淺論城鎮規劃建設及管理的方式

小城鎮建設除了要有強大的經濟基礎作依托外，尚需良好的村鎮規劃設計及管理作支撐。小城鎮建設的發展方向，代表了未來農村建設的發展方向。積極融入現代經濟全球化和區域一體化，正在成為越來越多城鎮發展的選擇。經濟發展方式的變化不可避免地影響到城鎮各個方面的發展和變化，包括城鎮的定位、發展方向、發展規模以及空間結構和布局等，因而也對城鎮規劃提出了新的挑戰。

一、小城鎮規劃建設是一項涉及面廣，政策性強的系統工程，深入研究小城鎮建設的相關政策，充分認識小城鎮的特征，建設模式，構筑小城鎮規劃與建設的科學理論和方法，以科學的管理方法和手段解決小城鎮規劃與建設中存在的問題，對保證小城鎮規劃的合理布局與小城鎮建設的健康發展，促進社會進步和區域經濟增長具有重要意義。

（一）加強基礎設施建設，達成整體協調發展的格局

根據“可持續發展”要求，必須緊緊圍繞加強基礎設施建設，發展特色經濟、改善生態環境三個方面開展城鎮規劃建設工作，用科學規劃、分類指導、突出重點、有序推進的發展思路，努力強化中心城市功能，提高城鎮集聚能力和建設水平，積極發展小城鎮，形成以城帶鎮、以鎮帶村、整體協調發展的格局。

1.系統協調，系統協調是城鎮體系規劃的首要任務。在規劃中，必須重點強調城鎮與區域發展的協調，資源、基礎設施與城鎮發展的協調。

2.鎮與區域發展的協調，我國具有人多地少、資源貧乏、城市少實力弱和城鎮多規模小等特點，因此城鎮發展方一針必須合理發展核心城市，積極發展地區中心城市，改善提高小城鎮，以加速 城鄉一體化進程。明確把發展城市作為城鎮體系規劃的重點，使城鎮發展與經濟和社會發展相適應，加快城鎮化進程。有利于城市規模科學合理、職能分工明確、空 間布局有序

3.資源與城鎮發展的協調，資源與城鎮發展相協調包括土地資源與城鎮發展的協調、水資源與城鎮發展的協調、旅游資源與城鎮發展的協調。我國城鎮用地的發展與保護耕地的矛盾突出，地表水資源比較豐富，但地域之間分配不均，因此，城鎮規劃時需考慮各省市自身情況，根據不同特點和實際，使資源與城鎮發展相互協調。

4.基礎設施與城鎮發展的協調，叢域基礎設施的重點在交通，交通是聯系著各地經濟發展的樞紐，因此，要發展城鎮經濟，必須考慮拓展擴大經濟和接受經濟輻射的特點，加快鐵路和公路的通道建設，將核心城市建設成為綜合性交通樞紐，中心城市建設成為區域性交通樞紐，加強各中心城市的交通聯系。通過便捷通暢的交通運輸網絡，促進協調、合理的城鎮體系的形成。

（二）科學整合

就全國范圍而言，特別是沿海城鎮的發展戰略，應充分利用各地區位條件，立足于發展外向型經濟和強化閩臺合作的中轉和通道作用。一方面要合理 發展核心城市，另一方面要改善提高小城鎮，大力扶持中心城鎮發展，優先發展中心城鎮。小城鎮整合。對小城鎮加強科學整合，并加快中心城鎮的發展，對中心城鎮重點扶持，優先發展，將小城鎮按照地域或交通特征分類指導。

（三）整體提升

整體提升是城鎮體系規劃最終要達到的目的，我國已經形成比較完善的社會主義市場經濟體制和運行機制，基本形成與國際經濟接軌、與國內外廣泛聯系的全方位、多功能的開放格局，構筑布局合理、功能協調、城鄉一體化的現代化城鎮網絡也成了新形勢下的必然要求。

目前城鎮規劃面臨的主要問題：

1.村鎮規劃指導原則亟待完善。恢復村鎮規劃和建設管理已十年有余，但從建設實踐中來看，村鎮規劃技術理論發展遠遠落后于村鎮建設發展的速度，沒有形成自己完整的、系統的村鎮規劃理論與技術管理體系。目前，應用的主要是村鎮建設規劃和鄉鎮域總體規劃，可是村鎮在建設過程中所需要的各種不同內容的規劃，遠遠超出了上述規劃所涉及的內容，導致在村鎮規劃實踐中，城市規劃和村鎮規劃所含的各種內容、技術標準都在村鎮建設所必須的規劃設計中運用，技術管理比較混亂。

