免費(fèi)師范生教育政策過程中的政策利益分析

摘要： 從有限理性利益人的視角，通過對(duì)免費(fèi)師范生教育政策過程中各方政策利益相關(guān)者的政策利益的解析可以看出其中可能存在的政策利益變化。政策主體需要明確政策利益相關(guān)者的存在，解析政策利益及其變化，完善政策方案設(shè)計(jì)與配套措施，建立免費(fèi)師范生教育政策的退出機(jī)制和問責(zé)機(jī)制，才能保障免費(fèi)師范生教育政策的有效實(shí)施。

關(guān)鍵詞： 免費(fèi)師范生教育；政策過程；政策利益；有限理性利益人

中圖分類號(hào)： G659.20文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： A文章編號(hào)： 1673-8381(2012)03-0057-06一、 免費(fèi)師范生教育政策的提出

根據(jù)教育部、人力資源和社會(huì)保障部聯(lián)合派出的6個(gè)督查組赴17個(gè)省（區(qū)、市）和6所部屬師范大學(xué)所開展的免費(fèi)師范畢業(yè)生就業(yè)工作專項(xiàng)檢查的結(jié)果顯示，截至2011年4月30日，全國10 614名首屆免費(fèi)師范畢業(yè)生已簽約9 557人，簽約率為90.04%。16個(gè)省份超過90%，7個(gè)省份在80%—90%之間，8個(gè)省份在80%以下\\[1\\]。2007年5月，國務(wù)院常務(wù)會(huì)審議通過了《教育部直屬師范大學(xué)師范生免費(fèi)教育實(shí)施辦法（施行）》。該政策文本中明確了6所部屬師范院校實(shí)行師范生免費(fèi)教育，并對(duì)其中各方主體的權(quán)利義務(wù)做出了詳細(xì)規(guī)定。免費(fèi)師范生教育政策時(shí)至今日已近4個(gè)年頭，恰逢首屆學(xué)生面臨畢業(yè)，即將走上中小學(xué)的任教崗位，也昭示著該政策的政策周期已經(jīng)正式進(jìn)入了評(píng)估階段。

本文試就以下問題對(duì)該政策展開解析：該政策中有哪些政策利益相關(guān)者？其政策利益具體所指是什么？政策環(huán)境對(duì)他們的政策利益變化產(chǎn)生了何種影響？這種變化如何作用于該政策過程？筆者選擇從“有限理性利益人”假設(shè)的視角來審視“教育政策利益”是如何在教育政策過程中發(fā)揮作用或施加影響的。

有限理性利益人的主要假設(shè)是：從事政策實(shí)踐活動(dòng)的人是“利益人”，他們不同于公共選擇理論假設(shè)的“理性經(jīng)濟(jì)人”，在具體的政策實(shí)踐活動(dòng)中由于受到多種因素的影響，他們的行動(dòng)并非為了利益最大化的“完全理性”，而是“有限理性”。美國管理學(xué)家赫伯特·西蒙指出：“有限理性在很大程度上刻畫為一種剩余類型——理性在它缺乏全知全能時(shí)是有限的。不能全知全能大多是指不能知道所有選項(xiàng)，相關(guān)外生事件的不確定性以及不能計(jì)算各種后果。”\\[2\\]具體來說，以有限理性利益人的視角審視教育政策，存在以下四方面的假設(shè)：（1） 教育政策過程中涉及多方政策利益相關(guān)者，且擁有各自的政策利益。（2） 各方政策利益相關(guān)者在教育政策實(shí)踐活動(dòng)中就各自的政策利益展開博弈。（3） 政策制定和執(zhí)行主體由于擁有教育行政權(quán)力在博弈中成為“強(qiáng)勢群體”，政策目標(biāo)群體則成為“弱勢群體”。（4） 各方政策利益相關(guān)者的政策利益因“有限”而受到多種因素的影響可能發(fā)生變化，進(jìn)而產(chǎn)生其他政策利益相關(guān)者。

本文基于以上有限理性利益人的假設(shè)并以此為視角，對(duì)免費(fèi)師范生教育政策中的政策利益及其變化進(jìn)行解析。免費(fèi)師范生教育政策的全過程涉及多方利益主體，主要包括：政策制定主體，即教育部及6所教育部直屬師范大學(xué)；政策執(zhí)行主體，即省級(jí)地方政府及6所教育部直屬師范大學(xué)；政策目標(biāo)群體，即免費(fèi)師范生；其他政策利益相關(guān)者，即義務(wù)教育學(xué)校學(xué)生群體、教師崗位及編制需求群體。本文試對(duì)各方政策利益相關(guān)者的政策利益進(jìn)行分析，指出免費(fèi)師范生教育政策中可能存在的政策利益變化，并提出應(yīng)對(duì)這種變化的策略路徑。

