完善失業保險制度促進再就業功能的思考

摘要：就業是民生之本，和諧之源，是社會穩定的基本前提。目前我國的就業與再就業形勢非常嚴峻，具體表現為大學生、農民工、困難群體就業與再就業問題交織在一起，急需解決。而失業保險制度具有保生活、促就業、防失業等功能，因此，從完善失業保險制度促進再就業功能來解決當前就業問題是一種非常重要的舉措。

關鍵詞：失業保險 失業 再就業

一、我國失業與再就業以及加強我國失業保險促進再就業功能的必要性

（一）隨著我國經濟社會轉型，失業問題日益嚴峻

失業是一個復雜的社會問題，它涉及到國家的就業政策、失業保險政策等等。隨著我國經濟社會轉型，失業問題的嚴峻性日益凸顯。首先，我國登記失業人數呈逐年上升趨勢，登記失業率居高不下。據人力資源和社會保障事業發展統計公報公布的數據顯示，2006年—2011年度城鎮登記失業人數分別為847萬人、830萬人、886萬人、921萬人、908萬人和922萬人，城鎮登記失業率一直在4%以上。而城鎮登記失業人員并不包括那些沒有登記的失業人員及下崗職工，從農村流向城鎮的農村戶口失業者，從學校畢業但未找到工作的青年學生等，統計的不完全性導致官方失業率遠遠低于實際失業率。據國內有關研究機構估計，我國實際失業率在10%以上，是官方登記失業率的兩倍還多，已超過了7%的國際失業警戒線。其次，就業形勢愈加復雜。具體表現為“4050”人員再就業、高校畢業生就業、農村勞動力轉移等群體的就業問題交織在一起，伴隨著就業環境的惡化愈加不容樂觀。據調查，40歲以上的下崗職工占登記失業總人數超過70%，而對這個年齡段的用人需求僅占總用人需求的30%；據溫家寶總理在政府工作報告中提到，2011年我國大學生初次就業率為77.8%，這一統計結果是以簽訂就業協議書為依據的，但事實上很多院校為了完成教育部下達的任務，造假現象特別嚴重。另外，即使簽訂就業協議的同學也存在簽訂協議不去就業的現象。再加上歷屆沒有就業的，需要就業的畢業生數量龐大。最后，勞動力增長的壓力大，據中國社科院和國家信息中心預測，“十二五”時期，我國人口將達到13.7億，勞動適齡人口在2014年達到最高峰值9.97億，“十二五”時期勞動力供給將持續增加，在此期間，城鎮每年需要就業的勞動力在2500萬人左右，比“十一五”時期多出100萬，而城鎮年均能提供就業機會只有1200萬個，年度勞動力供求缺口高達1300萬人左右，就業壓力大。上述數據表明，我國失業問題亟待解決，否則將會嚴重影響國民經濟發展及社會穩定。

（二）再就業率低

據《2003-2011年中國人力資源和社會保障事業發展公報》顯示，2003年～2011年登記失業人員實現再就業的比率在60%左右，其中就業困難群體的再就業率最高為32.5%，大多年份低于30%。再加上我國登記失業人數基數大，失業后未能實現再就業的人數很龐大。如表1所示。

表12003-2011年我國城鎮失業人員再就業情況 單位：萬人

[年份＼城鎮失業人員實現再就業人數①＼城鎮失業人數②＼就業困難人員就業人數③＼①÷②＼③÷②＼2003＼440＼800＼——＼55%＼——＼2004＼510＼827＼140＼61.7%＼27.5%＼2005＼510＼839＼130＼60.8%＼25.5%＼2006＼505＼847＼147＼59.6%＼29.1%＼2007＼515＼830＼153＼62.0%＼29.7%＼2008＼500＼886＼143＼56.4%＼28.6%＼2009＼514＼921＼164＼55.8%＼31.9%＼2010＼547＼908＼165＼60.2%＼30.2%＼2011＼553＼922＼180＼60.0%＼32.5%＼]

（三）加強失業保險制度促進再就業功能的必要性

而失業保險制度是國家通過立法強制實施，由社會集中建立失業保險基金，對非因本人意愿中斷就業失去工資收入的勞動者提供一定時期的物質幫助及再就業服務的一項社會保險制度。在我國，失業保險制度的功能一直側重于保障失業人員失業期間的基本生活需要，這對緩解失業者的生活壓力和盡快實現再就業提供了必要的物質保障，但單純地對失業者提供生活保障的失業保險制度是一種消極失業保險制度，而對失業者來說最好的保障是實現再就業。因此，充分發揮失業保險制度促進再就業的功能顯得十分必要。

二、我國失業保險制度在促進就業方面存在的問題

從1986年《國有企業職工待業暫行規定》、1993年《國有企業職工待業規定》、1999年《失業保險條例》和2010年的《社會保險法》的頒布和實施，我國失業保險制度逐步完善。然而，總體來說，我國失業保險制度更注重事后的經濟補償，其抑制失業及促進就業的功能沒有得到發揮。具體表現在以下幾個方面：

