論地方政府治理中的公民參與——以浙江省杭州市的城市建設實踐為例

趙光勇

(杭州師范大學政治經濟學院，杭州310036)

城市化在改變中國社會面貌的同時也產生了一系列諸如城市擁擠、交通擁堵、環境惡化、貧富懸殊、生活質量下降等負面效應。而如何有效應對人口遷移和地理空間高速擴張的城市化進程，對于城市的管理者來說，是一個嚴峻的挑戰。從近些年城市的建設實踐來看，在許多城市的建設工程中，政府雖然都發揮了重要作用，但僅憑政府的建設力度是遠遠不夠的，在這個過程中，極有可能出現政府做無用功的情況。對此，有必要在城市建設中引入民主參與機制，依靠包括政府、市場、公民在內的多元力量的共同參與。

一、公民參與:城市改造和建設的新進路

公民參與是指處于決策層之外的公民對公共的或者涉及自身利益的項目、政策和管理過程的回應、對話及自愿卷入。正如俞可平所言，公民參與是公民試圖影響公共政策和公共生活的一切活動［1］。隨著城市化的高速推進，城市建設成為地方政府的一項重要工作。和一切公共治理一樣，城市建設也需要從民主治理中尋找靈感。改革開放以來，城市社區居民自治雖然得到了一定程度的發展，但是在城市管理過程中引入民主理念和民主機制仍然比較滯后。

在中國，公民參與近些年來越來越頻繁地進入社會的公共管理領域，被譽為參與式治理。參與式治理成為一種新型的社會治理模式。“民主參與、民主決策、民主管理成為公共政治生活和行政管理的日常實踐。”［2］依據《中華人民共和國憲法》的有關規定，人民依照法律規定有權通過各種途徑和形式管理國家事務。城市建設作為地方政府的重要公共行政管理職能，其涉及城鄉居民的日常生活和切身利益，因此，公民參與城市建設決策的制定、實施和監督應該得到法律保障。

在現代城市建設中，民主參與是其中的關鍵。從公共治理的角度講，公共政策的運行過程要以公眾或者公民的接受與認可為基礎，因為政策的需求信息來自社會民眾，政策的順利執行需要政策主體與政策客體之間的合作。而城市建設與公民的利益直接相關，其更需要通過公民參與來提升政策的質量和合法性。具體而言，公民參與城市建設可以達到以下四個目的:一是公民參與能夠深化民主和實現公平;二是公民參與可以提升公共政策的合法性;三是公民參與城市管理可以改善公共政策質量;四是公民參與能夠便于公共政策的執行。在城市建設中，公民參與的動力來自兩個方面:一是在城市建設中涉及公民自身權益的維護;二是在參與過程中所獲得的認同感、滿足感。

當前，公民參與城市建設的形式與渠道非常多樣，從填寫城市規劃的調查問卷到直接參與城市建設管理，我們可以借鑒托馬斯提出的“公民參與矩陣”來了解公民參與的各種形式。

根據參與主體、參與對象和參與目的不同，我們可以將公民參與分為兩種形式:一是公共參與。或者稱為公眾參與和決策性參與。這一類參與的主體是大范圍的、不確定的普通民眾，參與的客體是普遍性的城市建設的公共問題，參與的目的是尋求一般性的解決方案，取得城市公共問題的解決和城市治理的實現。二是當事人參與，或者稱為利益型參與。這一類參與的主體是小范圍的、確定的普通民眾，參與的客體是特定的社區或者人群的具體事務，這類事務與城市建設工程項目直接相關，參與的目的是使這些具體問題加以圓滿解決。

二、公民參與城市建設的杭州實踐

在杭州市的城市建設過程中，廣大市民發揮了主體作用，積極參與杭州的城市發展戰略選擇與確定。這其中，杭州市政府發揮了重要的組織、協調和服務的功能，為民主參與創造了條件，保障了公民的基本權利。城市建設中的“以民主促民生”機制有效地保證了重大建設決策的科學化、民主化和規范化，從而在政府與公民之間形成了一個良性互動合作模式，使城市建設真正做到“一切依靠民眾，一切為了民眾”，以民主的手段獲得了民生的改善。

