行政訴訟法上的法律上利害關系

張寶華

（上海交通大學，上海200240）

行政訴訟法上的法律上利害關系

張寶華

（上海交通大學，上海200240）

法律上利害關系確定了行政訴訟原告資格的新標準。然而這個標準也帶來了新的問題，即什么是法律上利害關系，法律上利害關系應如何認定。在實踐中，針對同一個案件事實，法官在認定中仍存在較大的分歧與差異。因此，在現有的法律規范和法理基礎上討論法律上利害關系具有重要意義。

法律上利害關系；原告資格；具體行政行為；充分合法利益

一、法律上利害關系的概念

（一）法律上利害關系的轉變

《行政訴訟法》第41條規定：“原告是認為具體行政行為侵犯其合法權益的公民、法人或者其他組織。”這是有關原告資格的最初規定。利害關系一詞在行政立法中源于《行政訴訟法》第27條：“同提起訴訟的具體行政行為有利害關系的其他公民、法人或者其他組織，可以作為第三人申請參加訴訟，或者由人民法院通知參加訴訟。”最高人民法院隨后又出臺了《關于執行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》（以下簡稱“司法解釋”），其中第12條規定：“與具體行政行為有法律上利害關系的公民、法人或者其他組織對該行為不服的，可以依法提起行政訴訟。”該規定與《行政訴訟法》41條相對，理論和實務界普遍認為這是關于原告資格的新規定，即原告必須是與具體行政行為有法律上利害關系的人。有學者認為，我國行政訴訟理論和實踐中的原告資格從相對人資格到法律上利害關系人資格論的的轉變，不但是我國行政訴訟在某一環節上的變化，更體現了一種觀念的飛躍和發展[1]。

（二）法律上利害關系的定義

有學者認為，法律上利害關系是公民、法人或其他組織的合法權益與行政行為之間存在的一種因果關系[2]。司法解釋釋義里面認為，“與具體行政行為有法律上利害關系”是指行政機關的具體行政行為對公民、法人和其他組織的權利義務已經或將會產生實際影響[3]。時任最高法院行政庭庭長的江必新指出，新的司法解釋“取消了對原告資格的不當限制”，“只要個人或者組織受到行政行為的實際的不利影響”，只要這種影響通過民事訴訟得不到救濟，就應該考慮通過行政訴訟來解決[4]。因此，“法律上的利害關系”可以作以下理解：個人或者組織是否具有原告資格，關鍵在于其權利義務是否受到某一具體行政行為的實際影響。所以，“影響”標準就是對“法律上利害關系”標準的另一個表達，“法律上利害關系”的內容也就是“影響”的內容。不同的只是一個指行為，另一個指行為主體的利益關系罷了[5]。在對“法律上利害關系”進行理解時還要把握好兩點。

1.對法律的理解。法律有狹義和廣義兩種含義。狹義的法律上利害關系或者法律上的權利義務僅指實定法上明確規定的權利義務；廣義的則不僅僅指實定法上明確規定的權利義務，只要其在法律保護的范圍之內即可。廣義的法律上利害關系或者法律上的權利義務具有內容上的總括性和范圍上的不確定性。

2.利害關系的內涵。“與具體行政行為有法律上利害關系”，是指行政機關的具體行政行為對公民、法人或者其他組織的權利義務已經或將會產生實際影響。這種利害關系包括不利的關系和有利的關系，但必須是一種已經或者必將形成的關系[6]。可見，它不能僅是事實上、不確實的，而必須是法律上、已經確定或者必將形成的權利義務關系。

二、是否具有法律上利害關系所要綜合考慮的因素

（一）起訴人請求保護的必須是其自身擁有的受法律保護的合法權益，而非違法的或者他人的權益

這里的“權益”，可以是法律明確規定的權利，也可以是法律沒有明確規定，但卻隱含于針對其他當事人的義務性規定中的利益。另外，“合法權益”也不以人身權和財產權為限，還包括諸如勞動權、受教育權等其他權利[7]。

法律上利害關系要求這種利益必須是特定人的利益，而非反射利益。行政法上的反射利益，通常是指國家為保護和增進公益而進行的法律規制或行政執行，在事實上給特定的私人所帶來的一定利益。這種利益是維護公共利益的副產品，并非立法和行政行為所追求的目的。因此，特定私人不能向國家主張該利益，并尋求法律救濟[8]。

法律上利害關系還要求這種利益是現實的或者伸手可得的，而不是一種期待的、虛無縹緲的利益[9]。在田家樂訴北京市朝陽區民政局一案中，原告訴稱其父患有法定上禁止結婚的疾病，被告在為其父辦理結婚登記的過程中忽略了婚前健康檢查的證明，程序嚴重違法。被告準許婚姻登記的行為會令原告將來繼承的財產份額受到損失。法院認為原告田家樂與該行政行為沒有法律上的利害關系，因此認定原告不具有行政訴訟原告的主體資格。因為原告的繼承權僅僅是一種期待的將來可能出現的權益，被告許可原告父親結婚的行為確實有可能對原告將來繼承的財產份額產生影響，但這是一種以后的關系，這種將來可能的利益不能作為干涉其父結婚自由的依據[10]。

