區域推進義務教育優質均衡發展的策略選擇

近年來，隨著國家經濟、社會事業的迅猛發展，“強國必先強教”的理念已成為全民族的共識，“科教興國”戰略得到了充分體現。在我國的一些發達地區，圍繞著“均衡”、“優質”、“高位”的義務教育有效實踐風起云涌，“區域整體推進”已是首選的策略，“優質均衡發展”不僅是義務教育的理想，而且正逐漸成為現實。

區域義務教育優質均衡發展，是指在一定區域內，實現教育資源合理配置，使辦學條件均衡、師資結構和水平均衡，使區域內的每一所學校都得到良性發展，使每一個受教育者都享受到均衡的優質教育。推進義務教育優質均衡發展在構建社會主義和諧社會中處于基礎性、全局性和先導性地位，必須以創新的體制和創新的方法去加以保障和促成。筆者試從推進區域義務教育優質均衡發展的公共政策設計、推進機制建立、推進路徑選擇和推進重點確定等方面加以簡要論述。

一、公共政策的設計

現代國家的主要政府職能是管理公共事務，提供公共服務，而公共服務的本質和要義是公平和公正。義務教育是國家必須予以保障的公益性事業，因此，推進義務教育均衡發展的責任在政府、關鍵也在政府。作為義務教育辦學的主體，政府和教育行政部門要對全屬性的公共教育服務負責，義務教育應該成為各級政府管理和服務職能的邏輯優先。政府應當通過有效的政策調控、科學的布局規劃、合理的資源配置、完善的保障機制和嚴格的考核制度，縮小區域內義務教育學校間的差距，全面推動義務教育均衡發展。

二、推進機制的建立

機制是管方向、管長遠、管根本的制度。義務教育優質均衡發展是一個不斷創新實踐的過程，建立健全行之有效的工作推進機制是實現區域教育優質均衡發展的重要手段和有力保障。

建立區域義務教育均衡發展的推進機制應遵循以下原則：一是以縣（區）為主。認真落實政府教育工作職責，充分發揮義務教育“以縣（區）為主”管理體制的優勢；二是底線均衡。就是要強調區域內使用公共財政的義務教育學校都能按照規定的標準擁有大體均等的軟、硬件，從而在義務教育階段形成一個公平、均衡的環境；三是適度傾斜。對農村學校和相對薄弱學校實行政策傾斜，關注弱勢群體，為每一個學生享有基本均等的受教育機會創造條件；四是有效監管。重點應對義務教育經費保障機制、師資隊伍流動機制等政策措施的落實及區域內義務教育學校均衡發展狀況進行動態監測和評估，切實加快區域義務教育均衡發展的步伐。

加快區域義務教育優質均衡發展的機制建設，在區域內部，特別是在縣（區）域范圍內，建立和完善包括經費保障、資源共享、師資交流、生源調配等六大機制，是促進區域教育優質均衡發展的重中之重。

1．進一步落實義務教育經費保障機制。

保障實施義務教育所需經費，是體現政府責任的主要標志。新修訂的《義務教育法》對此作了專門規定。要建立義務教育階段學校預算管理制度，將中小學的全部收入和支出納入財政預算管理，將義務教育經費全額列入縣級財政預算并單列。除向農村地區和薄弱學校傾斜外，均衡安排義務教育經費。

2．建立和完善促進師資均衡配置機制。

建設一支數量充足、結構合理、素質優良的師資隊伍，是促進義務教育均衡發展的根本保證。首先，要嚴格實施教師考錄制度，確保教師聘用質量。其次要規范教師崗位設置管理及崗位聘用制度，優化教師隊伍結構，提高教師隊伍的整體素質。再次，要加快完善體現績效要求的教師考核評價體系，全面調動教師工作的積極性和創造性。

3．建立覆蓋全域的優質資源共享機制。

教育信息化是促進義務教育均衡發展的重要途徑。要加強中小學現代遠程教育工程的設備管理和教學應用工作，促進信息技術與課程教學的有效整合，注重內涵發展，提升教育質量。要創新資源共享交流平臺建設，加強教育資源庫建設，充分發揮其在教師培訓、教育科研、課堂教學等方面信息資源共享的作用。