二、 免費(fèi)師范生教育政策過程中的

政策利益及其變化

教育政策是有關(guān)教育權(quán)利與利益的具體體現(xiàn)，這是教育政策的本質(zhì)屬性，政策的本質(zhì)是不會(huì)偏離利益這個(gè)核心軌跡的。教育政策具體代表了不同人群在教育領(lǐng)域中的權(quán)利與利益，真實(shí)地記錄和反映了不同時(shí)代、不同社會(huì)制度中不同階級(jí)、不同階層的人們接受教育的基本狀況\\[3\\]142。任何一項(xiàng)教育政策都代表著某種利益，不存在不承載某種利益的教育政策。只不過這種利益在不同利益主體上的表現(xiàn)有所不同，我們稱其為“政策利益”。教育政策對(duì)政策利益相關(guān)者進(jìn)行的利益分配并不直接體現(xiàn)為金錢、物質(zhì)、權(quán)力、地位等利益，而是表現(xiàn)為受教育權(quán)利的分配，即對(duì)個(gè)體身心發(fā)展機(jī)會(huì)與條件的分配以及對(duì)個(gè)體身心發(fā)展水平的權(quán)威性認(rèn)定——受教育者憑借這些“認(rèn)定”，便可以在社會(huì)生活中進(jìn)一步獲得其他的物質(zhì)利益和精神利益\\[4\\]。而有限理性利益人的假設(shè)認(rèn)為，復(fù)雜的現(xiàn)實(shí)環(huán)境會(huì)帶來多元的價(jià)值取向或偏好，每一個(gè)行動(dòng)者在現(xiàn)實(shí)中的知識(shí)、信息、經(jīng)驗(yàn)和能力是有限的。以此出發(fā)，我們來審視免費(fèi)師范生教育政策過程中各方政策利益相關(guān)者的政策利益。

（一） 免費(fèi)師范生教育政策過程中的政策利益分析

1. 政策制定主體的政策利益。從現(xiàn)實(shí)的教育政策實(shí)踐看，教育政策制定主體可分為教育行政機(jī)關(guān)和教育政策制定參與者兩類。從免費(fèi)師范生教育政策的制定過程來看，對(duì)民生的關(guān)注和教育家情結(jié)的持有使得本屆政府非常重視“教師教育的發(fā)展”這一現(xiàn)實(shí)社會(huì)問題。先是國務(wù)院總理溫家寶在東北師范大學(xué)講話時(shí)指出：“要大張旗鼓地宣傳教育家，中國得有成千上萬的杰出的教育家來辦學(xué)。”\\[5\\]隨后教育部在2007年工作要點(diǎn)中明確指出：“要加強(qiáng)教師教育和發(fā)展，開展師范生免費(fèi)教育的試點(diǎn)，引導(dǎo)各地建立鼓勵(lì)優(yōu)秀人才當(dāng)教師的機(jī)制。”這標(biāo)志著“免費(fèi)師范生教育”已上升為教育政策議題。而十屆人大五次會(huì)議的正式提出則標(biāo)志著免費(fèi)師范生教育正式進(jìn)入政策議程。免費(fèi)師范生教育政策的政策目標(biāo)在文本中是這樣描述的：“形成尊師重教的濃厚氛圍，讓教育成為全社會(huì)最受尊重的事業(yè)；培養(yǎng)大批優(yōu)秀教師，鼓勵(lì)更多的優(yōu)秀青年終身做教育工作者，為培養(yǎng)造就大批優(yōu)秀教師和教育家奠定基礎(chǔ)。”由此可以看出，作為政策提出者，教育部在該政策中的政策利益主要是在其自身的主導(dǎo)價(jià)值取向?qū)鴦?wù)院及國家領(lǐng)導(dǎo)人“民生和教育家情結(jié)”價(jià)值取向的主動(dòng)回應(yīng)作用下形成的。

這種“教育家辦教育”的終極理念和價(jià)值取向?qū)嶋H上就是教育部政策利益中的一部分，表現(xiàn)在文本中的描述為“培養(yǎng)大批優(yōu)秀教師，鼓勵(lì)優(yōu)秀青年投身教育工作”。此外，教育部作為政策制定主體中的教育行政機(jī)關(guān)，可以運(yùn)用教育行政權(quán)力完善規(guī)章制度，為政策運(yùn)行提供各種資源保障，隨時(shí)監(jiān)控政策評(píng)估效果。這種權(quán)力本身及其行使構(gòu)成了教育部在免費(fèi)師范生教育政策中政策利益的另一部分。

