檢察職能向基層組織延伸的路徑分析

刁飛騰

（天津市河東區人民檢察院，天津300000）

檢察職能向基層組織延伸的路徑分析

刁飛騰

（天津市河東區人民檢察院，天津300000）

由于法律體系的不健全，社會管理的缺失，社會各基層組織存在的法律盲區較多，這種現狀已成為妨礙社會經濟發展、影響民主法治建設的重要制約因素。對此，作為國家專門的法律監督部門，檢察機關一方面要重視檢察職能向社會基層組織的延伸，同時也要積極探討檢察職能向社會基層組織延伸的方法和路徑。

基層組織；檢察職能延伸；必要性；基本路徑

在社會主義法制體系初步建立的階段，社會基層組織的地位和功能日益凸顯，作為社會最基本的組織架構，這些社會基層組織不僅在數量上蔚為壯觀，而且在維護社會和諧穩定，化解社會矛盾，保障民生等方面都發揮著不可或缺的作用。但是由于社會公共管理和法律規制的缺失，社會基層組織自身也存在種種問題。對此，作為國家專門的法律監督部門，檢察機關不僅要重視檢察職能向社會基層組織延伸的現實必要性，同時也要積極地從檢察執法實踐中找到路徑。

一、社會基層組織的內涵與范圍界定

（一）內涵

從社會學的角度來看，人是各種社會關系的產物和總和。而社會基層組織則是人們參與管理國家和社會事務以及組織社會生產生活的重要載體。社會基層組織是社會的細胞與基本單元，是社會的基礎。因此，社會基層組織即是指人們按照一定意圖和形式建立起來的，與社會個體成員直接相關聯的社會群體或集團。它是生活在社會基層的人民群眾成立的一種社會管理組織。其功能和定位即是政府或政黨聯系基層群眾的紐帶，是國家政權得以存在的基礎。

（二）范圍界定

我國現代社會基層組織的發展主要經歷了民國時期的保甲組織、共和國建國初期的城市居民委員會和農村的村、生產大隊；“文革”時期的“文革小組”、“向陽院”和“生產大隊革命委員會”以及實行改革開放后恢復的居民委員會和村民委員會這四個階段。

然而，結合社會基層組織的基本內涵和目前中國經濟社會發展情況看，筆者認為，社會基層組織除了城市居民委員會與農村的村民委員會之外，還應將政黨、國家、社會團體的基層組織以及各類企業、事業單位涵蓋在內，因為這樣才能更真實地反應中國社會基層生活的全貌，并為檢察職能向基層組織延伸提供工作范圍。

二、檢察職能向基層組織延伸的必要性

作為國家法律監督機關，檢察機關承擔著化解社會矛盾、促進社會穩定、維護公平正義的重大責任。檢察職能向基層組織延伸是檢察機關主動應對社會新情況、新問題，積極回應人民群眾期望社會公平正義的體現。其實質不是檢察權的“擴張”而是檢察機關法律監督手段的強化。

（一）檢察職能向基層組織延伸是實現經濟社會全面發展的客觀要求

從宏觀的視角看，中國經濟發展正經歷著由生存型階段向發展型階段轉變，由宏觀構架轉向微觀結構調整以及由注重經濟發展到政治建設、經濟建設、文化建設和社會建設四位一體協調發展的轉變。并且由此產生的民生和經濟改革接踵而至，諸如公共事業、公共服務領域的改革、城鄉管理體制改革、收入分配制度改革、教育改革、醫療和社會保障制度改革等。然而現實的問題是，這些涉及國計民生的改革舉措，大多都是通過城市居民委員會、農村村民委員會、企業、學校、醫療機構、勞動就業與社會保障服務中心等社會基層組織完成的。這樣也就意味著部分處于上位的公權力的讓渡和轉移。但是“不斷有經驗向我們表明：不能受到制約的權力都易于產生濫用權力的問題。也就是說，在社會基層組織層面，不可避免地會發生因權力濫用所引發的社會和法律問題，如貪污、挪用公款、截留資金、私設“小金庫”、利用職務便利為個人謀取好處、財務不透明、辦事流程該公開而不公開等現象依然存在。因此，在經濟社會發展轉型和變革的過程中，檢察機關只有將檢察職能向社會基層組織延伸，不斷完善檢察機制，圍繞農村土地征用、城鎮房屋征收拆遷、企業改制、涉農專項資金、教育醫療、社會保障、環境保護、安全生產、食品藥品安全、城市公共服務管理、涉法涉訴等方面群眾反映強烈的問題，有針對性地加大法律監督工作力度，為社會經濟發展提供穩定的政治局面，切實有效地保障社會主義法制體系的健康發展。而且社會基層組織作為聯系國家和政府公權力與社會公眾的橋梁和紐帶，其組織管理機制是否完善，最能夠為生活在社會基層的人們所直接感受到。因此，檢察職能向社會基層組織延伸是增進社會公眾對國家政府信任和提升檢察機關社會公信力的現實要求。