城市建設中的公民參與是杭州市政府民主實踐深化的必然結果。在涉及城市發展的重要決策上，通過公民參與，集中公共智慧和動員市民力量來共同制定公共政策;在具體的民生項目上，由公民直接參與管理。因此可以說，杭州市的城市管理主要體現在兩個方面:決策參與與協作治理。其中，協作治理是普通公民直接參與城市建設項目的執行過程，與政府一起，對社會的公共事務進行合作治理。

在杭州市的社會管理模式中，對公共決策的參與主要包括開放式決策和對重大事項的市民投票。開放式決策是指在政府的常務會議上充分征集民意后，將政府決策的事項提交市政府常委會，并邀請人大代表、政協委員和市民代表列席會議、發表意見，市民也可以通過網上留言發帖或者視頻直播參與決策討論，會后由市里有關部門在24小時內給予網民及時回應的決策模式。在杭州市政府正式出臺的《開放式決策程序規定》中，市民可參與政府八類事項決策。杭州市重大事項的市民投票開始于2006年10月，當時主要是針對杭州城市品牌征集和確定，隨后運用于“三評西湖十景”和杭州城市標志的確定中。通過市民投票機制，杭州市充分運用公眾智慧，將地方知識和專家知識、普通民眾和城市精英結合起來，通過公開征集、專家評議、公民投票的進行，最終確立了杭州市的城市品牌、標志等城市無形資產和公共物品。

在杭州市的“以民主促民生”模式中，協作治理發揮了重要作用。協作治理主要包括重大工程建設的民主參與和社區層面的公民直接管理。重大工程項目是指對城市的經濟社會發展具有重大影響、與公眾利益直接相關的政府投資的城市基礎設施、社會文化設施、生態環境設施等公共工程。近年來，杭州市實施的重大工程項目主要有“西湖綜合保護”、“西溪濕地綜合保護”、“運河綜合保護”、“三口五路”、“一縱三橫”、“十縱十橫”、“背街小巷改善”和“庭院改善工程”等。重大工程建設中的民主參與是指公民通過合法途徑行使對于建設項目的知情權、選擇權、參與權和監督權的行為，維護公眾權益，確保了工程的順利實施，使“重大工程”成為“惠民工程”、“民心工程”。

三、城市建設中的民主參與機制

在這些“重大工程”的建設中，杭州市委、市政府充分尊重民意，鼓勵民主參與，逐漸形成了“重大工程”建設中民主參與機制，在確保改善城市民生環境、提升城市生活品質的同時，也獲得了公民的支持和認同。

杭州市所采取的這種民主參與機制是社會管理在城市建設領域的具體體現，是在城市建設中運用民主理念和方法，在城市發展和公民利益之間實現互動合作，通過協作治理實現公共利益的最大化。其具體措施有:項目公示與信息公開。在“重大工程”建設施工前，行政主管部門利用大眾媒體或者展覽會、公示欄、告示牌、公告、通告等方式，向社會公示“重大工程”的項目規劃、設計、征地、拆遷、施工、評估、管理等方面的有關工程建設內容，并說明工程建設的依據和理由。項目公示的目的是收集公眾意見，接受社會公眾的監督。

1.建立民主協商平臺。針對“重大工程”項目的涉及面廣、與群眾利益密切相關、公眾利益訴求多樣化的特點，杭州市相關部門通過多種途徑和方法，在不同領域、不同層次上相繼搭建了多方位、互動式的信息公開平臺，以實現政府與公眾的溝通與協商。如(1)建立互聯網網絡平臺。相關部門先后建立了“杭州重大工程招投標網”和“杭州建設項目交易網”，在杭州市政府網和相關部門網站上開設了“重大工程”項目的專欄，對有關城市建設法規政策進行解讀、對有關建設事項進行公示，接受廣大網民的監督。(2)充分利用傳統媒體平臺。相關部門聯合杭州日報集團、杭州文化廣播集團等多家媒體，利用電視、廣播、報紙等多種媒介，開設“重大工程”項目的相關節目與專欄，進行宣傳報道，征詢群眾意見，增進了群眾對“重大工程”的了解。(3)架設熱線平臺。杭州市政府不但開辟了工程指揮部熱線電話、公開電子信箱等熱線服務渠道，還充分發揮“12345”市長公開電話和部門咨詢電話的作用，形成了政府部門與社會公眾在“重大工程”建設項目上的互動，服務熱線已經成為市民與政府溝通的橋梁，增進了相互理解。(4)搭建社區平臺。注重政府部門與街道社區的聯動，在居務公開欄、宣傳櫥窗、社區留言板、小區告示牌等多種載體上，公布本街道、本社區即將實施的建設工程信息，及時聽取利益相關居民的意見和建議。通過搭建“重大工程”項目民主參與公共信息平臺，有效地維護了公眾的知情權、參與權和監督權。