進(jìn)入教育政策議程之后，便是政策方案的設(shè)計(jì)與起草。在現(xiàn)實(shí)的政策過程中，6所教育部直屬師范大學(xué)直接參與了具體政策方案的設(shè)計(jì)。6所部屬師范院校是該政策制定主體中的政策制定參與者，參與免費(fèi)師范生培養(yǎng)方案的設(shè)計(jì)。盡管他們無法像教育部一樣直接行使教育行政權(quán)力，但可以在接受教育部的行政外部分權(quán)（授權(quán)或委托）后間接行使教育行政權(quán)力，將自身的價(jià)值取向通過具體內(nèi)容的設(shè)計(jì)作用于政策目標(biāo)群體——免費(fèi)師范生。例如，免費(fèi)師范生在入學(xué)前簽訂的協(xié)議中關(guān)于學(xué)生在校期間完成的培養(yǎng)計(jì)劃和學(xué)業(yè)任務(wù)、畢業(yè)后到農(nóng)村學(xué)校服務(wù)的具體年限、違約金的數(shù)額等內(nèi)容，均由6所部屬院校在政策制定過程中通過談判協(xié)商來完成。此外，我們注意到，6所部屬院校既是該政策的制定主體之一，又是政策的執(zhí)行主體之一，其政策利益在政策的實(shí)際過程中較為復(fù)雜。

2. 政策執(zhí)行主體的政策利益。教育政策執(zhí)行主體在現(xiàn)實(shí)的政策實(shí)踐中有正式實(shí)施者和中間人士兩類。在免費(fèi)師范生教育政策中，省級(jí)教育行政機(jī)關(guān)是政策的正式實(shí)施者，而6所教育部直屬師范大學(xué)則是中間人士。《師范生免費(fèi)教育協(xié)議書》對(duì)省級(jí)教育行政機(jī)關(guān)的權(quán)利義務(wù)做了規(guī)定，省級(jí)教育行政機(jī)關(guān)須根據(jù)教育部的行政命令，負(fù)責(zé)免費(fèi)師范生的招生和就業(yè)工作。在招生工作中，須協(xié)助并配合6所部屬師范大學(xué)做好招錄工作；在就業(yè)工作中，需要在免費(fèi)師范生畢業(yè)時(shí)組織用人單位與其在需求崗位范圍內(nèi)進(jìn)行雙向選擇，落實(shí)任教學(xué)校，安排師范生在農(nóng)村工作兩年后返回城鎮(zhèn)工作等事宜。由此可以看出，省級(jí)教育行政機(jī)關(guān)除了擁有常規(guī)的教育行政執(zhí)行領(lǐng)域內(nèi)的行政權(quán)力之外，還擁有靈活的自由裁量權(quán)，尤其是在師范生分配去向上擁有較大的自主空間，為其自身和免費(fèi)師范生的政策利益變化埋下“伏筆”。

作為中間人士的6所部屬師范大學(xué)，其政策利益則主要表現(xiàn)在其作為被授權(quán)者享有的辦學(xué)自主權(quán)、日常行政權(quán)力和在教學(xué)培養(yǎng)環(huán)節(jié)中的相關(guān)權(quán)利和義務(wù)。從政策的制定和最終形成的政策文本中，我們不難看出，免費(fèi)師范生教育政策具有明確的政策要求，這與大學(xué)自身的發(fā)展和辦學(xué)自主權(quán)利的落實(shí)存在“利益沖突”的可能性，也可能導(dǎo)致師范大學(xué)政策利益的變化。

3. 政策目標(biāo)群體的政策利益。《師范生免費(fèi)教育協(xié)議書》對(duì)免費(fèi)師范生群體的權(quán)利義務(wù)規(guī)定主要表現(xiàn)在：（1） 教育訴求。免費(fèi)師范生既已簽訂協(xié)議，他們就當(dāng)然地具有了接受優(yōu)質(zhì)師范教育的權(quán)利，同時(shí)也需要按時(shí)完成學(xué)校規(guī)定的教育教學(xué)計(jì)劃，達(dá)到教育培養(yǎng)方案的要求。免費(fèi)師范生接受和完成高等教育的程度和質(zhì)量如何是該政策首要關(guān)注和實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)，也是關(guān)系到這些學(xué)生的個(gè)人前途與命運(yùn)的關(guān)鍵所在。（2） 就業(yè)訴求。這是免費(fèi)師范生作為目標(biāo)群體的政策利益的核心。高等教育擴(kuò)招政策已實(shí)施了十余個(gè)年頭，大學(xué)生就業(yè)的壓力巨大，這也成為許多學(xué)生選擇免費(fèi)師范生教育的影響因素之一。享受就業(yè)方面的優(yōu)惠待遇和就業(yè)指導(dǎo)服務(wù)是免費(fèi)師范生的權(quán)利，盡管該政策實(shí)行的是雙向選擇機(jī)制，但省級(jí)政府統(tǒng)籌安排的規(guī)定仍為他們提供了許多便利。同時(shí)，他們也需要履行相應(yīng)義務(wù)，如畢業(yè)后回生源所在地的省份從事中小學(xué)教育工作不少于10年等。（3） 其他訴求。這里的其他訴求是指《協(xié)議》中關(guān)于違約和繼續(xù)深造的權(quán)利義務(wù)的相關(guān)規(guī)定。免費(fèi)師范生有違約的權(quán)利，但要承擔(dān)退還學(xué)費(fèi)和繳納違約金的義務(wù)；有申請攻讀在職教育碩士專業(yè)學(xué)位的權(quán)利，但必須達(dá)到相應(yīng)的條件和要求，如任教滿1學(xué)期后方可申請，畢業(yè)前及在協(xié)議規(guī)定服務(wù)期內(nèi)不得報(bào)考脫產(chǎn)研究生等。