2.村鎮規劃收費無依據。在村鎮規劃收費方面，國家沒有一個收費標準，在很多情況下要參照城市規劃收費標準，這給組織編制規劃單位的付費和規劃設計單位的收費都造成一定困難。更為一些不重視規劃的單位蓄意壓低規劃收費價格創造了條件，這是非常不尊重規劃技術人員創造性技術勞動的一種傾向。長此發展下去，對村鎮規劃技術隊伍的發展帶來不利影響，也影響專業規劃設計部門對村鎮規劃工作的重視和參與的積極性。

3.《村鎮規劃標準》內容需充實。《村鎮規劃標準》（以下簡稱《標準》）是目前指導村鎮規劃建設唯一的技術標準規范，該《標準》從制定的針對性和內容上看，其技術規定是應用于村鎮建設規劃的，小城鎮總體規劃也可應用此《標準》。但在規劃實踐中發現，《標準》所涉內容需要進一步充實和完善：

（1）《標準》要求在建設規劃上明確表示各項建筑及用地布局和給水、排水、電力、電信、綠化、豎向設計等內容，這個內容要求幾乎達到了城市規劃中詳細規劃的內容深度，但規劃期限都為10-20年，大大長于城市詳細規劃期限，在這么長的期限內任何人也難以預見如此詳細的建設計劃和規模。因此，有理由對規劃的可操作性和合理性產生疑問，這樣做出的規劃在實施過程中，必然缺乏靈活性。

（２）《標準》適用于縣城以外的建制鎮。對規模大的城鎮，至少尚需補充完善以下幾個方面的內容：

A.充實環衛規劃方面的內容。

目前許多集鎮設有專門的環衛隊伍對城鎮進行環衛保潔管理，而且這項工作正受到越來越多的重視，今后其機構設置和人員安排計劃必將逐漸落實到政府工作計劃中去。但是，環衛工作尚存在如機構設置、人員配備、工作設備等不明確，隨意性很大。造成垃圾儲運中轉用地不明、垃圾不分類、垃圾衛生填埋處理場址不明等諸多問題。應將環衛規劃納入《標準》中去，以利環衛工作正常開展，減少垃圾對環境的污染。

B.充實環境保護方面的內容。

在鄉鎮，由于城市中有嚴重污染的企業向農村轉移和鄉鎮企業的迅速發展，使村鎮建設環保問題十分突出，如何避免或減小各種污染帶來的長期危害，防止生態環境惡化，已經到了刻不容緩的時刻。環境保護規劃工作應列入《標準》中去，并強制性執行，為我們的子孫后代創造一個良好的生活環境。

C.充實防災規劃方面的內容。

由于廣大農民多以農作物秸稈、柴、草等為主要生活燃料，且許多建筑為木質材料，農村火災問題十分突出。因此，村鎮防火規劃問題應列入《標準》中去，以最大限度地減小火災的危險性和減少火災損失。

二、小城鎮建設管理是小城鎮管理的一個重要組成部分，它主要涉及與小城鎮公共社會有關的各種工程建設管理。小城鎮建設管理是指各級政府和城鎮建設行政主管部門，為實現城鎮規劃和城鎮建設目標，而對城鎮建設所進行的決策、規劃、組織、指揮、協調、監督和服務等的一項綜合性活動。

（一）建立健全規劃的實施管理機制，進一步強化規劃的重要作用

為切實發揮城鎮體系規劃的作用，在努力提高規劃的科學性 和可操作性的同時，必須加強城鎮體系規劃的實施管理。城鎮體系規劃在體現宏觀規劃的政策性、指導性和戰略性的同時，要加強規劃文本的規定性和條款性，提高 規劃執行的力度。要把城鎮體系規劃轉化為政府宏觀管理區域和城市發展的有關政策和措施，真正成為政府宏觀調控的手段。規劃必須納入市場運作的軌道，在實踐中接受各方面利益主體的評判，定期對規劃以及相關政策的實施效果做出評價，并及時進行相應調整。并可根據實際需要，適時編制某個地區或某個方面的專項規 劃，使規劃隨著市場經濟的發展而不斷深化，城鎮體系規劃才真正具有生命力。應該把城鎮體系規劃作為區域各部門和各項事業發展的依據，并把它作為引導區域城 市化與城鎮合理發展，協調和處理區域中各城鎮發展的矛盾和問題，合理配置空間資源，防止重復建設的手段和行動依據，對鄉村地區發展起引導作用。城鎮體系規劃不應只考慮“點“，即城鎮的發展問題，而應點、線、面結合，即不但要對單個城鎮、城鎮網絡進行研究，更要把城鄉作為一個整體，納入城鎮發展過程統一研究。從一個大的區域范圍來分析研究，根據資源的合理配置來確定符合區內大多數城鎮發展的方針，盡可能達到一種利益最大化的狀態，這是城鎮體系規劃在區域規劃中擔負的重要角色。

