政府公共政策的時滯效應分析

王慧軍

(中共天津市委黨校公共管理教研部，天津301799)

在政策實踐中，政策效果不僅帶來正面的即時效應，還可能產生負面的時滯效應。這是因為，公共政策除了產生直接效果外，還會產生附帶效果、潛在效果和象征性效果，這些非直接的效果并不是政策執行后的即時效果，因此其效應發生作用與政策直接效果發生作用的時間有一定的差別，往往是滯后于政策直接效果而發生作用，本文把那些滯后于直接效果發生負作用的效應稱為負面時滯效應。

一、公共政策特性產生的時滯效應

在政策系統運行的過程中，議程設定、政策制定、政策執行等每個環節都有一定的不確定性，不確定性意味著在“特定情景下各種情況都可能發生”［1］。為了減少其不確定性，政策制定者極力尋求更詳盡的關于某一政策問題、政策議題、政策制定、政策執行等方面的信息。相關信息越豐富、越翔實，意味著某一政策系統的合理性、科學性可能就越強。但客觀上，我們永遠不可能掌握“全部”相關信息，因此，也使得政策議程等永遠建立在“不確定”的基礎上。不確定性使政策有可能產生各種效果，各種效果在與客觀情境發生作用時其效應并不是及時表現出來，這也構成了政策效果的負面時滯效應。政策過程是不同團體之間相互爭斗、相互妥協、解決沖突的過程，是一個利益表達、聚合、妥協的過程。不同團體之間利益差異越大越難以形成一致的政策需求。政策形成必須通過集體行動，考慮每個人的意愿，通過“一致同意”達成決策。但是，“一致同意的過程是一個代價很高的過程”［2］，以至于自從階級社會以來，還不存在通過“一致同意”達成的規則或者政策。既然存在不同意的現象，政策效果的效應也就不可能是即時的全部體現或者一目了然的，因此，負面時滯效應在某種意義上說遲早都要發生。

公共政策選擇的過程就是人們圍繞特定政策訴求所進行的一系列政治活動，這種政治過程也是政治變量之間不斷進行互動的過程，是政策主體、影響政策制定的各個利益群體之間的博弈過程，這一過程可能會由于各種利益群體的力量不均衡，出現過程或者結果上的不合理，結果上的不合理也就暗含著負面時滯效應的出現。公共政策的本質是分配利益，每一項政策都存在利益分配給了誰的問題，即每一項政策實施之后就存在一部分人獲得利益，另一部分人不能獲得利益，甚至失去原來利益的情況。“因此，政策的達成過程必須在不同利益的社會成員、集團之間權衡、比較或者討價還價，甚至出現流血沖突、暴力革命。尤其是如果新政策不能實現全社會意義上的帕雷托改進時情況更是如此。”［3］對政策需求的非均質、非同一性，以及政策達成的集體行動的性質以及潛藏于其后復雜的政治性，決定了政策和政策效果只能是一種利益動態均衡的產物，而這種利益動態均衡是隨時有可能被打破的，一旦被打破，其效果的負面時滯效應將凸顯出來。

從總體上看，政府各方面的公共政策構成了一個公共政策體系。這個政策體系在縱向上包括總政策、基本政策和具體政策，在橫向上包括政治政策、經濟政策、社會政策、文化政策等等。均衡健全的政策體系能夠實現自我維持和功能整合，從而超越各單項政策的簡單組合。在公共政策實踐中，往往是選擇一兩個領域或者一兩個內容進行突破創新。“這樣的確是符合政策創新的‘試點—成熟—推廣’的創新推廣模式。但是，這種‘單項冒進’的政策創新方法往往會導致政策體系不配套，甚至破壞原有相對健全政策體系從而引發更嚴重社會公共問題。”［4］這種種社會問題的出現就是政策效果負面時滯效應的體現。“與宏觀政策一樣，區域公共政策主要在市場失靈與微觀利益主體行為不規范的領域發揮作用。”［5］因此，區域公共政策目標不僅僅包括經濟目標，還有社會目標、環境目標、政治目標等。由于經濟體制和發展戰略的影響，中國的區域公共政策發展還存在一些問題，比如區域公共政策目標更多的甚至幾乎完全傾斜于經濟目標，特別是經濟的增長;“區域公共政策無論是從內容上還是從地域上講，相互之間缺乏協調配套，沒有形成一個相對成熟的區域政策體系。”［6］隨著經濟全球化和區域一體化的推進，區域公共政策的單一目標傾斜和孤立發展特征已經成為阻礙中國經濟持續發展和實現社會和諧的桎梏，這也是區域公共政策效果負面時滯效應在現階段的體現。