4. 其他政策利益相關(guān)者的政策利益。教育政策過程中還存在一類政策利益相關(guān)者，他們受到政策環(huán)境變化的影響常常會(huì)使起初的政策問題發(fā)展成為其他問題或者產(chǎn)生新問題，進(jìn)而影響到自身的政策利益。許多教育政策在政策環(huán)境的作用下都會(huì)使除目標(biāo)群體以外的個(gè)人或群體受到影響。對(duì)于免費(fèi)師范生教育政策來說，拋開該政策隱含的緩解大學(xué)生就業(yè)的政策目標(biāo)不談，該政策本身的實(shí)施影響到的不僅僅是免費(fèi)師范生群體的前途和命運(yùn)。

如前文所述，2010年是首屆部屬師范高校的免費(fèi)師范生進(jìn)入農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)校任教的第一個(gè)年頭，這標(biāo)志著免費(fèi)師范生教育政策正式進(jìn)入了政策評(píng)估階段。免費(fèi)師范生群體作為該政策的目標(biāo)群體，其政策利益的實(shí)現(xiàn)無疑是應(yīng)予以評(píng)估的首要內(nèi)容。然而，另一個(gè)群體的政策利益更應(yīng)該被關(guān)注，它直接關(guān)系到該政策能否按當(dāng)初政策出臺(tái)時(shí)所蘊(yùn)含的政策價(jià)值取向持續(xù)運(yùn)行。這個(gè)群體即這些已經(jīng)畢業(yè)的免費(fèi)師范生在走入學(xué)校之后直接面對(duì)的義務(wù)教育學(xué)校的學(xué)生群體。比起高度發(fā)達(dá)的城市義務(wù)教育學(xué)校，農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校在各個(gè)方面完全處于下風(fēng)。縮短區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間、校際之間義務(wù)教育的發(fā)展差距是義務(wù)教育均衡發(fā)展的內(nèi)在要求。同時(shí)，義務(wù)教育作為基礎(chǔ)教育，關(guān)系到整體國民素質(zhì)的提升，除了非選拔性和非淘汰性的均等公平內(nèi)涵，還具有激發(fā)學(xué)生求知欲望的內(nèi)在品格，應(yīng)特別注重培養(yǎng)學(xué)生的求知趣味和習(xí)慣。從這個(gè)角度來看，免費(fèi)師范生教育政策能否取得成功實(shí)際上應(yīng)取決于義務(wù)教育學(xué)校的學(xué)生接受教育的質(zhì)量如何。

作為該政策的其他政策利益相關(guān)者，中小學(xué)生群體在該政策中享有接受較高水平的知識(shí)傳授和尋求激發(fā)興趣的權(quán)利。與此相對(duì)應(yīng)，這也即是上文中提到的免費(fèi)師范生在該政策中在校學(xué)習(xí)期間的一項(xiàng)義務(wù)，即在努力學(xué)好專業(yè)知識(shí)和熟練掌握教育技術(shù)的同時(shí)，必須在精神和道德層次達(dá)到“為人師者”的要求，而這種權(quán)利義務(wù)的實(shí)現(xiàn)則應(yīng)完全反映在政策制定和執(zhí)行階段中，即某項(xiàng)義務(wù)一旦履行不力，將如何問責(zé)，這直接影響到與此對(duì)應(yīng)的某權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。

教師崗位及編制的需求群體是該政策第二類其他政策利益相關(guān)者。從教育部每年制定頒布的《關(guān)于做好全國普通高等學(xué)校畢業(yè)生就業(yè)工作》的政策文本中可以看出，高校畢業(yè)生就業(yè)工作已被擺在了突出位置。包括“特崗教師計(jì)劃”、“支教計(jì)劃”、“免費(fèi)師范生教育”等一攬子單項(xiàng)政策經(jīng)聚合匯總成為了高校畢業(yè)生就業(yè)政策體系中的重要組成部分。這些單項(xiàng)政策的共同點(diǎn)為：其一，政策目標(biāo)群體均有高校畢業(yè)生；其二，政策指向或目標(biāo)均有基層就業(yè)導(dǎo)向。而在此類政策出臺(tái)之前，基層尤其是農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校的教師崗位大部分被代課教師或中等師范專科學(xué)校畢業(yè)生占據(jù)，這兩類群體的政策利益均未在相關(guān)政策中得到有效反映。由此可以看出，其他政策利益相關(guān)者的政策利益不但不應(yīng)被忽視，反而應(yīng)視具體教育事務(wù)的性質(zhì)在某種情況或程度下成為政策利益的核心。