2.多樣化的參與方式。引導公眾參與“重大工程”建設，必須有可操作性的參與方式，才能更有效地維護公眾權益。一是對公眾進行參與指導。在“重大工程”的建設中，公眾參與什么，如何參與，必須加以具體規定，否則沒有遵循的原則。二是社會聽證制度。“重大工程”建設若有可能涉及周邊相關單位和社區居民的房屋設施所有權、土地使用權，以及通行、采光、通風等相鄰權的行使時，行政主管部門應當依職權或者應當事人申請，依法召開相關聽證會，聽取利益相關群眾意見。三是維護公眾權益。市國土資源、房管部門在實施集體土地征用、城市房屋拆遷等與群眾利益密切相關事項中，堅持深入鄉村、社區，向當地群眾宣傳有關法規，解答相關政策，公布征遷方案，公開評估結果，認真聽取各方意見，盡可能減少與被征地拆遷地區群眾的矛盾沖突，取得利益相關者的理解與諒解。

3.公民直接參與項目管理并發揮監督作用。在“重大工程”的建設中，杭州市委、市政府重視發揮社區基層組織、群眾性組織的作用，使公眾可以通過一定的組織形式，參與“重大工程”的建設與管理。一是發揮社區基層組織的作用。在實施“背街小巷改善工程”中，市城管部門注重發揮社區基層組織的作用，在一些社區中建立了以社區黨委為牽頭單位，以樓道黨支部為基礎力量的“背街小巷管理黨員責任區”，形成了黨員責任區領導機制、工作小分隊和紀委監督組“三位一體”的管理體系，有效推進了背街小巷改造后的長效管理。二是發揮公益性群眾組織的作用。在“重大工程”的實施過程中，有關部門不但注重發揮社會中介組織、民間團體的作用，更注重建立群眾志愿者、義務顧問團、社區監督員等公益性群眾組織。市城管部門、城管執法部門會同婦聯、共青團組織，建立了城市管理義務監督員隊伍和群眾志愿者隊伍。不少社區組成了離退休老干部、熱心市民和沿線單位負責人參加的義務工程顧問團和監督團。

杭州市“重大工程”建設民主參與機制的實施，以公眾參與為媒介，在城市建設和公眾利益之間達成了相對平衡，使公眾形成主人翁意識，自覺參與到“重大工程”的建設中來，建立政府與公眾互動合作的新格局，形成了公共服務的政府與公眾協作模式。

四、公民參與城市建設的路徑選擇

杭州市在城市建設中引入公民參與機制，以民主的方式改善民生，實現了城市的有效治理。當然，在制度實施的過程中，仍然存在一些問題。比如多元參與主體之間的關系、政府與民眾參與的邊界以及公民參與的渠道、機制和動力等問題。

1.公民參與的限度。處理好城市建設中多元參與主體之間的關系非常重要。如何協調政府、公民組織以及公民個人的行動?假使他們之間的矛盾和沖突可以通過協商來解決，但是協商產生分歧了怎么辦?實際上，民主參與并不能保證一定會形成統一、專業的公共意見，“眾意”不一定就是“公意”。但是如果這個“公意”并非“眾議”，那么這個形成“公意”的程序的合法性就會遭到質疑［3］。也就是說，如果重大事項的建設依然是政府說了算，那么民主參與就只是一個“口號”，不具有實際的意義、難以發揮實際的效果。而如果由公民組織說了算，那么又如何保證這些組織不是從自身利益出發?假使真正做到了賦權于民，其又可能出現新的“集體行動的困境”。另外，多元主體參與城市管理，其對協作和治理網絡的過分倚重也可能妨礙公共責任。一是多元主體的民主參與可能降低政府的政治責任;二是通過合同或者其他方法把政府的部分職能交由私營部門或者其他組織執行，政府就有可能抽離或者減少對相關事項的干預，這也可能導致公共責任難以實現［4］。