（一）現行失業保險制度對失業人員的保障功能有限

失業保險最基本的功能是為失業者及其家庭提供基本生活保障，但現行的失業保險還無法達到這一要求，表現在兩方面：一是覆蓋面窄，使很大一部分人員失業后陷入無保障的窘困境遇；二是給付標準低，難以維持失業人員基本生活。

1.覆蓋面窄

理論上，其覆蓋范圍應包括社會經濟活動中所有的勞動者，在勞動者非因本人意愿中斷就業、失去工資收入，其生活將面臨困難，再就業也需要相應的幫助時，失業保險制度就該發揮作用，給予失業人員經濟補償和再就業方面的幫助。但是，我國目前失業保險的實施范圍主要針對城鎮經濟范圍內企業事業單位的失業者，不涉及農村經濟領域；在城鎮經濟范圍內，又主要側重于公有制經濟，私營、三資企業還未完全納入。這種保障現狀，使得失業保險的社會性名不副實， 實際上成為少數人的保障。

從表2可以看出，從2002年到2011年我國失業保險制度參保人數逐年上升，失業保險制度覆蓋的人數從2002年的10182萬人增加到2011年的14317萬人，但就失業保險制度的覆蓋情況來看，城鎮就業人員中只有不到一半的人被制度所覆蓋，覆蓋率如表1所示。2002—2011年這10年期間，我國參加失業保險人數占城鎮就業人員的比例一直徘徊在40%左右，這意味著城鎮就業人員中大部分的人沒有被失業保險制度所覆蓋。

更為嚴重的問題是參保人員結構失衡，越是需要失業保險庇護的高風險人群，如靈活就業者、自由職業者、個體工商戶及務工農民等，越是被排除在制度之外。而大量的穩定職業者，如城鎮企事業單位、國家機關、社會團體的在職職工反而成了受保障的對象。

2.給付水平低

在失業保險的繳納和領取標準上，目前我國規定的失業保險金標準偏低。從現行規定來看，失業保險金的給付額與失業人員失業前的工資是完全脫鉤的，目前我國失業保險金的標準確定為低于最低工資標準，比最低工資標準還低，使失業者在領取失業保險金后難以滿足最低基本生活的需要，大大削弱了失業保險功能，不能很好地發揮失業保險的最初作用。從目前失業保險所發揮的作用看，針對失業人員實施的職業培訓、轉業培訓等配套工作也是不夠的，這些配套措施要么基本上集中于經濟發達地區的再就業服務中心、要么形同虛設，沒有發揮應有的作用。

（二）現行失業保險制度客觀上阻礙了再就業

1.給付期限過長

研究表明，失業保險待遇的給付時間的長短將會影響失業人員的就業意愿，從而相應地增加失業的持續時間。《失業保險條例》規定，我國失業人員失業保險待遇的給付期限最長為24個月，而最短為12個月。這樣的規定，與失業狀況較為嚴重的西方市場經濟國家相比，我國的給付期限顯然過長了。過長的失業救濟期限可能使失業者喪失迅速就業的動機，延長失業者的職業搜尋期限，不利于提高失業保險基金的使用效率。

2.基金支出安排不當

失業保險基金管理應遵循“以收定支，收支平衡”，但目前的實際是我國失業保險基金存在大量結余、閑置現象普遍，這是不正常的。從表3可以看出，從2002年到2011年每年失業保險基金收入都大于支出，在2008年之前當年失業保險金結余呈現出逐年遞增的趨勢，從2008—2010年三年當年結余有所下降，原因是2008年金融危機我國就業形勢非常嚴峻，從中央到地方都出臺了臨時應對國際金融危機的對策，即通過減輕企業負擔鼓勵企業盡量不裁員或少裁員，實現保就業、保增長、保穩定的目的，提出了在一定階段內一次性降低失業保險費率、擴大失業保險基金支出范圍等所致的。到2011年我國失業保險基金結余已達2240億元。由于大量資金處于閑置狀態，我國失業保險基金的應有作用遠沒有完全發揮出來。另外，失業保險基金的支出比例也不合理，重生活保障輕就業保障的現象非常嚴重。

三、完善失業保險制度促進再就業的建議

增強失業保險制度的反失業功能，是我國失業保險制度改革和完善的方向。因此，我國的失業保險制度應當以保障基本生活、促進再就業及抑制失業為目標，制定切實有效的促進失業人員再就業的政策，在經濟發展中發揮重要的保障和穩定作用。

（一）擴大失業保險覆蓋范圍，吸納失業高危人群參保

擴大失業保險覆蓋范圍、提高參保率關鍵是調整參保者結構失衡，目前，應從失業高風險人群抓起，近期先將中小企業和私營企業在崗未參保員工、靈活就業人員、個體勞動者以及農民合同制工人等吸納進失業保險保障范圍中，增強這部分人群抵御風險的能力，使其不至于遭遇失業后陷入生活無保障的困境中，進一步來說，做到及時促進其再就業。長期來看，應循序漸進，逐步將全部就業者納入保障范圍。

