淺議污水處理市場化的探索

張 玫

河北省秦皇島市山海關排水管理處（06600 0）

1 推行城市污水處理市場化的必要性

目前，在我國大部分城市污水處理廠都是國家財政撥款的事業單位。市場經濟發展給這種機制帶來了強大的沖擊。城市環境基礎設施項目中政府立項投資建設，運行管理也由政府承擔，使環保投資渠道窄、公眾參與程度低，限制了環境保護的發展，有限的資源得不到充分利用。

對原有事業單位進行企業化改制，是我國城市污水處理市場化過程中的主要形式和任務。但各地目前將要普遍遇到兩個特殊困難:①改制必然會有部分人員被裁減，下崗人員的安置問題成為改制中的首要難題；②原事業單位按《公司法》改制成獨立的企業法人后,需要隨稅法繳納所得稅等稅種，這樣一來,改制后企業的運行成本或負擔反而會增加。在稅收的優惠方面，地方政府可操作的空間較小。所以這兩種困難交織在一起，使得不少地方政府對改制的積極性不高，或難于推進。

改變上述這種狀況的最佳選擇就是建立新的適應市場經濟體制的環境保護自我發展的內在機制,使環境污染治理由過去的依賴政府轉為依靠市場；環境污染治理及其設施建設、運營由“各自為政”、“多頭管理”轉為由一種專業的服務公司來承擔。實行污染治理市場化是必由之路。這種社會化、市場化的專業服務其好處是多方面的:①可以使污染治理適度集中，減少環保設施重復投資，重復建設，降低治理費用；②可以使環境保護有投入有產出，減輕政府負擔，加快污染治理進程；③有利于環境保護機關對污染情況的監督管理,變過去監督排污企業為監督行業專業化的排污公司，甚至還可調動排污企業對治污公司監督的積極性；④有利于排污企業集中精力抓生產經營管理，不必再為治污及應付檢查耗費人力、財力、物力；⑤有利于啟動環保市場，促進環保產業的發展，進而帶動其他行業發展。

2 推進城市污水處理市場化的探索

1）明確投資主體，建立市場化、多元化的投入機制。在推進城市污水處理市場化的過程中，必須正確處理好政府與市場的關系問題，準確定位。近期投資以政府主導投資為主，市場為輔，中遠期可以逐漸依靠市場為主。設施的運營方面，可以逐步實行全面市場化的運作方式。

目前，我國城市污水處理廠主要由政府投資建設，但由于各級政府財力有限，有時往往因為資金問題，致使建設進度緩慢，環保投資、效益難以實現，要改變這種狀況，必須引進市場機制，拓展投融資渠道，實現污水處理投資多元化。

①政府投資。包括中央政府通過國家財政補助、債券，地方政府財政補助、收取城市污水處理費、管網維護費等措施資金；②銀行貸款融資。包括國內銀行對地方政府自籌有困難的地區給予一定比例的低息貸款，國際銀行提供的貸款等。

2）污染治理企業對污水治理設施的運營實行社會有償服務，在政府部門的監督下，保證污水治理設施正常運行和污染物達標排放。污水處理廠運行經費的唯一可靠的來源渠道就是收取污水處理費，國家對該收費有了明確的規定，地方政府應按照本地區污水處理行業所需要的經費及當地工廠企業、居民承受的能力，給予加大收費力度的政策。

我國城市污水中工業廢水約占40% ～50%，占城市污水比例高，水質可能更加惡劣，處理難度更大，這種情況在缺水城市更為突出。而污水處理廠的規模及處理工藝的選擇是依據污水排放系統的水量與水質而確定的，污水處理廠運行管理成本的組成不僅與各工廠企業排出污水的水量有關，而且與各工廠、企業排出污水的水質有更直接的影響。為此，收取污水處理費不能單純從排出水量的多少來計費。

3）合理收費，建立良好的回報機制。治污設施的建設投資主體既然是企業，就必須建立一個有效的利益回報機制。按照“誰污染、誰付費”和治污企業“補償成本、保本微利”的原則，配套實行 “統一標準、統一收費”的政策，即市、縣企業同一類對象實行同一收費標準,污水處理費由專門機構收取，一個口子對外，確定相對統一的污水處理價格。污水處理作為一種市場化的服務，應當相對統一，便于形成良性競爭。建立合理的水價形成機制是實現污水治理市場化的根本標志。水價既要包括水成本，又要包括污水處理成本，逐步將污水處理費調整到合理水平。要根據收費標準，確保投資者和經營者的合理利潤。當然，城市污水處理收費不應超過居民的承受能力。充分體現“污染者付費原則”和“使用者付費原則”，加大合理收費力度，保障污水處理廠的正常運行。

4）強化監管，建立有效的監督機制。政府要督促治污企業按照現代企業制度的要求，建立高效的內部管理運作機制。加強對治污企業的監管，使之在追求一定經濟效益的同時,時刻不忘記社會效益，確保污水產生的污染物等全部達標排放；還要加強對排污企業的監督，加大對超標排污、偷排偷放行為的處罰力度，維護治污企業的合理利益，促進環境保護。對管網的投入和對政府補貼使用的監管。管網問題是實施市場化的難題。目前多數人認為，管網應繼續實行政府投資，但如何將它與市場化以后的城市污水處理結合一起，是需要在實踐中認真摸索的。市場化以后的城市污水處理收費，除了運營成本外，應該包含投資成本，合在一起是比較高的。再有，必須包含合理的利潤。

所以，推動污水處理實行集約化，統一規劃，統一實施,設施建設成本和運行費用都可大大降低，使企業獲得規模效益;允許企業獲得“社會平均利潤”，建立適當的補償機制和退出機制，創造一個良好的外部環境。

加大科學研究投入，借鑒和吸收發達國家的先進技術，充分利用高等院校、科研設計院所和環保產業的資源，以市場需求為導向，積極組織產、學、研相結合的科技攻關，研究開發適合中國經濟現狀和發展水平的安全、可靠、高效、低能耗、低投資的工藝技術和配套設備，積極推行污水處理專用設備國產化。

只要齊心協力、共同努力、不斷進取、積極探索，全面改革我國污水處理現行的投資體制、建設體制和管理體制，引入市場體制，才能使城市污水處理走出困境，促進污水處理事業的發展，改善我國的水環境，提高人民的生活質量。

5）因地制宜選擇適當模式

在城市污水處理領域，我國部分地區全面實行市場化的基本條件已初步具備，具體可以選擇四種市場化模式:①對污水處理設施運營的事業單位，全面實行企業化改制；②對已有設施，可以以托管運營的方式，交給改制后的企業實行商業化運營。也可以采用TOT模式，盤活國有資本，建設新設施；③由政府新建的設施，應通過公開招標和租賃方式，實行市場化建設運作和設施運營。也可以通過TOT方式，回收建設投資，用于建設新項目；④在條件成熟的地方,積極采用BOT和PPP方式，建設新設施。在這一方面，部分發展較快地區的城市已有較成功的案例可供示范。

還有部分地區全面實行市場化的條件較差，但企業化改制可以先行，還可以采取供排水“一體化”模式。政府可以使用財政補貼的辦法，優先探索PPP模式，逐步實踐TOT和BOT模式。就具體的市場化模式而言，先進地區的成功案例有普遍的借鑒意義。