托馬斯將公眾參與的質疑歸結為:一是公眾參與代表的公共性問題;二是公民參與影響了管理者的日常工作;三是公民參與影響了公共政策的質量［5］。他認為，公民參與成敗與否，關鍵取決于公共管理者是否了解應該怎樣吸引公民參與以及怎樣為公民參與的成功提供便利條件。而對政策的專業性與可接受性也是合法性之間進行平衡，則取決于對公民參與自身限度的理解。

2.公民參與的動力與可持續性。民主參與可以在國家與社會之間穩妥地矯正政府的行動與公民的意愿、選擇之間的矛盾。從工具理性的角度看，公民通過公共參與，表達了自己對資源和價值分配的意愿和選擇，并施加壓力，使政府的行為不至于和公民的意愿、選擇發生沖突，從而左右政府的決策;而從價值理性的角度看，公民通過政治參與，理解政府過程，提高政治效能感，獲得成就感，學會寬容、妥協和集體行動，獲得個人發展和自我價值的實現。

在城市建設中，公民參與動力的不足直接影響民主管理模式的運轉。公民參與必須與公民的利益相關才能有持久的動力。依靠公共精神和公民責任推動的參與是不能長久的，政治熱情會隨著時間消退。參與必須受到激勵，受到物質激勵或者情感激勵。杭州市城市建設的民主管理取得成效的一個原因就是從與公眾切身利益相關的民生問題入手，從鄰里和社區事務出發，確保了公民參與的積極性和熱情。但是，如此一來，又出現了公民對涉及自身利益的事情積極參與，對公共事務參與動力不足的問題。在行政主導下的公共參與，公眾參與的深度和廣度都不夠。公眾參與零散，象征性參與明顯，而且缺乏組織整合。現行法規中缺乏將公眾參與納入具體的城市方案編制審批、規劃申請以及城市建設監督參與的相關內容，因而容易造成城市建設過程公眾參與的隨意性。

海貝勒認為，兩個原因阻礙了效能感的發揮，從而降低了公民參與的積極性。一是民眾中家長式的國家理解，即國家要負責一切事務，其任務就是尋找解決問題的辦法;二是尋找非正式的解決方法(通過“關系”或者個人的努力)，其原因是政治制度化的程度低［6］。很多人認為，公共事務是“肉食者謀之”，只是政府或者少數人的事，與自己關系不大;也有人認為公民參與多半是走形式，政治作秀而已，因此沒有興趣。

如何激發公民參與的動力和提升公民參與的層次，是民主參與模式必須解決的一個問題。通過制度化的參與渠道，一方面，吸納民間智慧和創造力;另一方面，鍛煉民眾政治素質和組織化能力，擴大有序參與。真實、有效、制度化的參與能起到示范作用，使民眾意識到參與不僅能夠維護個人利益，而且能夠維護公共利益，從而對公共事務產生切實的影響，這就需要向公民賦權，并與之對話，進行互動，提高公民的政治效能感和成就感，也能夠激發公民持續參與的情感。

3.民生領域的導入路徑。從“身邊的民主入手”，在民生問題上引入民主參與是擴大城市建設公民參與的合適路徑。對“身邊事”的參與，能更直接地滿足公民的物質利益和成就欲望。杭州市城市建設的公民參與就是從關乎老百姓切身利益的城市公共項目開始。城市建設、城市改造關系民眾的切身利益。因此，在攸關切身利益的民生問題上引入民主參與機制，公民就會產生濃厚的參與熱情，參與的積極性也因此提高。城市建設或者有機更新又是直接面對普通民眾的需求與偏好，民眾有足夠的信息和知識在這些問題上行使民主權利。身邊的事情由于距離公民很近，民主參與的方式非常靈活，參與的成本比較低，可以實現最廣泛的參與。而且，由于參與的是“身邊事”，民主參與的成效也便于公民直接核查，有利于滿足公民個人效能感和成就感。