4．建立生源有序調配的機制。

分布均衡的生源是促進教育均衡發展的關鍵因素。要通過改革完善招生考試辦法、規范招生秩序、加強學籍管理、合理劃分學區、落實免試就近入學政策等手段，合理配置義務教育學校生源，縮小生源水平差距。繼續推行區域內優質熱門高中招生名額100%分配到初中學校的政策，切實解決中小學借讀和擇校問題。

5．建立弱勢幫扶助學機制。

繼續完善幫扶助學機制，保障弱勢群體學生接受義務教育的權利。認真落實國家的減免政策，同時按照“廣覆蓋、不遺漏”的工作方針，確保不讓一名學生因家庭貧困而失學。積極創造條件，解決好外來務工人員子女的就學問題。加強對農村留守子女的教育，關愛心理、行為有偏差和學業有困難的學生，努力促進學生健康發展、全面發展、個性發展。

6．建立督導評估考核機制。

研究和制定義務教育均衡發展的指標體系，建立完善教學質量監測評估體系和教學指導體系，將義務教育均衡發展列入地方政府年度教育工作目標管理考核系列，實施政府問責制，強勢推進義務教育均衡發展。建立完善督導通報制度，把區域義務教育均衡發展狀況納入教育督導評估體系，定期督查和通報。針對均衡發展中的重點、難點問題開展專項督導和調研，對區域促進均衡發展作出科學決策，并及時調整相關政策、措施。

三、推進路徑的選擇

在“以縣為主”的義務教育管理體制下，探索構建“政府主責、學校主體、社會主動”的路徑，對于推進義務教育優質均衡發展具有一定的現實可能性和獨特意義。

“政府主責”，即落實政府責任，強化政府行為，為區域義務教育發展提供強有力的政策導向和制度保障；“學校主體”，即學校應當承擔推進義務教育均衡發展的主體性作用，這是由教育發展的內在規律和教育均衡發展的特點所決定的；“社會主動”，即在強化政府辦學主體地位的同時，通過制度安排和政策扶持，形成社會多方面辦學的積極性和主動性，形成辦學主體多元化的格局。其中以“學校”為主體，倡導積極有效的校本行動，實現學校辦學質量的穩步提升，對提升區域內教育的優質均衡發展水平具有關鍵作用。

1.中心帶動

義務教育優質均衡發展的重點和難點在農村。教育改革與發展的實踐啟示我們，農村義務教育的發展之路，必須關注村小。因此，要以均衡發展為導向，將轄區內義務教育學校劃分為若干片區，以中心（實驗）學校為帶動，實施中心、村小一體化管理，在經費投入、管理模式，師資配備和培訓，教師待遇等方面實行統一規劃、統一管理，擴大輻射范圍，發揮集聚效應，促進相應區域內義務教育學校辦學條件和質量水平的整體提升。

2.典型推動

均衡發展，并不等同于“平均發展”，不該是“削峰填谷”，而應是“揚峰填谷”，讓強的更強，弱的漸強，在動態發展中實現優質均衡。“典型推動”就是要充分發揮“名校”、“優質學校”的輻射帶動作用，利用這些學校已有的資源優勢和品牌優勢，拉動形成更多的優質資源，以更好地滿足人民群眾日益增長的享受優質教育資源的需求。

3.校際聯動

校際結對聯動是推動區域教育優質均衡發展的重要載體。通過校際聯動平臺，能促使結對學校優質資源共享，在師資素質、管理水平和教育質量的提高上實現優勢互補、共同發展，有力地提升區域教育均衡化水平。

4.自主滾動

自主滾動，即催生學校自身的“造血”功能，強化學校的自主發展能力。每一所學校從自身實際出發，確立適合學校和學生發展的目標，健全完善自主發展運行機制，促進學校內涵發展、特色發展、創新發展，以每一所學校的發展促進區域教育的均衡協調發展。

5.評估促動

為扎實有效地推進義務教育的優質均衡發展，要建立規范、科學、有效的義務教育均衡發展的監測評估體系，將義務教育均衡發展的相關指標納入政府教育督導體系，通過對轄區內義務教育學校進行監測和評估分析，提出促進區域義務教育均衡發展的決策建議，制定完善促進義務教育均衡發展的政策措施。

