關于寧夏黃河水權轉換生態補償的法律思考

摘要：寧夏對黃河來水開展的水權轉換取得了明顯的效益，但依靠單一的節水工程進行轉換的模式也給當地生態和周圍居民帶來了不利的影響，為此有必要構建科學合理的生態補償機制，本文闡述了生態補償機制加快構建的必要性和緊迫性，并從基本原則、運行模式、補償標準、補償方式等方面探討了寧夏黃河水權轉換生態補償機制的具體內容。

關鍵詞：水權轉換 生態補償 運行模式

課題來源：2010年度寧夏哲學社會科學規劃項目成果（10NXCFX01），北方民族大學科研資助項目（2009Y008）。

寧夏自2003年開展水權轉換以來，迄今已十年，以2011年為例，該年度“寧夏用于農業生產的單方水效益為2.9元，但用于工業的單方水效益卻高達155.9元，寧夏當年轉換水量7000萬立方米，僅這一年，水權轉換便為寧夏新增經濟總量107.1億元?！?/p>

一、寧夏水權轉換生態補償的涵義及其意義

寧夏水權轉換的實質是水權由農業用戶向工業用戶進行了不同利用方式的轉讓，水從較低效益的農業用途轉換出來用于較高效益的工業用途。對寧夏水權轉換實行生態補償，就是在水權轉換過程中水權受讓人為水權轉讓過程中付出經濟和生態代價的人及生態環境提供適當的經濟補償，用于維護、恢復和改善水生態系統，從而促進水環境的不斷好轉。從本質上看，水權轉換生態補償的價值目標為分配正義和可持續發展，即“通過人類對生態環境的補償，實現生態正義；通過人類社會成員之間的補償，實現生態利益分配正義；通過分配正義，達到利益協調，最終實現可持續發展。”

寧夏水權轉換的方式是由工業用戶出資，建設節水工程，將在農業輸水過程中節約下來的水用于工業項目。而節水工程則是通過對農渠包括干渠、支渠襯砌渠道以減少水的滲漏損失。一般認為，此種節水方式長期下去會使地下水補水量減少，造成地下水水位下降，植被減少，土壤沙化等生態破壞，周圍的居民也可能因此遭受不同程度的環境損害。而實施生態補償，其基本思路也正是針對上述生態影響，通過工業用戶提供的生態補償費對水權轉換造成的生態破壞進行修復，逐步實現生態正義，同時對因生態破壞受到損害的人進行補償，實現生態利益分配正義，最終實現可持續發展。

二、寧夏水權轉換生態補償的基本原則及其運行模式

水利部《關于內蒙古寧夏自治區黃河干流水權轉換工作指導意見》中明確指出，水權轉換價格中應包含必要的經濟利益補償和生態補償。《寧夏回族自治區黃河水權轉換工作實施意見》第二十三條也做了類似規定。但是，補償的原則、補償的標準、補償的方式等內容，上述規章制度均沒有做出明確回答。在實踐中，一些地方對水權轉換生態補償尚未考慮，一些地方對生態補償雖有規定，但內容又相對原則，這對水權轉換長期可持續開展可能會產生消極影響。隨著水權轉換的深入實施，我們認為，應當從制度上完善水權轉換的生態補償機制，對生態補償的基本原則、補償標準、補償方式等進行全面的規定。

（一）生態補償的基本原則

1.受益者付費原則

水權轉換的前提是受益者出資節水，其最顯著的成就則是工業用戶等受益者因為用水需要得到滿足而實現了預期的經濟效益，因此首先應該遵循受益者付費的原則，即受益者對水權轉換過程中的生態環境服務功能提供者支付相應的費用，包括對在生態建設和保護中做出貢獻的集體和個人，對其投入的直接成本和喪失的機會成本給予補償和獎勵。

2.預防原則

預防原則作為環境法的基本原則，在水權轉換中同樣也應遵循，“它是指開發和利用環境行為所產生的環境質量下降或環境破壞等，應當事先采取預測、分析和防范措施，以避免、消除由此帶來的環境損害?！被谶@一原則，寧夏在實施水權轉換中，應當首先對水權轉換可能造成的生態環境質量下降或破壞進行充分的預測、分析和評估，據此制定相應的防范措施，由此產生的費用由受益者承擔。