（二） 免費(fèi)師范生教育政策過程中的政策利益變化分析

現(xiàn)實(shí)的教育政策實(shí)踐告訴我們，絕大多數(shù)教育政策的目標(biāo)群體都是未成年的青少年學(xué)生或剛剛成年未走向社會(huì)的大學(xué)生。學(xué)生群體作為政策的目標(biāo)群體，是教育政策區(qū)別于其他領(lǐng)域公共政策的重要特征之一。無論是尚未成年的青少年，還是剛剛成年還未走向社會(huì)的大學(xué)生，他們的政策利益都有著一個(gè)比較明顯的特征，即帶有比較明顯的“脆弱性”。這種“脆弱性”除了跟處世能力不強(qiáng)、心智尚不成熟有關(guān)之外，還與對(duì)政策本身的學(xué)習(xí)或解讀能力有關(guān)。這些可能導(dǎo)致他們的政策利益極易受到影響或發(fā)生變化，政策制定主體和執(zhí)行主體需要對(duì)這些變化高度敏感并準(zhǔn)確把握。從“免費(fèi)師范生”政策的全過程角度，我們可以將政策執(zhí)行過程再分為以下四個(gè)環(huán)節(jié)：招生環(huán)節(jié)、培養(yǎng)環(huán)節(jié)、就業(yè)環(huán)節(jié)和任教環(huán)節(jié)。政策利益相關(guān)者和政策環(huán)境是引起該政策的政策利益變化的主要誘因。

第一，招生環(huán)節(jié)中，從招生的實(shí)際情況來看，2007年6所部屬師范大學(xué)共計(jì)招收免費(fèi)師范生11 833人，生源數(shù)量、質(zhì)量、結(jié)構(gòu)均超出預(yù)期。2010年，免費(fèi)師范生的報(bào)錄比已達(dá)到10 ∶1。這意味著該政策在招生環(huán)節(jié)已成功規(guī)避了潛在的生源危機(jī)風(fēng)險(xiǎn)，效果良好。然而，免費(fèi)師范生教育政策在政策評(píng)估階段需要評(píng)估的另一項(xiàng)更重要的內(nèi)容并未得到反映和重視，即是否并如何通過科學(xué)的政策設(shè)計(jì)保障該政策目標(biāo)群體——免費(fèi)師范生的報(bào)考動(dòng)機(jī)，是出于學(xué)費(fèi)、住宿費(fèi)的免除和生活費(fèi)的補(bǔ)助，還是出于對(duì)教師職業(yè)的社會(huì)認(rèn)同感與責(zé)任感？這是該政策在制定階段時(shí)就招生環(huán)節(jié)必須予以重視的問題，很難想象，僅憑免費(fèi)和補(bǔ)助吸引優(yōu)秀學(xué)生就讀師范院校，這些學(xué)生能否在10年的教師生涯中最終成為一名優(yōu)秀教師甚至教育家？

第二，培養(yǎng)環(huán)節(jié)中，根據(jù)2010年西南大學(xué)首屆免費(fèi)師范生的現(xiàn)狀調(diào)查結(jié)果顯示，在涵蓋了西南大學(xué)免費(fèi)師范生所在的12個(gè)學(xué)院中的324份有效問卷中，有4%的學(xué)生在“你目前的學(xué)習(xí)狀態(tài)怎么樣？”一問中選擇了“完全放松”，63%的學(xué)生認(rèn)為自己“還算勤奮”\\[6\\]。出現(xiàn)這種情況的原因，除了學(xué)生自身的問題之外，還與政策設(shè)計(jì)的缺陷和學(xué)校培養(yǎng)環(huán)節(jié)的漏洞有關(guān)。接受免費(fèi)的師范教育和享受某些就業(yè)優(yōu)惠不意味著免費(fèi)師范生進(jìn)入了一個(gè)沒有后顧之憂的“保險(xiǎn)箱”。對(duì)于這種具有選拔性的分配性教育政策而言，它的成功與否直接關(guān)系到這些學(xué)生畢業(yè)之后面向的中小學(xué)生群體的利益。因此，在缺乏激勵(lì)和淘汰機(jī)制的政策設(shè)計(jì)的情況下，免費(fèi)師范生難免會(huì)產(chǎn)生迷茫和消極的情緒或行為。若如此，那將不單單是教育部、省級(jí)教育行政機(jī)關(guān)、師范大學(xué)、免費(fèi)師范生、中小學(xué)學(xué)生的損失，而是整個(gè)國家的損失。