四、推進重點的確定

義務教育作為政府提供服務全民的一種公共產品，在對其進行分配時必須符合公共性的要求，主要表現在兩個方面：第一，義務教育不能在市場上隨意進行買賣，它必須由政府免費向社會提供；第二，政府在對義務教育資源和權利進行分配的過程中，必須遵循公平原則，即縮小城鄉、區域及校際教育差別，促進義務教育均衡發展，以保障每一個兒童都能夠享有平等的接受義務教育的機會和權利。因此，義務教育資源應當均衡配置，不斷縮小差距。在推進義務教育發展進程中，可圍繞辦學條件、師資隊伍、管理水平、教育質量和教育公平等重點方面，整體構思，均衡配置，系統推進，逐步建立區域統籌推進義務教育均衡發展的新格局。

1.辦學條件均衡化：填谷與造峰并舉

在完成“普九”任務，實現讓每個孩子“有學上”之后，如何讓每個孩子“上好學”，成為今后一個時期教育發展的突出問題。要想人人“上好學”，就得整體提升義務教育水平。

均衡是個相對概念，均衡發展不是簡單的靜態的均衡，而應是在螺旋式發展基礎上的動態性均衡，是有差異的均衡。從這個意義上說，義務教育的那塊短板就是“相對薄弱學校”，要加快提升義務教育發展水平，就必須讓“相對薄弱學校”的辦學條件那些短木板先“長”起來。

辦學條件的均衡是義務教育的基本條件，辦學條件城鄉一體化、標準化建設是統籌區域義務教育均衡發展的基礎。要加快提升義務教育發展水平，就要既加快投入補短，又要加大投入揚長，通過優化義務教育學校布局、加快改造相對薄弱學校、大力推進教育裝備現代化等舉措，實施“填谷”與“造峰”并舉的發展思路。

2.師資隊伍優質化：區本與校本同行

師資科學配置和隊伍整體優化是義務教育優質均衡發展的關鍵。教育家陶行知先生說過，“在教師手里操著幼年人的命運，便操著民族和人類的命運”。美國科爾曼教授的調查研究也顯示，教師的表率、語言、能力等，作為影響學生學業成就的條件，會造成較大的人與人之間的不公平。可見，教師作為重要的人力資源對教育均衡發展有很大的影響。

要始終堅守“教師發展學校”的理念，強化“校本培訓”。校本培訓是改變教師“非不為而不能也”的最長效、最主要的途徑。校本培訓是以校長為主導、以教師為主體、以學校為主陣地的一種行為。要加快完善校本培訓和區本研修相結合、個人進修和選送外培相結合的專業化、終身化現代教師教育體系，著力培養“師德高尚、業務精湛、數量充足、結構合理”的高素質教師隊伍。

要深化人事制度改革。按照優質化、信息化和現代化的要求，兼顧年齡梯隊、專業結構等因素，科學核定義務教育學校教師編制，努力為每一所學校配齊配強專任教師，促進區域內小學(含村小)、初中學校之間專任教師學歷達標率、中高級職稱教師比例及骨干教師比例大致相當。

要大力實施教師輪崗交流制度。針對村小和邊緣地區初中教師教學觀念相對陳舊、師資力量相對薄弱的現狀，建立教師交流制度，逐步實現義務教育教師資源的相對均衡配置，進一步縮小校際差異。

3.教育管理人文化：領導與引導結合

學校教育管理水平的提高，學校文化和辦學風格的形成，需要一個漫長的過程才能積淀而成。義務教育學校管理水平的不均衡是制約義務教育發展的關鍵因素。提高薄弱學校的管理水平，整體提升區域義務教育學校的管理水平應當成為促進義務教育優質均衡發展的一項戰略任務。

要深化干部選任制度改革。不斷創新干部選拔制度，完善校長任命任期制，積極推行公推競崗、“兩推一決”、校內直選和授權聘用等校長選任機制，為每一所學校配優配強校長。不斷拓展校長和班子成員的管理視野，整體提高領導教育改革與發展的能力和水平。

要加強校長隊伍建設。改變校長重“管”輕“理”，重“權力”輕“權威”，重“領導”輕“引導”的傾向，堅持校長專業化發展方向，健全校長任職研修制度，提高校長的“職業化”程度，不斷提升他們對學校發展的“領導力”和“執行力”。