（二）生態補償的運行模式

水權轉換中的生態補償主要遵循政府補償和市場補償兩種模式，其中政府補償是指“政府以非市場途徑對生態系統進行的補償”，市場補償則是指“市場交易主體在法律法規的范圍內，利用經濟手段，通過市場行為改善生態環境的活動的總稱?！睂幭哪壳伴_展的水權轉換項目資金主要來源于工業用戶，政府予以適當補助，在2003年第一批開展水權轉換的三個項目中，政府提供的資金占到了三分之一。在水權轉換的探索階段，政府提供部分資金以促進項目實施是必要的，隨著水權轉換的實踐不斷成熟定型，由水權轉換的受益者提供全部資金，政府在資金上可以逐漸減少投入，這符合受益者付費的原則。政府減少資金投入并不意味著政府對水權轉換放任不管，實際上在寧夏水權轉換中政府發揮著重要的作用，在項目實施過程中，寧夏“水利廳灌溉管理局為項目建設法人單位，負責水權轉換項目實施，工程建設項目的規劃、設計、施工組織與管理；企業（出資方）指派專人或機構落實項目資金的籌措與撥付，并參與工程建設監督和驗收?！笨梢姡瑢幭乃畽噢D換主要采取的是以市場交易為基礎，以政府為主導的運行模式。

三、完善寧夏水權轉換生態補償機制的對策

目前，寧夏水權轉換生態補償機制尚處于初創階段，對于補償標準、補償對象、補償方式等內容還不很明確，隨著水權轉換更大范圍的推廣和更長時間的積累，水權轉換的生態影響也會逐漸顯現，因此急需加快生態補償機制的探索和試點工作，在實踐中不斷構建水權轉換的生態補償機制。

首先，要明確水權轉換中的生態補償費的收取標準。該標準的確定應當綜合考慮因為水權轉換給周圍生態環境及受此環境影響的人造成的損失，在此基礎上科學評估修復工程所需費用，不能修復的則根據實際損失予以補償，補償標準即為修復費用與實際損失之和。

其次，補償對象主要有受水權轉換影響的生態環境及受此影響的周圍居民，對生態環境而言，主要考慮因為水權轉換所造成的負面影響，為消除此種負面影響需要采取的措施，包括設計、建設、運行、維護修復工程措施，也包括可能采取的對水渠兩岸的生態補水措施。對于受水權轉換生態影響的居民，應當評估測算因此給其造成的生態損失和經濟損失，包括對其發展機會受限造成的損失。

再次，在補償方式上包括貨幣補償和實物補償兩種方式。對水權轉換的受讓人來說，因水權轉換所需的生態補償均應按一定標準繳納貨幣形式的補償費，補償方式相對單一；但對于不同的補償對象則需要根據實際情況采取不同的補償方式，對于受水權轉換影響的生態環境主要應以實物補償為主，即通過修復工程、生態補水等措施來恢復生態；而對于周圍居民而言，因為生態影響、發展機會受限等造成的損失以貨幣形式補償較能彌補。從長遠來看，改變傳統的大水漫灌方式，通過實物補貼、技術指導等方式推廣滴灌、管灌等新型節水灌溉模式，將更能推動節水方式的實質轉變，同時解決現有的水權轉換節水工程的生態問題，這將是今后水權轉換中值得探索的新途徑、新方法。

參考文獻：

[1]溫玉姣.寧夏率先實施“水權轉化”制度[N].中國環境報.2012年7月10日

[2]宋蕾.生態補償的邏輯基礎與法律價值目標研究[J].上海環境科學.2009年第6期

[3]何宏謀，薛建國，邢芳.黃河水權轉換中的補償機制研究[J].水資源管理.2007.19

[4]徐鍵.論跨地區水生態補償的法律之協調機制[J].法學論壇.2012年7月第4期

[5]才惠蓮.我國跨流域調水水權生態補償的法律思考[J].中國地質大學學報（社會科學版）.2009年7月

[6]吳洪相.推進水權轉換為寧夏發展提供水資源支撐[J].中國水利.2007.19

作者簡介：

施海智（1979.12- ），男，寧夏靈武人，講師，研究方向：環境與資源保護法學。