（二）起訴人請求法院保護的利益已經或者必將受到行政機關具體行政行為的影響

這個因素涉及到行政行為效力的復效性問題。所謂行政行為的復效性，指的是行政行為的效力并不只是對直接相對人產生影響，還可能包括相關人。相關人不是行政行為的直接受領者，但它的合法利益在客觀上受到行政行為的影響。司法解釋第13條規定的四種特殊情形就涉及到行政行為的復效性問題。

（三）相對人或者相關人合法權益受影響與行政行為之間具有法律上的因果關系

如何認定法律上利害關系所指向的因果關系，國內學者有兩種代表性的觀點：一種是認為法律上因果關系僅指直接因果關系[11]；另一種則認為除了直接因果關系外還包括間接因果關系[12]。如何判斷是直接還是間接因果關系？普遍認為，所訴要求保護的合法權益無需通過其他媒介即受到行政行為的影響是直接因果關系，通過其他媒介才發生影響的是間接因果關系。由于事物處于普遍聯系之中，間接因果關系不能無限地往下延伸，否則行政行為的效力就會無限地擴展，處于一種不穩定的狀態。有學者指出，行政行為與合法權益之間的聯系只能是一種直接聯系，間接的聯系只有在法律、司法解釋明確規定的情況下，才能視為有法律上的利害關系[13]。

三、我國法律規范中的法律上利害關系

目前涉及法律上利害關系的規范集中于司法解釋第12至18條。第12條概括性地規定了與具體行政行為有法律上利害關系的原告資格標準。第13條列舉了可以提起訴訟的四種情形，分別是：被訴的具體行政行為涉及其相鄰權或者公平競爭權的；與被訴的行政復議決定有法律上利害關系或者在復議程序中被追加為第三人的；要求主管行政機關依法追加加害人法律責任的；與撤銷或者變更具體行政行為有法律上利害關系的。第14到18條又規定了合伙企業、不具備法人資格的其他組織、聯營、中外合資、中外合作企業、農村土地承包人、非國有企業、股份制企業的原告確定情形。這些列舉性的規定明確了特定情形下的原告資格，而法律上利害關系要求相對人或相關人合法權益受具體行政行為的影響，也表明了可訴利益的擴大。

四、法律上利害關系規定的不足及建議

目前，對法律上利害關系規定的不足主要在于兩個方面：一個是公益訴訟問題，一個是實踐中的認定問題。有學者認為，我國目前的行政訴訟原告資格制度范圍過于狹窄，公益訴訟被直接排除在可訴范圍之外。目前大量出現的侵害公共利益的現象，普通公眾都不能通過行政訴訟參與進來，這對于公共利益的保護極其不利。

利害關系人的種類千差萬別，尤其是目前對于法律上利害關系的認定缺乏具體的標準，只是一種概括性的規定，各地各級的法院對于法律上利害關系的把握相差很大。部分法院采取直接關系和間接關系的分類，部分法院則側重于看原告受損利益的大小。在目前法律和司法解釋沒有明確規定的情況下，可以“與被訴的行政行為享有充分合法利益”為標準。之所以這么認定，一方面是以合法利益為核心，擴大保護范圍；另一方面又要求是充分利益，起到對原告資格的限制作用。“充分合法利益”標準表明了具體行政行為和相對人或者相關人的合法權益之間所要達到的影響程度。當然，這個標準本身也會帶來一個問題，即如何理解“充分”的程度。這將有賴于司法實踐去豐富發展它的內涵。另外，對公益訴訟作出專門規定，考慮到我國的司法現狀，可以先采用以列舉方式為限的模式。

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[2]張旭勇.法律上利害關系新表述——利害關系人原告資格生成模式探析[J].華東政法學院學報,2001(6).

[3][6]最高人民法院行政審判庭.關于執行中華人民共和國行政訴訟法若干問題的解釋釋義[M].北京:中國城市出版社,2000.

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[5]楊小君.行政訴訟原告資格：影響與利害關系[J].法治論叢,2006(4).

[7]中華人民共和國最高人民法院行政審判庭.中國行政審判案例（第2卷）[M].北京:中國法制出版社,2011:48.

[8]徐銀華,肖進中.行政法上之公權與反射利益理論的歷史演變[A].中國行政法之回顧與展望——“中國行政法二十年”博鰲論壇暨中國法學會行政法學研究會年會論文集[C].2005.

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[10]胡錦光.行政法案例分析（第二版)[M].北京:中國人民大學出版社,2006.

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[12]章劍生.行政訴訟法基本理論[M].北京:中國人事出版社,1998:71.

[13]斯金錦.行政訴訟原告資格——“法律上利害關系”要件研究[J].公法研究,2006.

D915.4

A

1673―2391(2012)09―0128―02

2012—05—21

張寶華，男，福建龍巖人，上海交通大學。

【責任編校：江 流】