦山企業結構發生深刻變化。

2006年以來，全國共完成6574個礦區整合，涉及礦業權58809個，占全國礦業權總數的40%，整合礦區礦業權減少了44%。全國礦山數量從2005年的 12．67萬座減少到 2010年的11．25萬座，凈減少11．2%；其中，全國煤炭礦山總數從2005年的1．8萬座減少到2010年的1．3萬座。全國大型礦山從3331座增加到4684座，凈增長40．6%。在礦山總數大幅下降的同時，2010年，全國固體礦產產量達到90億噸， 比2005年增加38億噸；原煤產量達到32．4億噸，比2005年增加10億噸。

提高了礦產資源開發規?；⒓s化水平

各地通過開展整合，一大批開采技術落后、深加工能力低下、資源浪費嚴重的礦山被整合淘汰，使礦產資源向優勢企業集中，一些處于礦山企業邊界處的資源儲量得到了利用，有力促進了優勢礦山企業發展壯大。

2010年全國固體礦山產量達到90億噸，比2005年增加38億噸。河北省開展整合的礦區內礦山企業保有儲量從41億噸增加至50．7億噸，平均生產規模由4．8萬噸/年提高到16萬噸/年。山西省通過開展煤礦企業兼并重組整合，全省煤礦總數由2739處減少到1053處，平均單井規模由36萬噸/年提高到110萬噸/年。

河南省2010年年底前建成3個年產5000萬噸以上的特大型煤炭企業，骨干煤炭企業控制的煤炭資源儲量占全省總量的85%以上，產量占到75%以上。重慶市煤礦數量減少28．86%，產能從4776萬噸/年增加到6748萬噸/年，鋁土礦開發形成了“一大兩小”開發加工一體化企業組合。

安徽、廣西鼓勵大中型企業收購、兼并周邊小礦，促使優勢資源向優勢企業集聚、大規模儲量向大企業集團集聚，整合礦區內礦山生產規模有了較大增長。江西省德興銅礦整合后保有資源儲量增加一倍多，采選能力達到13萬噸/日。

湖南省積極組織湖南有色集團、湘煤集團、辰州礦業等大型企業參與整合，提高了企業生產規模，促進了企業發展，提高了企業的市場競爭力。陜西省整合后煤礦全部實現機械化開采，與2005年相比，全省煤礦由853處減少至381處，生產能力提高1．15億噸/年，增加了85．2%，平均單井生產能力提高了近2倍。寧夏關閉全區產能在10萬噸/年以下的煤礦，形成了以神華寧夏煤業、寧夏發電集團等大中型企業為主體的煤炭開發新格局。

提高了礦產資源開發利用水平

各地通過整合工作，積極開展產業結構調整和升級，提高產業集中度，增強企業競爭力，一大批優勢企業在整合中發展壯大，他們采用科學的采礦方法和選礦工藝，開采回采率、選礦回收率和綜合利用率明顯提高，在礦產資源節約和綜合利用方面走在了全國的前列。

2010年全國礦產資源綜合利用產值超過千億，比2005年增長了209%。內蒙古自治區煤炭資源回采率總體提高了30%以上。山東省煤、金、鐵等礦產資源平均回收率提高了3%以上。福建、山東等省花崗巖礦山整合后采用輪鋸切割技術進行開采，花崗巖成荒率由整合前的30%提高到90%。

寧夏回族自治區參與整合的煤礦回收邊角零星資源400萬噸。四川省全省煤礦機械化水平提高到40%以上，大中型煤礦機械化水平達90%，凈增產能5130萬噸/年。安徽、陜西等省整合區內礦資源利用率分別提高了5%、10%。湖北省對磷礦資源實行分層開采、貧富兼采，巧用貧礦、活用廢礦，中低品位礦石得到充分利用，磷礦回采率由60%提高到80%。湖南省鎢、銻、錳和鉛鋅礦采選業水平有了明顯提高。

提高環境保護水平

在整合過程中，各地在堅持資源效益與環境效益、安全生產相統一，協調各種利益，在充分發揮資源效益和經濟效益的同時，實現了礦山安全效益和礦區環境效益。通過科學編制整合實施方案，合理調整礦區范圍，一大批歷史上形成的“樓上樓”、“礦中礦”礦業權重疊造成的安全生產隱患問題得到有效解決，安全生產條件明顯改善。

“十一五”期間，全國煤炭百萬噸死亡率由2005年的2．81下降到2010年的0．75，非煤礦山死亡人數下降了45．6%。浙江、湖北、廣西等?。▍^）整合礦山推行機械化作業、深孔爆破和臺階式開采，采石礦山生產安全事故大幅度減少。湖南省郴州市新田嶺、臨武縣三十六灣等礦區生態環境和安全生產狀況發生了很大的變化。陜西省組織位于神華集團礦區范圍內的53處小煤礦搬遷，異地建設6對120萬噸/年的礦井，消除了安全隱患。

整合礦山落實環境治理恢復責任，不斷提高安全裝備水平，廢石廢渣得到妥善處置并集中治理，地質災害防治措施明顯加強。

西藏墨竹工卡甲瑪銅礦整合后通過采取先進的工藝和技術裝備，采礦基本上是吃干榨盡，選礦用水循環利用率達到94%，尾礦采用壓濾干堆技術，將對環境的污染降到最低。麻栗坡鎢礦整合后建設了標準的尾礦庫，防止了對礦區周邊河流、地下水的污染。廣西平果鋁土礦、云南昆陽磷礦等一批礦山整合后按照“邊開采、邊治理、邊恢復”的方式，積極推進礦山復墾和生態恢復，被評為全國綠色礦山。