二、政府作為“經濟人”的自利性與功利主義目標引發的政策時滯效應

公共政策是對社會利益做有權威的分配，公共政策通過調控社會利益關系來平衡各種利益矛盾，實現社會的穩定和發展。因此，每一項公共政策都會涉及社會不同階層和政府主體的利益，“但是公共政策作為一種人的行為的產物，既和政策制定者的認識能力密切相關，也不可避免地、或多或少地滲入了政府決策者的主觀偏好。”［7］從規范的角度來說，政府應該站在公正的立場上，服從政府的整體目標需要，用政策來調整現實的利益關系，但從實證的角度看，政府在制定政策時往往會因為種種現實的原因違背公正原則，在通過公共政策進行的利益分配上表現出極大的不公平，這便產生了公共政策之“公共”原則的缺失現象。公共政策問題、公共目標和公共利益是公共政策的三大要素，公共政策的本質特征之一是它的“公共性”。但是，“政府的公共政策在決策理念、決策過程等環節上均有現實局限，常常偏離甚至違背公共原則，難以公正而有效地促進可持續發展。”［8］違背公共原則的公共政策產生的效果是片面的，其負面效應的時滯性必將隨著公共問題的不斷深化而逐漸顯現出來。作為政策主體的政府在維護自身利益上有著得天獨厚的優勢，公共政策在對社會利益分配時，總的來說要服從政府對利益的追求。現代西方經濟學認為，政府在很大程度上也是一個經濟人，也會追求自身利益的最大化，即政府本身存在自利性。對此，公共選擇學派曾進行過詳細的考量和分析。他們認為，政府一旦形成其內部的官僚集團就會有自己的利益，就會追求自身利益的最大化，由此導致政府的變異，如滋生大量尋租與腐敗現象。政府變異狀態下的政策效應更多帶有政府主觀意志的色彩，這種主觀意志又是以犧牲社會公共利益為前提的，因此政策效果的負面時滯效應會隨著社會公眾對政府的不滿意引發出來。

由于公共政策受政府決策者的偏好和其注意力的影響，政府決策者的價值觀會影響他對問題的看法和態度，如果政府決策者偏好經濟發展與財富增加，那么政策安排可能更多關注經濟、效率，而對于公平、正義等方面會出現政策供給不足，或者政策滯后的現象。當政府決策者的注意力集中在政策或者某個特定政策區域時，政策就可能發生變遷。“對某個區域或某時期規則制定的關注會影響其他區域和其它時期的注意力”［9］。現實的公共政策實踐告訴我們，公共政策經常會被功利主義的目標取向所困擾，這一困擾使得公共政策在目標取向上陷入了誤區。陷入功利主義目標取向的政策效果必將帶有功利的色彩，因此其存在的負面時滯效應是毋庸質疑的。首先，效率標準是公共政策的重要目標之一，也是政府進行決策的主要依據。但是，從可持續發展的視野來看，公共政策的效率標準存在著很大的局限性。一是在實際的政策實踐中，以效率為目標的政策價值取向潛伏著浪費成本的現實可能。二是效率標準“所關注的核心內容是一項是否以最小的投入得到最有效的產出，而不是關心如何有效地執行政策，完成政策目標”，“一個有效率的政策執行途徑，不一定就能獲得更高成就的政策效益;反之，一個效益很高的政策，也未必能達到效率的高水準”［10］。而這兩種情況下都會產生政策效果的負面時滯效應。其次，現有公平目標的局限。公平是代內和代際公平的統一，但功利主義的價值取向使公共政策的公平目標存在著嚴重局限，難以克服代內公平的目標偏好。在功利主義的驅使下，當政府面對解決代內公平的政策問題的現實壓力的情況下，忽視代際公平，偏于代內公平，偏離了“人類對自然資源的耗竭速率應考慮資源的臨界性”的原則。政府的政策如果不能對超越資源與環境的承載能力、盲目追求當代人效益的要求進行有效限制，將斷送未來人發展的條件，也不可能實現發展的持續性，不能實現可持續發展的政策效果的負面時滯效應將對政策過程產生不良影響，中國當前發展中面臨的諸多社會問題就充分說明了這一點。