要大力推進現代學校制度建設。推動政府和教育行政部門轉變職能，建立新型政校關系，著力構建以學校文化凝聚師生、以特色建設提升品位、以教育國際化拓展視野的現代學校運行機制。要積極倡導教育管理的“文化自覺和文化向往”。要不斷豐富和拓展教代會民主管理監督和理事會議事監督職能，推動形成“自主辦學、自我約束、民主管理、社會監督”的現代學校管理制度。

4.辦學質量品質化：課程與課堂相融

提高教育質量，促進廣大學生德智體美全面發展是義務教育優質均衡發展的重點環節，是學校內涵發展的核心命題。優質均衡的教育教學質量是群眾關注的熱點，讓更多的孩子能夠享受優質教育，是實現教育公平、辦人民滿意教育的迫切要求。

要樹立全面科學的教育質量觀。著力構建以學生終身發展為基點，以全體學生為評價對象，以完成國家規定教育教學內容、達成國家規定培養目標為評價標準，以合格率、完成率和學生綜合素質為主要指標的評價體系，引導學校從升學競爭向辦學水平、育人水平競爭轉變。

要提高“課程”和“課堂”的實施水平。課程改革的核心環節是課程實施，而課程實施的基本途徑是課堂教學。要在構建課程管理體系，創新課程實施模式，建立課程評價機制上下工夫。使“國家課程校本化，校本課程規范化”，不斷提高課程的適切性和課堂的有效性，促進學生綜合素質的全面提升。

要推動學校特色發展。堅持特色辦學、品質立校，充分挖掘和利用學校文化傳統、社區資源和教師特長，全面推進學校特色建設，著力形成“一校一特色、一校多特色”的發展格局，為促進中小學生特長發展、個性發展，培養具有社會責任感、創新精神和實踐能力的高素質人才搭建發展平臺，整體提升學校的辦學品位和區域教育的影響力。

5.教育公平全納化：共有與共享一體

教育公平是社會公平的重要基礎，實現城鄉之間、區域之間、校際之間義務教育均衡發展的實質就是促進社會公平。

隨著城市化進程的加快和經濟社會改革的深入推進，不少地區呈現了外來務工人員子女人數急劇上升的態勢。同時，因病致貧、因殘致貧等貧困家庭子女教育問題也相當突出。維護這些社會弱勢群體依法享受教育改革與發展的成果，直接反映了一個地區教育均衡發展的程度。

要落實“兩個為主”政策，切實負起對適齡外來人口子女入學的管理職責。在外來務工人員子女教育上做到：在區域經濟社會建設和教育發展規劃中與本地生一并納入，在免費政策上與本地生完全一致，在教育培養上與本地生同等對待。

要加強“民工子弟學校”幫扶。提高民辦外來務工人員子女學校的辦學水平是義務教育發展必須面對的現實問題。要堅持“管”、“督”、“扶”并重的策略，努力縮小外來務工人員子女學校與公辦學校的差距，促進區域內公辦、民辦教育協調、均衡發展。

要全面推進特教事業和全面落實減免救助政策。辦好特殊教育學校，實行按需供教。進一步完善隨班就讀保障體系，健全特殊教育經費保障長效機制，大力實施貧困家庭學生和殘疾學生教育救助，確保無一個學生因貧困而輟學，確保義務教育階段100%的殘疾生免費就讀。

教育優質均衡發展的基本價值是追求教育公平，最高價值是公平基礎上的高效率高質量，使教育最大限度地實現人的全面發展目標。區域義務教育優質均衡發展不論是作為一種教育理想，還是作為一種過程目標，就是要堅持教育公平，堅持以人為本，以學生為本，從根本上實現人的全面發展。讓區域內的學校實力勢均力敵、不相上下，成為令人民群眾滿意的學校，實現優質的均衡。從理論上講，優質均衡發展的教育是最理想的教育狀態，它是教育發展的一種美好的愿望。我們應該承認，教育的不均衡發展才是常態，教育的發展理應是一個“不均衡——均衡——不均衡……”的螺旋上升發展過程。因此義務教育的優質均衡發展不等于“平均發展”、“同質化發展”，而是“有差異的發展”，是向更高層次的均衡和個性化的發展，這將是教育優質均衡發展永恒的價值追求和奮斗目標。

（作者系無錫市錫山區人民政府教育督導室主任、錫山區教育局副局長、江蘇省語文特級教師）