此外，隨著大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)的增強(qiáng)，大學(xué)之間競爭的日益激烈和近年來教師行業(yè)的不景氣構(gòu)成了現(xiàn)實(shí)的外部政策環(huán)境，致使師范類院校紛紛作出了戰(zhàn)略調(diào)整，多數(shù)部屬師范院校提出了建設(shè)“綜合性研究型大學(xué)”的發(fā)展戰(zhàn)略定位。在資源有限的情況下，以“培養(yǎng)優(yōu)秀教師”為目標(biāo)的免費(fèi)師范生教育政策與“學(xué)術(shù)型”、“研究型”的師范院校人才培養(yǎng)戰(zhàn)略和辦學(xué)理念是存在沖突的。因此，擁有政策制定主體和執(zhí)行主體雙重身份的師范院校在價(jià)值取向和自身利益上需要作出正確的選擇，否則就可能會(huì)在該政策中以各種形式規(guī)避責(zé)任。

第三，就業(yè)環(huán)節(jié)中，大學(xué)生就業(yè)難的外部環(huán)境直接影響了免費(fèi)師范生的政策利益變化。盡管從2011年最新的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)可以看出，免費(fèi)師范生成功簽約比例較高，就業(yè)形勢樂觀，然而單從簽約成功率并不能準(zhǔn)確反映出免費(fèi)師范生在整個(gè)就業(yè)過程中的利益訴求及變化。4年的免費(fèi)師范教育不僅是師范生接受師范教育和培養(yǎng)的4年，還是這些學(xué)生群體同自身所處的內(nèi)外部政策環(huán)境相互作用的4年。由于教育政策的制定主體和執(zhí)行主體可以通過行使教育行政權(quán)力對(duì)自身的政策利益產(chǎn)生影響，這種具有強(qiáng)制性的行政權(quán)力使他們成為強(qiáng)勢政策利益相關(guān)者，相比之下，免費(fèi)師范生則只能通過結(jié)合自身的實(shí)際情況（知識(shí)水平、年齡結(jié)構(gòu)、自身素質(zhì)、風(fēng)俗習(xí)慣等）和自身對(duì)政策的學(xué)習(xí)或解讀，在已經(jīng)界定好的政策利益中進(jìn)行一種利益博弈。從利益博弈的角度看免費(fèi)師范生違約問題。我們前面已提到，選擇繼續(xù)深造（在職攻讀教育碩士專業(yè)學(xué)位）和違約（另謀出路）是免費(fèi)師范生應(yīng)享有的權(quán)利，在履行任教義務(wù)和違約之間進(jìn)行博弈：一邊是10年的義務(wù)教育任教，在達(dá)到規(guī)定要求的前提下可以選擇在職攻讀教育碩士專業(yè)學(xué)位；一邊是違約，可以選擇考取脫產(chǎn)全日制的普通學(xué)位或自由擇業(yè)。而一旦違約，將被納入誠信檔案，向社會(huì)公布違約記錄，并記入本人人事檔案。未能履行協(xié)議的，要按規(guī)定退還已享受的免費(fèi)教育費(fèi)用并繳納違約金，如已在職攻讀教育碩士專業(yè)學(xué)位的，要由培養(yǎng)學(xué)校取消學(xué)籍。假如免費(fèi)師范生不考慮誠信記錄被記入人事檔案的違約代價(jià)，那么他們會(huì)選擇提前違約，因?yàn)檫`約越早意味著損失越少。這種可能發(fā)生的變化應(yīng)該在政策中通過人性化的設(shè)計(jì)得到反映，如何合理地設(shè)計(jì)教育碩士專業(yè)學(xué)位的申請條件和培養(yǎng)方案，人性化地解決違約與誠信檔案的關(guān)系同樣是就業(yè)環(huán)節(jié)中應(yīng)予以高度關(guān)注的問題。

此外，免費(fèi)師范生的就業(yè)主要由省級(jí)統(tǒng)籌，各省在出臺(tái)相關(guān)具體措施的內(nèi)容、節(jié)奏和方式上有所不同，加之“弱勢”的身份地位會(huì)給學(xué)生帶來較大的不安全感和不確定感，進(jìn)而導(dǎo)致他們的“政策利益受損”，如對(duì)跨省就業(yè)的規(guī)定。另一方面，由于省級(jí)教育行政機(jī)關(guān)擁有較大的自由裁量空間，因而存在尋租的可能，如對(duì)不能履行協(xié)議的特殊原因的規(guī)定。

第四，任教環(huán)節(jié)中，由于免費(fèi)師范生教育政策具有師范院校培養(yǎng)大學(xué)生和大學(xué)生施教于小學(xué)生的雙重教育過程的特征，其中的變數(shù)較大。如免費(fèi)師范生是否已經(jīng)真正熟練地掌握了專業(yè)知識(shí)和教育技術(shù)，是否已經(jīng)真正具備了“為人師者”的素質(zhì)與風(fēng)范，能否在教師崗位上堅(jiān)持10年，都必須接受并通過完善的任教考核體系的評(píng)估。