從所在的社區和城市入手，增強公民的公共精神、民主意識和參政議政的能力，使公民成為城市建設的重要主體。對于公民而言，從“身邊事”入手，一方面，能夠保證公民有足夠的參與動力和熱情，公民的信息和地方知識也能夠有助于城市建設項目的圓滿完成;另一方面，在參與城市建設或者改造的過程中，公民的切身利益得到維護，增強了公民的政治效能感。對政府而言，公民對城市建設的參與和直接管理，減輕了政府的負擔，消除了政府與公民之間的誤會，有助于政府轉變職能，形成良好的政府與社會、公民的關系。

五、制度實施的效果與意義

通過對杭州市近年來城市建設項目實施的觀察，可以看出，在城市建設中引入公民參與，提高了公民對項目的認可度和滿意度。政府亦由此贏得了公眾對政府的信任，緊密了兩者之間的關系。因此，公民參與城市建設具有重要的政治和社會意義。

首先，有利于決策的科學化、民主化。國家和社會關系的轉變帶來了政府與公民關系的深刻變化，這一變化表現在政府管理中，就意味著從管理本位向服務本位轉變。傳統的政府管理是從方便管理的立場出發，新的政府治理模式是從公民的立場上出發，是公民參與治理過程。在民主參與和管理模式下，普通公民有機會參與治理過程，成為治理主體之一，使得公民權利得到彰顯。

其次，有利于城市建設項目執行過程的優化。在城市建設中引入公民參與，改變了城市建設主體之間權力的相互制約。在城市民主管理中，公共決策是大家討論、協商的過程，因此，決策的結果能夠保證執行的順暢。有效的公民參與促進了公民對政府決策的接受性，極大地降低了政策的執行成本。“重大工程”建設的民主參與機制，在城市建設中維護了公民的知情權、選擇權、參與權和監督權，按照城市建設“問情于民”、“問需于民”、“問計于民”的思路，拓寬了公民民主參與的渠道，充分調動了人民群眾、專家學者、社會組織、新聞媒體參與城市建設的積極性、主動性和創造性，整合了社會各方的力量，形成了“政府主導、專家領銜、公眾參與、民主決策、規范運行”的民主參與機制，有效降低了工程項目的執行難度，最大限度地發揮了“重大工程”的經濟、社會和環境效益。

再次，增強了公民對政府決策過程和政策本身的了解。通過政府與公民的互動，公民對決策結果的認知度提高，各部門對公共政策的內容、自身職責的理解更加透徹，有助于各部門的協調和相互配合，有利于政策的順利實施。通過建立政府決策事前公示制度、人大代表、政協委員、市民代表列席市政府常務會制度、市政府常務會的網絡視頻直播互動交流等，公民可以更加充分地了解政府的重要決策，尤其是事關群眾切身利益的各項決策，增強了對公共政策的認可，從而使政策的執行和落實順利進行。

最后，城市建設的公民參與，有利于密切政府與公民的關系。城市建設通過公民參與相關機制，構成對政府行為的有效監督和制約。政策的“公開”和“透明”使得權力在決策的全過程、每個環節都受到嚴密的監督，從而避免權力尋租、政績工程、面子工程、隨意決策的發生，使公共政策更加符合民意，也使得政府的“開放”和決策過程的公開增強了政府的公信力。

［1］ 賈西津.中國公民參與［M］.北京:社會科學文獻出版社，2008.

［2］ 王錫梓.政府改革:從管理主義模式到參與式治理［J］.中國改革，2011，(4).

［3］ 劉平，魯道夫·特勞普·梅茨.地方決策中的公眾參與:中國和德國［M］.上海:上海社會科學院出版社，2009:6.

［4］ 余遜達，趙永茂.參與式地方治理研究［M］.杭州:浙江大學出版社，2009:1.

［5］ ［美］約翰·克萊頓·托馬斯.公共決策中的公民參與［M］.北京:中國人民大學出版社，2005:23.

［6］ ［德］海貝勒，舒耕德.從群眾到公民［M］.北京:中央編譯出版社，2009:169.