政府食品安全監(jiān)管問題研究

摘要：近年來，食品安全事件經(jīng)常見于各大媒體，引起了人們對與自身關(guān)系密切的食品安全問題的擔(dān)憂。面對頻繁的食品安全事件的發(fā)生，政府應(yīng)該扮演何種角色呢？本文就政府在食品監(jiān)管過程中的重要性、問題進(jìn)行簡要分析，并提出政府完善我國食品安全監(jiān)管的建議。

關(guān)鍵詞：食品監(jiān)管 食品安全

引言

古語云：民以食為天。近年來，食品安全事件多發(fā)，特別是 2008年的三鹿奶粉事件的發(fā)生，引起社會的廣泛關(guān)注。除此之外，重大食品安全事故還有：2003年 11月的“金華火腿”事件、2006年 6月的“陳化糧” 事件、2006年 11月的“蘇丹紅” 事件、2006年 6月北京的“福壽螺” 事件、2006年 9月上海的“瘦肉精” 事件、 2006年 11月上海的“多寶魚” 事件等。如此頻發(fā)的食品安全事故，使食品監(jiān)管一再成為輿論關(guān)注的焦點。我國的食品監(jiān)管問題到底出在什么地方？本文就這一問題進(jìn)行簡要分析，并提出政府在食品安全中應(yīng)該扮演的角色。

一、政府食品安全監(jiān)管的必要性

（一）彌補市場失靈的不足

市場不是萬能的，會因為各種原因出現(xiàn)失靈，如壟斷、外部性、信息不對稱等等。在現(xiàn)實生活中，通常企業(yè)與消費者對于食品信息的掌握量是不同的，由此信息不對稱現(xiàn)象也廣泛存在。回顧以往所發(fā)生的食品安全事件，信息不對稱正是導(dǎo)致質(zhì)量事件頻發(fā)的原因之一。由于食品自身的特性，消費者對某些食品很難從外觀上辨認(rèn)出該食品質(zhì)量的優(yōu)劣，只有消費者親自食用后才能做出適當(dāng)?shù)呐袛啵踔良幢闶秤煤笠矡o法了解如添加劑、防腐劑的含量是否超標(biāo)，對于這些專業(yè)知識大多數(shù)消費者可謂完全不知或略知一二。他們對于這方面的了解，通常僅依靠生產(chǎn)者所注明的標(biāo)識、廣告宣傳或在進(jìn)行市場交易時銷售者一方的告知，消費者處于被動地位。對于標(biāo)識內(nèi)容、宣傳內(nèi)容及告知內(nèi)容的真實性，往往需要通過運用科研知識或檢測設(shè)備進(jìn)行檢驗。而對于消費者來說，通常并不具備這種檢驗?zāi)芰Α＿@使生產(chǎn)者、銷售者與消費者之間存在信息不對稱，生產(chǎn)者、銷售者一方所擁有的信息優(yōu)于消費者所掌握的信息，也正是由于生產(chǎn)者、銷售者處于信息優(yōu)勢地位為他們謀求利益最大化提供了廣闊的空間與機會。同時一些企業(yè)過度追求私益，不斷生產(chǎn)假冒偽劣、質(zhì)量低下的劣質(zhì)食品，以低質(zhì)量低價格的銷售原則，獲取利潤。

（二）有利于規(guī)制監(jiān)管對象的行為

擁有良好的食品安全環(huán)境是社會中每一個人、每一個機構(gòu)、每一個企業(yè)的責(zé)任，但遺憾的是，部分企業(yè)違法、違規(guī)行為仍時有發(fā)生，食品質(zhì)量安全形勢不容樂觀。為了更好規(guī)制企業(yè)生產(chǎn)者及銷售者的行為在我國形成了以政府、企業(yè)、消費者、行業(yè)協(xié)會及社會監(jiān)督為主體的多方面、多層次的監(jiān)管，但能夠?qū)ΡO(jiān)管對象進(jìn)行最直接、最有效的則是政府對食品質(zhì)量的監(jiān)管，若失去政府有效的監(jiān)管那么食品市場將會混亂不堪。同時當(dāng)前市場經(jīng)濟下，食品安全不僅關(guān)系到消費者的合法權(quán)益，而且關(guān)系到市場主體自由公平競爭機制的建立，關(guān)系到社會公共利益和整體利益的平衡，這是現(xiàn)代經(jīng)濟法的基本理念，理應(yīng)成為行政部門履行公共事務(wù)的一部分。而且只有行政權(quán)力的介入，才能對企業(yè)施以有效的處罰措施，才能對企業(yè)的產(chǎn)品質(zhì)量進(jìn)行有效的監(jiān)控，才能快速有效地彌補消費者的損失。現(xiàn)代公法的變遷也進(jìn)一步要求政府相應(yīng)地承擔(dān)社會公共服務(wù)的職能 。

（三）食品安全監(jiān)管是政府維護(hù)消費者公共利益的一項義務(wù)和責(zé)任

食品安全問題關(guān)系到全體消費者的生命安全和身體健康，是關(guān)系到公共利益的社會問題，而明確的表達(dá)和實現(xiàn)公共利益是政府存在的理由。判斷一個政府是否具有合法性，最根本的一點就是看其是否將公共利益作為政策方案的立場和出發(fā)點，政府的一切措施和行為是否有利于公共利益的發(fā)展。公共利益是現(xiàn)代政府合法性基礎(chǔ)。現(xiàn)代政府取得和增強合法性的主要途徑就是服務(wù)于公共利益，并盡可能最大限度地促進(jìn)公共利益，只有這樣才能獲得公民最大程度的認(rèn)可和同意。因此，強化政府保障食品安全職能對于維護(hù)公共利益、保障全體消費者的合法權(quán)利是十分必要的。

