美國吸引國外科技人才的政策及對我國的啟示

摘要：進入21世紀世界各國都清醒地認識到人才對于一個國家發展的重要性，其中科技人才短缺的事實更是加重了各國爭奪人力資源的火藥味。作為世界經濟發展的領跑者，從1776年建國就已經開始注重人才的培養與開發，特別是二戰以后，美國通過一系列的移民政策、留學生政策等招募了一大批世界一流的科技人才，事實證明他們對美國經濟的騰飛起到了至關重要的作用。本文在結合《國家中長期人才發展規劃綱要（2010-2020）》指導方針的基礎上，介紹和分析了美國吸引國外科技人才的政策，旨在為我國經濟的發展、科技人才的培養和開發提供一定的經驗和啟示。

關鍵詞：科技人才 移民政策 科技園 科技獎勵

隨著經濟全球化和知識經濟的到來，世界各國都已經意識到知識、技術、人才對于一個國家經濟發展的重要性。因此，人才的培養和爭奪無疑成為21世紀世界各國競爭的焦點。在美國強大經濟實力的背后，不可否認的是科技人才的貢獻。

一、美國科技人才的培養與開發

事實上，美國并沒有制定專門的或者是獨立的政策用于吸引國外科技人才，而是通過穿插在其他政策工具中來發揮作用的，總的來說主要有以下幾點：

（一）移民政策

美國是典型的移民國家，吸引并鼓勵世界各地的優秀人才移民美國有其悠久的歷史傳統。尤其是進入20世紀90年代以后，全球貿易與經濟一體化進一步加強，以信息科技為龍頭的新技術革命將世界經濟推進到一個新的歷史發展時期，世界各國都意識到了人才對于一個國家發展的重要性。為了適應美國經濟發展的需要，解決高科技人才所面臨的競爭與短缺問題，美國國會在1990年通過新的《移民法》，明確要求吸引更多美國所需的高科技移民，重點向投資移民和技術移民傾斜，鼓勵各類專業技術人才移民美國。實際上，《移民法》中涉及到的移民政策主要包括職業移民和非職業移民簽證政策。以下做簡單介紹：

1.職業移民政策

職業移民也叫技術移民，主要指的是具有某種特殊才能和技術專長的外國居民通過應聘在美國工作的方式而進行的移民。對于技術移民的條件，美國一般都要進行嚴格的篩選，并設定了配額限制。1990 年新《移民法》規定:杰出人才、 具有高學位或特殊能力的專業人士、技術勞工專業人員及美國境內缺乏的勞工分別享有一、二、三類職業移民優先權。除此之外，還特別規定，每年的技術移民配額數還可以加上上一年度親屬移民未用盡的配額數，并且上一級優先權沒有用完的配額可供下一級優先權的使用。從美國不斷修訂的《移民法》來看，關于技術移民的政策，美國一方面不斷增加技術移民的配額限制，增加技術移民的比例， 顯示出對于技術移民的渴望；同時對于技術移民的規定則不斷細化，限制性條件也不斷增加，這突出地反映了美國對技術移民的素質要求的提高。

2.非職業移民簽證政策

美國為解決科技人才短缺的問題，實施了18種非職業移民簽證政策，涉及科技、工程和教育人才流動的簽證主要有：工作類簽證以及學生和交換類簽證。其持有者成為美國外來科技人才的重要來源，盡管簽證持有者只能暫時性地居住在美國，但卻是外籍人士日后獲得在美國的永久居住權及美國公民身份的重要媒介。

（二）留學生政策

全世界名牌的大學中，70%-80%是美國的大學，這一數字充分體現了美國在教育領域的領先地位，優越的高等教育環境，吸引了世界各地的優秀人才。美國政府和許多大學還配套實施了一系列資助外國留學生的獎學金計劃，如國際開發署和富布賴特基金會、福特基金會、洛克菲勒基金會設立了種類繁多的獎學金。通過提供獎學金使得各國學生有機會赴美學習，眾多的留學生畢業后選擇留在了美國，他們成為美國高科技人才的后備軍。

（三）依托高校資源，建立科學園區，培養和吸納優秀人才

1951年，斯坦福大學弗雷德里克·特曼（Frederik Terman）教授成功地在美國創建了世界上第一個大學科技園，即現在世界著名的硅谷，之后科技園在各地紛紛崛起，目前全美大概建成科技園150多個，總數居世界之冠。大學科技園也被各國視為新的經濟增長點，它充分利用了大學和企業的各自功能，并迅速有效地將研發的科研成果通過如下三種途徑轉化為了現實生產力：一，大學將自己的科研成果直接應用于大學科技園的企業；二，通過大學科技園內的研發機構轉化科研成果；三，以高科技為依托創建企業。