進一步完善了礦產資源開發利用長效機制

整合工作本身也是一個礦產資源管理制度逐步完善的過程，一些在整合工作中被證明行之有效的措施，逐步上升為礦產資源管理制度，成為礦產資源開發管理長效機制的重要組成部分。

首先是促進礦業權合理布局。例如，河北等省實行礦業權年度計劃投放，浙江省嚴格控制礦業權總量，黑龍江省組織力量著手編制全省非煤礦業權設置方案，不斷促進和提高了礦產資源開發利用科學化、規?；?、集約化水平。

其次是規范礦業權市場建設。例如，廣西充分利用市場配置資源，對空白地原則上全部采取市場化運作，以招標拍賣掛牌方式公開出讓探礦權采礦權。

再是進一步加強礦產資源開發監管。全國稀土礦主產區建立政府聯席會議制度，加強區域聯合監管，形成了輕重并舉、南北呼應、政府主導、區域聯動的創新機制。各級國土資源主管部門不斷完善“全面覆蓋、全程監管、科技支撐、執法督察、社會監督”的綜合監管體系，通過衛星遙感對重點礦區進行監控，及時發現查處了其中出現的違法違規行為，健全完善監督管理和執法監察長效機制，嚴格礦業權人勘查開采活動監督，維護了礦產資源開發秩序的總體穩定。

一些地方在整合工作中也積極探索構建礦產資源開發管理長效機制。遼寧、浙江等省出臺了文件規范探礦權采礦權審批登記管理事項。黑龍江、貴州等省嚴格建筑砂石準入管理。山東省重新制定了26個主要礦種新辦礦山及生產在建礦山整合后最低開采規模標準。湖北開展了磷礦等重要礦種勘查開采準入條件研究，按照“增一減一”的原則，嚴格控制礦業權數量。廣西進一步加強礦業權人和地勘單位資質管理提高勘查開采準入條件，推進礦業權計劃出讓和分區管理。

強化新制度供給，實施常態化管理

“十二五”期間，隨著我國工業化、城鎮化進程加快，能源資源需求剛性上升，對外依存度不斷攀升，能源資源短缺已成為制約我國經濟社會發展的瓶頸。但是另一方面，礦產品市場“一緊一松、震蕩調整”的格局仍將延續，跨國公司對優勢資源的壟斷加劇，資本操縱導致礦產品價格震蕩走高，價格變化背離供求關系，一些國家資源保護抬頭，準入門檻提高；礦業權出讓、礦產開發利益分配需要深入探索，改革規范。

據本刊記者從國土資源部了解到，黨中央、國務院領導已就加強礦產資源管理作出了一系列重要指示。國土資源部將在此基礎上重點推進以下幾個方面的工作。

首先是實施整合常態化管理，推動礦產開發結構持續調整優化。一是繼續加強部門協調配合，深化共同責任機制；二是督促指導各地全面落實礦產資源規劃和礦業權設置方案制度，根據礦產資源賦存狀況和地質成礦條件合理劃分勘查開采范圍，合理設置礦業權，從源頭上解決礦產開發布局不合理問題；三是深入推進稀土等礦產開發整合，積極做好與煤礦企業兼并重組整合、重點領域淘汰落后產能等工作的銜接，促進礦業持續健康發展。

其次是要加強礦產資源開發監管，不斷提高礦產資源開發利用水平。進一步完善探礦權、采礦權管理，規范礦產資源勘查開采準入，嚴格礦業權協議出讓和轉讓審批，提高最低勘查投入標準，分類完善不同礦種最低開采規模，完善礦產勘查開采退出機制，限期淘汰達不到標準的礦山；認真落實優勢礦產開采總量控制、分類調控和高污染礦產嚴格管控的政策，推動磷礦等地方優勢礦產開發監管區域聯動；鞏固強化整頓規范工作成果，嚴厲打擊無證勘查開采等違法行為，不斷提高礦業權人依法勘查依法辦礦意識；繼續深入開展礦山儲量動態監管和礦山遙感監測，不斷提高監管質量和效率。

再次，切實落實地質找礦新機制，進一步提高礦產資源對經濟社會發展的保障能力。督促指導各地將整裝勘查與整合常態化管理有機結合起來，加大礦業權協調力度，推進整裝勘查區礦業權科學設置和調整整合，促進地質找礦快速突破。對于整裝勘查區內已設的不符合礦業權設置方案的探礦權，符合整合條件的，按照整合工作有關規定，優選整合主體，實行整合；暫不符合整合條件的，按照統一的整裝勘查工作部署，由探礦權人保障勘查資金投入和整裝勘查工作進度。對于整裝勘查區內主攻礦種空白區，其礦業權設置要與已設礦業權整裝勘查相結合，優先配置給整合主體。

最后要加快推進制度建設，建立適應社會主義市場經濟體制的礦產資源法律法規體系。在認真總結礦產資源開發整合工作經驗，系統梳理近年來礦產資源管理制度的基礎上，進一步加強研究論證和部門協調，完善礦產資源管理法律法規，從法律層面解決礦產資源開發利用中的深層次問題。