三、 免費(fèi)師范生教育政策利益

變化的應(yīng)對(duì)策略

通過以上對(duì)免費(fèi)師范生教育政策過程中的政策利益及其變化的分析，我們可以看出，每一個(gè)政策利益相關(guān)者的政策利益在實(shí)際的政策實(shí)踐中都存在著變數(shù)，政策制定及執(zhí)行主體在制定和執(zhí)行過程中如何全面、準(zhǔn)確地反映這些政策利益，如何敏感地應(yīng)對(duì)這些政策利益變化，是該政策能否取得成功的關(guān)鍵，也是政策評(píng)估的關(guān)鍵。

（一） 確立新的政策價(jià)值取向，完善政策過程，在政策過程體系中通盤考量政策利益及其變化

現(xiàn)實(shí)的教育政策實(shí)踐告訴我們，一些教育政策在制定時(shí)就埋下了失敗的種子。長期以來，我國教育政策的制定從區(qū)域看，帶有較為明顯的“城市取向”；從動(dòng)機(jī)看，則帶有明顯的“經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)取向”。價(jià)值取向是公共政策最本質(zhì)的規(guī)定性，是公共政策的靈魂，直接影響政策的內(nèi)容和結(jié)果\\[7\\]。教育政策制定具有價(jià)值負(fù)載的特質(zhì)，與其他公共政策領(lǐng)域相比，教育政策領(lǐng)域除了存在物質(zhì)性資源分配的義務(wù)，還存在著大量的價(jià)值性資源分配義務(wù)\\[3\\]191。教育政策應(yīng)確立以人為本、公平均衡、質(zhì)量效益等新的價(jià)值取向，進(jìn)而將其貫穿于政策全過程。有限理性利益人假設(shè)認(rèn)為，各方政策利益相關(guān)者在教育政策實(shí)踐活動(dòng)中就各自的政策利益展開博弈。

綜觀我國教育政策實(shí)踐，教育政策過程中各方主體的參與程序不合理、參與程度不高、目標(biāo)群體的缺位等問題凸顯了利益博弈更多的是掌握著決策權(quán)力的政策制定主體的單向度內(nèi)部博弈。“自由進(jìn)退的喪失無疑使教育制度形成由多方博弈（談判）、重復(fù)博弈演變?yōu)楠?dú)家經(jīng)營、一次性博弈。在高度集中控制下的教育系統(tǒng)中，討價(jià)還價(jià)的行為幾乎是不存在的。”\\[8\\]因此，應(yīng)建立有效機(jī)制保證免費(fèi)師范生能夠進(jìn)入政策議程，確保其有效表達(dá)利益訴求。

（二） 建立合理的免費(fèi)師范生退出、準(zhǔn)出和清退機(jī)制

免費(fèi)師范教育同非免費(fèi)師范教育的培養(yǎng)目標(biāo)和培養(yǎng)方案顯然是不同的，這種不同需要師范院校進(jìn)行科學(xué)的論證和設(shè)計(jì)。之所以如此，是因?yàn)槊赓M(fèi)師范生在培養(yǎng)環(huán)節(jié)已經(jīng)出現(xiàn)了與非免費(fèi)師范生和非師范教育生同樣的問題。根據(jù)西南大學(xué)對(duì)首屆免費(fèi)師范生的學(xué)習(xí)狀況的調(diào)查結(jié)果顯示，免費(fèi)師范生在校學(xué)習(xí)期間已經(jīng)出現(xiàn)了缺乏明確的學(xué)習(xí)目標(biāo)與動(dòng)力，課程成績高低不等、逃課、沉迷于網(wǎng)絡(luò)游戲等現(xiàn)象。雖然這些問題在當(dāng)前我國大學(xué)中較為普遍，但是免費(fèi)師范生享受的是免費(fèi)的高等師范教育，每一個(gè)學(xué)生身上都承載了國家對(duì)他們的殷切希望，如果沒有完善的激勵(lì)和淘汰機(jī)制，將無法保障教師崗位所需要的素質(zhì)水平。此外，“回生源地任教”，“從哪兒來，到哪兒去”的“一刀切”做法和各省出臺(tái)的就業(yè)政策內(nèi)容的不同限制了免費(fèi)師范生在求職時(shí)的選擇空間和余地，因此，應(yīng)建立流動(dòng)的準(zhǔn)出機(jī)制，靈活地、人性化地處理跨省、市任教申請的相關(guān)事宜。而對(duì)于那些在免費(fèi)師范教育期間和走向教師崗位之后不認(rèn)真對(duì)待師范教育和教師事業(yè)的，應(yīng)通過必要的清退機(jī)制予以清退。