三、現行政策效果評估中存在的缺陷掩蓋了政策的時滯效應

公共政策評估從本質上看是一種價值判斷，然而判斷必須建立在客觀事實的基礎上，所以事實判斷是必不可少的。公共政策評估要堅持價值與事實的有機結合，堅持客觀、公正、全面的評估標準，這樣才能正確分析和認識政策效果的負面時滯效應，采取適當的預防和補救措施，但在中國的政策實踐中由于常常出現價值判斷與事實分離的狀況，體現為以價值判斷取代事實分析人為夸大和渲染政策效果，或者以片面地、功利的事實分析忽略價值判斷，所以在政策效果評估過程中存在著一些缺陷，這些缺陷的存在使得政策效果的負面時滯效應常常被人為地掩蓋了。

現行政策效果評估體系主要以上級滿意度為標準，忽視了政策目標群體對于政策效果的滿意程度，這無疑助長了政策主體的造假行為，以評估作為沽名釣譽的手段，對政策評估只是在于證明其正面效果，而對公共政策的負效應和負面時滯效應避而不提也不做應有的預測和分析，主要表現為政策效果的指標數據缺乏真實性。有些政策效果評估過于依賴定量標準，忽視了更重要的公眾滿意度等定性指標，加之評估結果與領導個人仕途之間的緊密聯系，導致了大量的“數字政績”現象。一方面，下級政府受到上級政府下達任務的壓力，在無法完成指標任務的狀況下，不得已而虛報政績;或者是政府官員為了個人利益的最大化，追求個人權力的擴張、職位的升遷、或者僅僅是良好的聲譽，故意夸大政績。另一方面，現有的評估體系存在缺陷，用于評估的數據是由各級政府層層上報的，事實上造成了自己匯報自己成績的狀況，這就不可避免地出現夸大其詞的現象，導致政策評估的數據缺乏真實性。

現行政策效果評估內容泛經濟化，扭曲評估方向。片面強調經濟指標，將經濟發展等同于社會發展，政策效果的負面時滯效應影響社會的長期發展。GDP作為一個地區在一定時期內生產的最終產品和提供勞務總量的貨幣價值，體現著當地經濟發展的成果。然而，GDP的增加并不完全意味著社會財富和社會福利的增加。過于偏重經濟指標，不評估社會效益、環境效益的考核標準與辦法，人為地掩蓋了政策效果的負面時滯效應。

評估信息不完備，政策效果負面時滯效應缺少應有的評估和預測。政策評估有賴于充分的信息和各種數據，換言之，公共政策評估若無公共政策信息或者缺乏公共政策信息，公共政策評估就成了無本之木和無源之水。在中國，由于政務沒有完全公開，信息分割和信息遺漏現象非常嚴重。要想對政策效果進行測評，不獲取必要的信息數據是難以實現的。不以完備充分的信息為基礎而得到的測評結果，其科學性、可靠性也難以得到充分保證。另外，在政策實踐中，有時會出現人為制造信息障礙的現象。有些機構或者個人對評估有時會產生抵觸情緒，常常會故意隱瞞必要的信息，甚至提供虛假信息。當發現評估結果與其愿望不一致時，或是隱瞞評估結果不讓公眾知道，或是通過各種形式否定評估結果。

政府政策評估主體缺失。政府在政策評估中缺乏應有的政策評估機構，使得政府政策評估主體比較單一，單一的評估機構難以反映政策效果的全面結果。公共政策的評估主體多以官方為主，多是上級行政機關對下級行政機關進行評估，缺乏社會組織和公眾的廣泛參與。而自我評估會形成以下五個弊端:一是撇開政府的相對人公民與社會組織的參與;二是個別領導壟斷評估權力;三是個人觀點、個人意志左右評估過程和評估結果;四是上級組織控制評估權力，其他組織與人員無權參與評估;五是評估組織暗箱操作，社會成員極少有參與評估的機會。政策評估主體機制不健全還表現在:本來應是由內部主體與外部主體共同作用的結果，但內部主體考慮到自身的利益，很難作出公正的評定，不公正的評估容易忽略政策效果的時滯效應。

四、中國公共政策實踐必須重視政策的時滯效應

政策效果負面時滯效應往往是政策主體事先沒有預料到的，從某種意義上講，對其也缺乏相應的預防和控制措施。因此，在政策實踐中，政策主體必須對其高度重視，采取相關措施盡量避免或者減少可能帶來的損失。