通過大量科技園區的興起，美國吸引和接納了一大批外國優秀專家，為經濟的發展注入了智力支持，高科技人才又為高技術產業的發展提供了幫助，這極大地促進了科研、教學和生產三位一體的快速發展，從而也推動了經濟貿易的不斷擴大和發展，給美國的經濟發展帶來了前所未有的活力。

（四）充足的科研經費為科技人才的發展提供了強有力的保障

美國的國家科研機構主要包括三個：一是國家科學基金會（NSF）。占聯邦科技預算的4％，它提供了聯邦政府支持科研機構基礎研究經費的20%，它的預算也是逐年遞增，據最新報導稱2011年的預算高達70億美元。二是國家衛生研究院。其預算由國會決定，與食品藥品管理局和美國疾病控制中心為并列機構。三是美國國家科學院。沒有直接的政府財政撥款，其主要經費來源于政府、私人機構和學術組織的委托項目研究。

此外，美國很多大公司都成立了自己的基金會，如福特基金會、卡內基基金會等；商務部、國防部、能源部、環保局等政府部門還推出很多研究計劃，這些計劃經費充足，只要研究人員有專長、有項目即可申請。充足的資金支持，為眾多的科研人員提供了良好的工作崗位，吸引了大批外國優秀人才服務于美國。

二、優越的激勵與保障措施為科技人才保駕護航

美國除了積極的培養和引進人才外，還制定了一系列優惠措施來留住和用好人才。

首先，是給予較為豐厚的薪酬待遇。美國一流大學教授的平均年薪大約是15萬美元左右，其他領域高科技人才的收入也較為豐厚。據統計，科技人才在美國的收入是在發展中國家收入的幾十倍。同時為了更好地激勵員工的創新熱情，美國從上到下制定了各種各樣的獎勵制度，聯邦政府出臺法律鼓勵企業創新并給予稅收優惠，給人才的發展創造了巨大的空間；各個企業也制定了各種吸引人才的機制，如獎金、股票期權激勵機制。尤其突出的是經理層的獎勵制度，包括獎金、利潤分成、收益分成、高層經理短期獎、高層經理長期獎等，也有針對一般員工的表現獎、員工持股計劃等。

其次，是股權激勵機制。1950年美國總統杜魯門簽署了《1950年收入法案》，該法案首次規定任何企業都將有權向雇員發放一種新穎的貨幣，即股票期權。正是這一天股票期權獲得了“合法身份”正式登上了世界經濟的舞臺。由于股票期權制在很大程度上解決了企業代理人激勵約束相背的問題，被普遍認為是一種優化激勵機制效應的制度安排，因而得到廣泛應用，上世紀七八十年代，股權激勵在美國盛行。它把員工與公司的利益“捆綁”起來，目的在與激勵員工要充分的發揮自己的才智為企業服務，硅谷奇跡就是最好的證明。

再次，是各種各樣的獎勵制度。自20世紀初以來，美國逐步建立了與市場經濟發展相適應的科技獎勵機制，它已成為美國政府鼓勵基礎研究和引導技術創新的重要手段之一。它主要可以分為四個層次：第一層次是以總統名義設立的獎勵，主要獎勵在物理學、生物學、數學或工程學領域做出突出貢獻的科學家。第二層次的獎勵是國家部委和美國科學院、美國工程院、國家科學基金會和美國科學技術促進會等機構設立的科技獎勵。第三次層次的獎勵主要是全國性自然科學學會和各州科學院設立的獎勵。第四層次的獎勵是學會的下屬分會、公司企業和個人設立的獎項。

第四，是院士制度。美國國家科學學會是松散性組織，而不是實體性組織，它在行政上完全獨立于政府機構，政府不干預學會的工作。這樣的體制確保了學會能以一個公正客觀的立場承擔和資助科學研究項目、向政府提供咨詢以及向公眾發布科學研究和技術開發成果。科學學會的會員被認為是美國科學家或工程師的最高榮譽之一。會員自愿參加科學學會的活動和工作沒有法定的義務同時也沒有工資，只提供食宿費和差旅費。科學學會要求每位會員每年繳納會費，可以拖欠，但連續三年到期會費未付時，會員將轉成榮譽退休會員。會員只是一種榮譽稱號，不具有經濟和行政意義，也不是最高學術稱號。

第五，是通過移民法及簽證等措施吸引人才，授予非美籍專業人士在美永久居住權，并為特殊人才提供特殊的優惠，如針對高級專業技術人才，提供簽證快車道服務。

此外，美國擁有較完善的社會福利制度、退休金制度和醫療保險制度，再加上比較成熟的住房市場，可確保移民到美國后生活無憂。

三、對我國吸引科技人才的啟示

為了更好地實施人才強國戰略、贏取國際競爭的主動地位、加快經濟發展方式的轉變，2010年6月6日由黨中央、國務院批準，新華社全文播發了《國家中長期人才發展規劃綱要（2010-2020）》，它是我國第一個關于人才發展的中長期規劃，也是當前和今后一個時期指導我國人才事業發展的重要文件。本著“服務發展、人才優先、以用為本、創新機制、高端引領、整體開發”的指導方針，同時結合美國吸引科技人才的實踐，今后一段時期我們應該注重以下幾方面的建設：