現今村鎮規劃管理機構不健全，相關專業技術人員欠缺，因機構改革，很多鄉鎮把規劃建設管理所人員納入黨政辦公室，工作頭緒多且雜，難以搞好村鎮規劃建設管理工作。以興義市為例：機構改革后全市原有的８６名建管人員因不屬行政編制而被分散到農業服務中心、文化服務中心等其他部門，不再從事鄉鎮建設管理工作，目前全市建管所僅有在崗人員十余人，每鄉鎮平均不足１人，導致規劃管理流于形式。各級政府要重視并調整機構，充實專業技術人才，從根本上解決新農村建設和村鎮規劃建設管理過程中所遇到的難題。

（二）突出重點，加大投入，全力加快城鎮建設步伐

城鎮建設的重點仍是基礎設施和住宅建設，主要是一路二水三防洪四綠化和住宅小區的建設。建設的思路就是在“量”的提高上，重點是“質”的突破。城市水、路、 熱、氣、訊、綠化是城市的基礎設施，要加大建設力度。同時，要注意城鎮基礎設施的質量，城區道路、給水、排水、供熱、供氣、防洪、園林工程設施建設要納入質量監督和工程竣工驗收序列，進行定期不定期的質量監督和認證，未經質量監督和工程竣工驗收，項目不得交付使用。同時還要提高城鎮園林綠化水平，加快住宅 建設，改善居住條件。城鎮住宅建設關鍵在于變革現有城鎮住房分配體制，培育個人直接支付的住房消費市場，實行住房分配貨幣化。根據目前全市的住房現狀，合理確定“搬遷安置、經濟適用、舒適豪華”三種類型住宅的比例，以此滿足各階層的需要。工作的重點是老百姓愿意買房，買得起房，買得到房。而以上基礎設施的建設都有賴于城市建設資金投入問題的解決。城市基礎設施建設需要大量的投入，在現有資金短缺的情況下，要切實管好用好建設資金。城市維護建設稅要足額收繳，全部用于城市建設，此外，要引入市場運行機制改革，市政公用設施經營方式，從福利服務型向經營服務型轉變，改革的著眼點要在轉變政府職能、理順價格關 系和有償使用三個環節上，尋求城市建設資金良性循環發展的路子。

鄉鎮建設資金嚴重不足，規劃管理工作重視不夠，對村鎮規劃管理工作重視不夠，導致鄉鎮建設資金嚴重不足，是縣一級政府存在的普遍現象。如興義市25個鄉鎮近五年來平均每年投入小城鎮基礎設施的資金為500余萬元，每鄉鎮平均每年20余萬元，遠遠跟不上目前小城鎮建設發展的需要。加上部分鄉鎮領導對規劃管理認識不深，重視不夠，認為規劃是紙上畫畫、墻上掛掛，隨意更改規劃的不乏其人，導致一個好的規劃，建成的效果卻不理想，無特色、無亮點。

（三）針對當前實際問題，當地政府和職能部門可從以下幾個方面著手：

（１）提高認識，重視規劃建設管理工作。規劃是建設工作的龍頭，是村鎮建設的依據和發展的藍圖。一方面要注重規劃的科學性，建設規劃要與經濟社會發展規劃和產業發展規劃相銜接；另一方面，政府要加大編制規劃經費的投入，將編制經費納入財政預算，匹配專項資金。

（２）調整機構，明確人員。在鄉鎮原有在編人員不變的情況下，重新明確事業性的建管所編制。并在在冊人員中明確技術類人員2-6人專抓新農村建設和規劃建設管理工作，建成一支相對穩定的專業技術隊伍，解決人員不穩定、責任不明確、具體工作無人抓等問題。

（3）業務主管部門應加強對基層規劃建設管理人員的業務技術培訓工作，及時組織廣大基層規劃建設管理人員學習國家新頒布的法律法規及相關專業技術規范，確保將基層建管人員建成一支能打硬仗且能打勝仗的隊伍。

（4）鄉鎮政府應多方籌集資金，采用多種融資方式，如招商引資、銀行融資、民間集資等形式加大基礎設施建設的投資力度。完善的基礎設施是村鎮發揮凝聚力和輻射力的必要條件，是城鎮化進程的物質平臺，只有突出重點，以項目為支撐，才能使面貌得到明顯改變，要千方百計抓好以下項目建設：一是實施暢通工程，構建路網骨架；二是改善人居環境，確保可持續發展；三是完善水、電、路、通訊等基礎設施建設，增強配套功能；四是抓好產業發展，經營好城鎮無形資源。

總之，城鎮規劃、建設和管理是一項戰略性、綜合性很強的事業，建立健全規劃的實施管理機制，突出重點，加大投入，全力加快城鎮建設步伐已成為規劃建設中不可忽略的一項重任。