首先，充分認識政策效果負面時滯效應存在的客觀性，對其采取一種高度警覺的態度。如前所述，公共政策自身的特性使得政策效果負面時滯效應產生在所難免，在政策過程中，政策主體都希望在公共政策行動與實際社會情況的改變之間建立一種因果關系，即實際社會情況的改變受到公共政策行動的影響，但在兩者之間確切建立一種因果關系并非易事，社會實際情況的改變，往往受公共政策行動以外其他因素的影響，更何況每項公共政策自身的合理性也只是一種時空范疇的合理性，因此政策主體必須承認政策效果的負面時滯效應的客觀存在，只有承認它，并且把它看做是一種不可避免的現象，才能在主觀意識中對其充分重視，才能不被政策效果的一時效應沖昏頭腦，才能事先制訂一些預防和控制措施。這是考驗政策主體執政能力的一個關鍵因素，也是對當前瞬息萬變的社會的一種有效管理手段。

其次，在公共政策過程中，政府要擺脫“經濟人”身份的困擾，遵循“公共”原則，樹立“顧客意識”，使政策真正為社會公眾服務。決策主體必須遵循“公共”原則。在公共政策過程中，受到主觀利益及其他利益團體、精英人物或者文化價值觀的影響，政府作為決策主體，常常不免自覺或者被迫背離“公共性”原則。因此，政府能否滿足政策制定過程中所涉及的經濟社會發展系統內的各因素、各環境的利益要求，遵循“公共性”原則，不僅會影響其自身的合法性，而且由于資源配置效率的降低，造成人們對資源的種種不合理占用，從而影響協調發展所需要的人與自然關系的協調。因此，政府應該不徇私利，力戒價值偏好，不因各種干擾而背離公共原則。政府部門還應樹立牢固的“顧客意識”，受傳統官本位思想的影響，中國政府官員更注意自己的“官員”身份而非“公仆”身份。他們正如美國學者戴維·奧斯本所指出的那樣，“大多數美國政府都是顧客盲”。不知自己的行政顧客是誰，缺乏現代政府所具備的“顧客意識”，不明白自己的服務對象，從而也無法主動尋求作為服務對象的公眾來監督自己。在公共政策過程中，政府部門更多的是自上而下地對公眾發號施令，公眾只能被動地接受，而無法根據自身利益提出相應的要求，更不能對政府的政策提出意見，對政策效果進行評估。因此，在政策實踐中必須對此加以改進，只有這樣才能盡量避免或者減少公共政策效果的負面時滯效應。

最后，完善政策效果評估制度，對政策效果進行全面評估，力爭做到對政策效果的負面時滯效應有良好的預防和控制措施。必須對現行的政策效果評估制度予以調整和修正，不僅要考慮政策執行的經濟效益，更應注重政策執行的社會效益，尤其在當前社會公平嚴重缺失的社會背景下，必須改變經濟效益至上的考核指標，將環境指標、社會公平指標、政策目標群體的滿意度等納入政策效果考評體系，在全面考核指標的基礎上，具體分析政策效果負面時滯效應產生的可能性，以增強政策效果考評指標的系統性、完整性和公正性。只有這樣才能在政策評估中對其負面時滯效應有一個良好的預測，并在此基礎上準備相應的措施。具體說來要實現以下三個考評方向的轉變:一是由片面評估轉變為全面評估。也就是由單純的GDP評估轉變為經濟增長績效、社會發展績效和人的全面發展績效的全面評估。正確處理經濟增長速度、結構、質量和效益的關系;在強調經濟社會發展指標的同時，綜合考慮與之相應的人口承載力、資源支撐力、生態環境和社會承受力等指標，把兩者結合起來綜合評估。二是由局部性評估轉變為整體性評估。整體性評估要求對政策效果評估從單向評估轉向多向評估，從線性評估轉向非線性評估。整體性評估客觀要求堅持局部性評估服從全局性評估，堅持少數民眾評估服從多數民眾評估。三是由靜態評估轉變為動態評估。要正確處理短期評估與長遠評估的關系，把短期績效與長遠績效統一起來。要建立和健全多元主體評估機制，設立正式的公共政策評估組織，形成有效的評估機制，采取統一正確的評估標準和評估辦法。改變評估工作的隨意性和領導者憑個人經驗決定政策效果評估的現狀，進一步加大人民群眾在政策評估中的參與力度，把人民群眾的評估作為政策評估的一個重要組成部分。

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