（一）不斷建立和完善吸引國外科技人才的相關法律制度

國家應盡快加強在吸引國外科技人才方面的各項法律制度建設，以適應市場經濟和經濟全球化的內在要求，為國際科技人才的流動創造良好的法制環境。法律法規的制定和完善首先應該注重對知識產權的保護。要注重保障人才供求雙方的利益，既肯定高技術人才對創新性成果的所有權，又使企業研發投入能給企業帶來收益。企業和個人是技術專利和知識產權的共同所有者，既可以保持共有關系并從成果收益中按比例分紅，又可以由一方通過貨幣或資產杠桿等手段買斷另一方的所有權。另外，還要進一步規范政府管理和調控人才市場的法律法規，明確政府的職責和權力， 進一步完善關于人才中介組織行為的法律法規，規范中介市場的秩序，保證人才的合法權益[5]。

（二）加大對科技的投入力度，鼓勵科技園區的建設和發展

1.政府的支持是關鍵

我國科技園的建設目前還處于起步階段，因此科學園區的建設、發展規劃、運營模式、領導的選拔和任用和管理等都需要政府從資金、技術、政策等方面給予支持。同時政府也要從觀念上重視大學科技園的建設，制定具體的關于入園企業相關要求的法律法規。還要借鑒美國的措施建立政府指導下以企業為主體、市場為導向、多種形式的產學研戰略聯盟，通過共建科技創新平臺、開展合作教育、共同實施重大項目等方式，培養高層次人才和創新團隊。

2.資金的籌集是難點

美國一般通過風險投資方式， 大力引進民間資本， 此外政策也會提供一部分資金和出臺相關的優惠政策， 來解決資金不足的問題。我國大學科技園主要資金來源于國家的支持，單一的融資渠道限制了科技園的發展，同時有限的資金也導致眾多重大項目無法開展。因此，要想促進科技園的快速發展，我們可以借鑒美國的風險投資方式，通過優惠的政策吸引民間資本的注入。只有充足的資金、合理的分工、有效的利益驅動才能促進科技園區更好的發展。

3.轉變大學科技成果的轉化方式

我國大學科技成果的轉化，從總量上看，遠遠低于美國等發達國家；從結構上看，投資的比例結構也有所不同，缺乏應用開發投資。美國的實踐表明，一項成功的新技術應用于生產中必須經歷實驗室成果、中間應用放大實驗、產業化三個階段。據有關資料統計，我國已成功轉化的科技成果中，轉化的資金靠自籌的56%，國家科技計劃的26%，而風險投資僅占21.3%。而美國恰好相反，至少有50%從事高新技術的中小企業在發展過程中得到風險投資的幫助。因此，我國政府應加快籌建風險資本的退出市場，改官辦風險投資公司為民辦風險投資公司，支持和壯大風險投資隊伍，實現大學科研資金支持單一依賴于政府或自籌融資向依靠風險資本轉變，從而為我國大學科技成果轉化提供源源不斷的動力。

（三）創建開放的系統，暢通人才流通渠道

為了更好地吸引和留住人才，應當加快經濟發展的速度，提高國家的整體綜合國力，為人才的發展創建一個良好的內部環境，開放的、公平的、有序的競爭環境有利于各種皮膚、不同種族、不同國籍的人才的成長和發展。同時創建開放的流動系統，暢通人才流通渠道，人才可以自由的選擇流進和流出，不設立人為的和制度的障礙，既鼓勵國內的人才走出去學習和借鑒國外的知識和先進的科學技術，也設立優厚的獎學金吸引國外的學生來華學習，同時鼓勵他們學成后留在中國。

(四)樹立以人為本的人才引進理念，構建有利于人才成長的各種環境

培養科技人才的前提和關鍵是培育科技人才成長的土壤，只有在豐沃的土壤中才能培養世界一流的科技創新人才，才能夠把我國從人口大國轉變成人力資源大國，進而成為人力資源強國。因此，我們首先要構建的就是一個有利于人才成長和發展的良好環境。許多人才外流的案例也表明，僅以待遇留人是不夠的，政府要不斷樹立以人為本的人才理念，在政策設計、法律制定、實際工作中更多地體現人文關懷，真正關心人才的實際需要和興趣愛好、尊重人才的個性、寬容失敗，倡導學術自由和民主，鼓勵創新和探索，努力形成寬松和諧、健康向上的創新文化氛圍。

參考文獻：

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作者簡介：

曹永紅（1980- ），女，山西朔州人，內蒙古財經學院財政稅務學院講師。