（二）檢察職能向社會基層組織延伸是檢察機關參與社會管理創新的重要內容

社會管理創新活動不僅是一種理念也是一種實踐。其意義在于從自上而下的互動中尋求社會的公平正義與和諧穩定。而要達到這一目標，最為重要的一環即是完成社會基層組織的管理創新，以使基層社會完成自身的現代化，為國家和社會的未來發展培養元氣與后勁，提供可持續性的有效支持。同時，檢察權自身也并不完美，存在著先天的不足。因為檢察權也是一種范圍有限、程序性的法律監督制度，是一種相對脆弱、容易落空的權力。并且檢察權地位和職能的法律規定過于抽象化和空泛化，使得在宏觀上強化了檢察權的地位同時，在微觀上和實踐中卻有削弱檢察權能的趨勢。而且正是基于對社會基層組織在社會管理創新中的地位和檢察權自身的不完美的考量，將檢察職能向社會基層組織延伸，納入到檢察機關參與社會管理創新的活動中來，方顯示其價值。一方面社會基層組織層面的社會管理創新和社會基層組織的現代化離不開檢察機關的法律監督與支持；另一方面，積極探索和完善檢察監督途徑與手段，做好社會基層組織的監管，檢察機關才能更好地拓寬保障人民群眾權益的渠道，促進社會公平正義，從而贏得社會公眾的信賴與認同，從而在檢察職能向社會基層組織延伸的過程中將檢察權落到實處。

（三）檢察職能向基層組織延伸是檢察機關基層建設的內在要求

2011年10月31日最高人民檢察院下發的《關于進一步加強和改進人民檢察院基層建設的意見》指出，人民檢察院基層工作是黨通過司法途徑保持同人民群眾血肉聯系的重要橋梁和紐帶，是落實依法治國基本方略的重要途徑，是運用檢察職能維護穩定、保障民生的一線平臺和前沿陣地。加強和改進人民檢察院基層建設是解決基層突出問題的現實要求。也就是說，檢察職能向社會基層組織延伸，不僅是檢察機關堅持立足法律監督職責，維護人民群眾權益，促進基層社會和諧穩定，積極探索延伸法律監督觸角的重要途徑和方式，也是檢察機關基層建設的內在要求。只有自覺堅持檢察職能向社會基層組織延伸，基層檢察院才能進一步提高執法為民的能力和水平，更好地發揮基層檢察院服務大局的基礎前沿作用、執法為民的一線平臺作用和維護穩定的第一道防線作用。

三、檢察職能向社會基層組織延伸的基本路徑

如果我們對檢察職能向社會基層延伸的必要性分析還只是停留在靜態層面的話，那么檢察職能向社會基層組織延伸的基本路徑的分析則是在實踐層面探討檢察職能向社會基層組織延伸的操作性問題。

（一）要注重檢察機關群眾工作能力的培養

從檢察工作的實踐性角度看，注重新時期檢察機關群眾工作能力培養，其首要任務就是要求檢察機關建立與社會基層組織群眾聯系的常態化機制，并要求檢察實務工作者要時刻保持與社會生活實際接觸的敏感性、自覺性，將檢察執法理念具體地應用到社會生活實際層面。因為從事實際業務的人只有“不斷與生活和自然界的事物保持接觸”，他才能“從經驗里得出他的理念，而且必須經常加以改變，并改造他的理論，使其適合于必須應用這些理論的事實。”