（二）適當提高失業保險給付標準

一般地，失業保險待遇給付標準要能夠保證失業者的基本生活水平，而且不高于失業前的工資水平，還需要注意的是失業保險金的給付標準一定要和社會救濟水平拉開一定距離，通常應高于當地社會救濟水平。目前許多國家的失業保險給付水平都定在本人就業時工資40%—60%之間，形成一種標準化趨勢。例如加拿大的失業保險金是社會平均工資的60%，美國的失業保險金是社會平均工資的50%，德國則按本人失業前最高工資的55%計算失業保險金。各國的不同給付標準反映了市場經濟公平與效率原則的不同傾向，加拿大和美國強調失業保險金要使所有失業者的基本生活保持在一個均衡水平上，而德國的做法體現了失業者在失業前的工資水平，其就業期間所交納的保險費的標準也是由本人工資水平來確定的，所以這種做法突出了市場經濟的公平原則，值得我們研究與借鑒。

我國可以適當地提高失業保險金標準，以保證有足夠的支撐力來維持失業者的基本生活。當然，提高失業保險金標準必須考慮以下幾個方面：首先要考慮失業保險水平是否與經濟增長相適應，一旦失業保險待遇水平的提高超過了經濟增長的承受能力，那就會出現西方福利國家的“失業陷阱”；其次，失業保險金標準的提高還要考慮企業的繳費能力，因為給付標準的提高也意味著保險費率的提高，這會加重企業的負擔，導致企業勞動力成本上升，市場競爭力減弱。因此，給付標準的確立需特別慎重，在現階段應是適當地、逐步地提高，使我國的失業保險既有足夠的支撐能力以保障失業者，又能確保水平的適度性，以促使失業者積極再就業。

（三）適當縮短失業保險金的領取期限

當前世界各國的給付期限多在90天到1年之間，與多數國家相比，在中國可以最長享受24個月的失業保險待遇，時間上比較長。這種長期限的失業保險給付政策帶來的后果是減小失業人員再就業的積極性，不利于就業促進。根據我國實際情況，比較合理的是給付期限是在一個失業期內最長不超過18個月。適當縮短失業保險待遇時間不會影響多數失業者的利益，反而能夠避免失業人員對失業保險產生依賴。假如失業者自主創業，此時可以把尚未領取的失業保險金一次性支付，使其有更多資金投入創業。

（四）完善失業保險基金管理，調整支出方向

我國目前的失業保險費用主要用于失業人員的基本生活保障，每年用于就業方面的投入只占總支出的10%左右。從表3可以看出我國失業保險基金結余龐大，完全可以利用這些資金進行就業指導、再就業培訓等，幫助失業人員早日就業。失業保險基金的使用應該包括以下幾個方面：

1.將失業保險基金用于職業介紹和就業培訓。在法國，失業介紹所26%的工作經費來源于失業保險基金，失業保險基金向職業介紹的轉移相當于是國家對失業者的資金補貼，相對于單純的保險金發放，是更為積極層次的保障。就業培訓是促進就業的最有效的途徑，通過就業培訓，增強了失業者的就業能力，轉換職業技能，適應新的就業結構。

2.將失業保險基金用于鼓勵企業招聘失業人員。我國已經有鼓勵企業招聘下崗人員辦法的經驗，對于那些招聘下崗人員的企業進行減稅，或者招聘一個下崗人員直接補貼等。結合我國的經驗和其他國際上的經驗，一方面，對于不景氣的小企業進行工資補貼，走穩定就業路線。另一方面，從失業保險基金中提取一部分，對招聘長期失業人員的企業進行一定的補償。

3.將失業保險基金用于失業愿意靈活就業的人員。幫助失業人員創辦小企業，為他們免費提供創業信息，提供由失業保險基金擔保的小額銀行貸款等。

（五）完善就業服務機制

發達國家的就業服務機制值得我們借鑒，例如美國建立了覆蓋全國的就業信息網，為失業人員提供一站式服務；法國對失業者開展一對一的個性化服務。想在更大范圍內更好地進行人力資源配置，促進失業人員再就業，我國應最大限度地運用先進的信息技術，建立遍布全國的就業咨詢、培訓和失業保險信息網提供及時的就業服務信息。培訓機構則應加強與職業介紹機構和用人單位的聯系，按照就業崗位的需求，開展有針對性的技能培訓，具體途徑有：政府與非營利機構合作，分工負責；政府提供政策支持和適當的經濟扶持；采用委托式、合同式等多種辦法，由各類非政府機構和社區提供職業介紹、培訓等就業服務。

當前，失業已成為一種普遍性的社會問題，而世界各國主要通過失業保險來解決失業問題。相信不斷完善失業保險制度可以有效緩解失業問題，促進社會再就業，使其真正成為失業現象的“減震器”和“安全網”。

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作者簡介：

魏瑞清（1979.8- ），內蒙古財經大學財政稅務學院，講師，管理學碩士，主要從事失業保險理論與實務方向的研究。