（三） 明晰教育行政機(jī)關(guān)的權(quán)利和義務(wù)，建立監(jiān)督與問責(zé)機(jī)制

師范生免費(fèi)教育協(xié)議中并未對(duì)教育部的權(quán)利和義務(wù)進(jìn)行界定。這與我國的教育政策基本上屬于由教育行政決策活動(dòng)而產(chǎn)生有關(guān)，教育行政機(jī)關(guān)作為權(quán)力機(jī)關(guān)是強(qiáng)勢的，很少在政策文本中對(duì)自身的權(quán)利和義務(wù)作出明晰的界定。而問責(zé)機(jī)制則是在明晰教育行政機(jī)關(guān)的權(quán)利和義務(wù)的基礎(chǔ)上才能發(fā)揮作用，如果未有界定，問責(zé)也將成為一紙空文，同時(shí)這也觸及了我國行政體制改革的敏感核心地帶。

完善的監(jiān)督機(jī)制可以監(jiān)督各級(jí)教育行政機(jī)關(guān)履行自身的義務(wù)，妥善處理免費(fèi)師范生就業(yè)事宜，如崗位設(shè)置和要求、就業(yè)咨詢和指導(dǎo)等。合理的問責(zé)機(jī)制則有助于明確各方責(zé)任，在政策進(jìn)入評(píng)估階段時(shí)，一旦出現(xiàn)尋租行為導(dǎo)致政策利益受損，可以有效追究責(zé)任方的責(zé)任。同樣是上海市《免費(fèi)師范畢業(yè)生就業(yè)工作實(shí)施方案》中的一項(xiàng)關(guān)于違約的規(guī)定：“確有特殊原因不能履行協(xié)議的，須報(bào)經(jīng)市教委批準(zhǔn)。”這種“特殊原因”的規(guī)定是教育行政機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)過大的一個(gè)突出表現(xiàn)，究竟是何種“特殊原因”可以在享受了4年的免費(fèi)教育后又不履行任教義務(wù)，這種自由裁量空間顯然已經(jīng)觸及了公眾的問責(zé)底線。

（四） 進(jìn)一步完善“彈性指標(biāo)”，驗(yàn)證“剛性指標(biāo)”可行性，建立免費(fèi)師范生教育的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

教育政策區(qū)別于經(jīng)濟(jì)政策的一大重要特征在于存在諸多“彈性指標(biāo)”，而非“剛性指標(biāo)”。4年的免費(fèi)師范教育期限、要求達(dá)到的學(xué)分與成績標(biāo)準(zhǔn)、10年的任教期限、違約金的數(shù)額、簽約就業(yè)率等這些都是該政策的“剛性指標(biāo)”，而4年的免費(fèi)師范教育能否培養(yǎng)出一名合格的具備各方面素質(zhì)的優(yōu)秀教師？10年任教的年限能否客觀反映出政策的實(shí)際效果？這些問題都很難在這些剛性指標(biāo)中得以反映。

實(shí)際上，無論是彈性指標(biāo)還是剛性指標(biāo)，如果無法在政策中得到合理的設(shè)計(jì)和明確的規(guī)定，都可能使具體個(gè)人的利益蒙受損失。如上海市《免費(fèi)師范畢業(yè)生就業(yè)工作實(shí)施方案》中關(guān)于“鼓勵(lì)畢業(yè)生到本市遠(yuǎn)郊和薄弱學(xué)校任教”的規(guī)定。“遠(yuǎn)郊和薄弱學(xué)校”界定不明晰使這項(xiàng)規(guī)定給免費(fèi)師范生帶來了困擾和不便。而對(duì)于一些備受爭議的“剛性指標(biāo)”則需要進(jìn)一步科學(xué)地驗(yàn)證其可行性，同時(shí)，將兩者結(jié)合并施。在此基礎(chǔ)上，研究設(shè)計(jì)該政策的評(píng)價(jià)體系，這有助于明確各方權(quán)利與義務(wù)，考核各方主體在執(zhí)行過程的各個(gè)環(huán)節(jié)中的表現(xiàn)。

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（責(zé)任編輯 朱漪云）

Analysis of the Policy Interest in the Process of

Free Normal Education Policy from the

Perspective of an Interest Man of Bounded Rationality

XU Ziqiang

(School of Public Administration， Nanjing Agricultural University， Nanjing 210095， China)

Abstract: From the perspective of an interest man of bounded rationality， the present paper analyzes the interests of policy stakeholders in the process of free normal education policy to show the possible change in the policy interests and points out that the free normal education policy can be effectively executed only if the policy body acknowledges the existence of policy stakeholders， analyzes the policy interests and their changes， perfects the design of policy programs and its corresponding measures and establishes an exit mechanism and an accountability mechanism for the policy.

Key words: free normal education; policy process; policy interest; interest man of bounded rationality