二、當(dāng)前我國政府在食品監(jiān)管中存在的問題

（一）食品安全多頭監(jiān)管導(dǎo)致職能部門責(zé)權(quán)界定不清

在《食品安全法》出臺前，我國的食品安全監(jiān)管體制采取的一直是分段監(jiān)管為主、品種監(jiān)管為輔的多機構(gòu)監(jiān)管模式。在食品“從田間到餐桌” 的不同環(huán)節(jié)分別由不同的食品安全監(jiān)管部門負(fù)責(zé) 。食品安全監(jiān)管部門眾多，法律對其職責(zé)分工又不明確，極易出現(xiàn)多重部門重復(fù)執(zhí)法，也可能出現(xiàn)執(zhí)法盲區(qū)，一旦出現(xiàn)食品安全問題，多個部門就會相互推卸責(zé)任，難以追究。

（二）地方保護(hù)主義導(dǎo)致政府監(jiān)管失靈

從利益博弈的角度看，中央和地方利益分配失衡，財權(quán)和事權(quán)不對稱，增強了地方保護(hù)主義。分稅制改革保證了中央財力，但是地方的財力相對不足，有些地方不能夠有效承擔(dān)公共服務(wù)職能，轉(zhuǎn)而尋求經(jīng)濟增長和財稅增加。結(jié)果常常是地方政府不惜犧牲相關(guān)政策執(zhí)行，把利益集中在本地，而把外部性的社會成本轉(zhuǎn)嫁出去。

（三）信息無法及時全面公開

我國政府在對食品安全的監(jiān)管中也存在與消費者信息不對稱的問題。在我國，國家沒有建立起有效的信息收集、揭示、傳遞、儲存與反饋等制度，因此造成消費者不能及時獲悉食品安全供給狀況，政府相關(guān)部門即使查處了某些食品安全不合格企業(yè)，也疏于公布相關(guān)信息，消費者往往毫不知情。

三、加強我國食品安全監(jiān)管的建議

（一）建立統(tǒng)一管理的監(jiān)管機構(gòu)

統(tǒng)一管理的監(jiān)管機構(gòu)及監(jiān)管權(quán)的相對集中是域外國家所具有的典型特點。如美國“一管到底”的機構(gòu)建設(shè)、歐盟的食品安全管理局再到加拿大的食品檢驗署，都將分散的監(jiān)管職權(quán)集中到了一個或幾個監(jiān)管部門中。明晰的監(jiān)管機構(gòu)，整合的監(jiān)管職權(quán)，有效地避免了分段監(jiān)管所固有的權(quán)責(zé)不清。將監(jiān)管食品安全的職責(zé)歸并到一個具有明確職責(zé)的監(jiān)管機構(gòu)中也防止了由多部門監(jiān)管所引發(fā)的監(jiān)管重復(fù)問題，在出現(xiàn)食品安全問題時可以及時地對消費者進(jìn)行保護(hù)，提高監(jiān)管成效。

（二）明確政府責(zé)任積極推行“政府問責(zé)制”

“有權(quán)必有責(zé)，用權(quán)受監(jiān)督”是當(dāng)代中國政府的一項重要施政綱領(lǐng)，責(zé)任性規(guī)范也是正確、有效、合理行使國家行政權(quán)力的重要保證。在食品質(zhì)量監(jiān)管中，執(zhí)法部門監(jiān)管失職、瀆職等行為時有發(fā)生，致使這種行為廣泛存在的根本原因在于法律沒能有效追究政府違法失職責(zé)任，使政府監(jiān)管部門及工作人員“無法可依”。在政府責(zé)任的法律建設(shè)中，一方面要加強對監(jiān)管責(zé)任的明晰化規(guī)定；另一方面，在相關(guān)責(zé)任建設(shè)中要真正做到權(quán)責(zé)相統(tǒng)一甚至在一定程度上應(yīng)制定責(zé)大于權(quán)的法律制度，使監(jiān)管機構(gòu)在實現(xiàn)責(zé)權(quán)明確的同時對違法失職等行為起到警示作用，也使在追究監(jiān)管機構(gòu)相關(guān)責(zé)任時做到有法可依。

（三）完善食品安全信息發(fā)布制度

盡快建立統(tǒng)一協(xié)調(diào)的食品安全信息監(jiān)測、通報、發(fā)布的網(wǎng)絡(luò)運行體系是保證我國食品安全工作的有序、順利進(jìn)行的必要條件。我國幅員遼闊，各地食品安全監(jiān)管工作難度很大，網(wǎng)絡(luò)的便捷與及時能夠?qū)崿F(xiàn)國家對食品安全的動態(tài)監(jiān)測，有利于政府部門及時做出決策，把突發(fā)的、潛在的食品安全風(fēng)險降至最小，避免了由于發(fā)布信息遲緩而造成的政府威信下降和公眾選擇的困難。我國對于食品市場信息公開要做到，第一，擴大信息公開的內(nèi)容。除對食品企業(yè)及食品信息公開外，對不涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個人秘密的政府行為都應(yīng)予以公開。第二，建立多元化、多渠道的公開方式。第三，規(guī)定完善的信息公開違法責(zé)任制度及救濟制度，正如“一個獨立的基本法的存在，往往是以相應(yīng)的法律設(shè)施的完善及有效的司法保護(hù)為客觀標(biāo)志的。”

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