從社會管控的角度看，檢察機關作為國家法律監督部門，要實現和強化其自身法律監督的功能與地位，就離不開人民群眾的參與和社會力量的合作。“治理是政府與社會力量通過面對面合作方式組成的網絡管理系統。”②所以，在檢察職能向社會基層組織延伸的過程中，注重新時期檢察機關群眾工作能力建設，除了密切聯系群眾的機制外，另外一個重要的方面就是建立以社會基層群眾參與，以社會基層組織為主體的社會力量合作的檢察工作網絡管理系統。

（二）要不斷加大檢察機關工作的宣傳力度

美國社會學家帕克認為，社會本身就是社會互動的產物，并且在時間和空間的尺度上將社會統合起來。而這種社會互動的表現形式在現代社會又通常表現為社會輿論宣傳與引導，以及社會公共意見的搜集整理與表達。因此，在新時期，檢察職能向社會基層組織延伸，其中一個重要的途徑就是要不斷加大檢察機關對自身工作的宣傳力度，增進與生活在社會基層的人們之間的互動，讓民眾知道檢察機關的工作職責以及通過怎樣的法律程序或環節才能實現其正當合理的利益訴求和權利主張。檢察機關通過對自身工作的宣傳，不僅實現了與社會公眾的互動，增進了社會公眾對檢察工作的認識，而且也是社會公共意見表達與搜集整理的重要途徑。其顯而易見的好處是通過檢察機關對自身工作的宣傳，實現了社會法律“知識的共同分配（shared distribution）”并賦予檢察機關完成常規（routines）工作能力之外的“一種額外的行動能力”。

（三）要進一步豐富和拓展檢察工作室平臺功能

自2009年2月27日最高人民檢察院發布《2009-2012年基層人民檢察院建設規劃》提出積極探索派駐街道、鄉鎮、社區檢察機構建設以來，檢察工作室的工作取得了可喜的成績。但這與時代的要求、司法改革的目標和人民群眾的訴求還存在一定的距離。因此，在檢察職能向社會基層組織延伸的過程中，要進一步豐富和拓展檢察工作室的功能，以實現對社會基層組織的有效法律監督。

一是要注重檢察工作室的信息平臺功能，除將檢察工作室直接設在社區或行政村的方法外，還應在未設置檢察工作室的社區和行政村設檢察信箱和檢察信息欄，以便及時搜集社區居民或村民對居委會、村委會、駐地企事業單位等社會基層組織的建議、意見和舉報信息，并由檢察工作室工作人員負責檢查信箱，分類整理民眾的相關建議、意見和舉報信息。同時，由檢察工作室的相關工作人員通過檢察院官方網站或設在社區、行政村的檢察信息欄，在嚴格區分涉密與否和遵守相關信息披露制度的基礎上，公布檢察機關對所搜集的建議、意見和舉報信息的處理情況，尊重公眾的知情權。

二是要注重構建檢察工作室對社會基層組織，特別是居委會、村委會、集體性質的企事業單位的定期巡查工作機制。其主要內容是要求檢察工作室圍繞財務公開、農村土地征用、城鎮房屋征收拆遷、企業改制、涉農專項資金、教育醫療、社會保障、環境保護、安全生產、食品藥品安全、城市公共服務管理、涉法涉訴等問題，有重點有針對性地對相關社會基層組織進行巡查，并將所發現的問題通過合法有效的途徑提交相關部門（包括檢察機關內部的各職能部門）。其中，對于存在問題較輕的社會基層組織或單位，檢察工作室還可以直接向其發出檢察建議書。

（四）要加大對基層職務犯罪的打擊與預防力度

近年來，隨著新農村建設、城鎮化建設的不斷深入以及利益分配格局的不斷調整，涉及社會基層組織工作人員的職務犯罪問題也越來越突出。因此，檢察職能向社會基層延伸其中一個很重要的方面就是要加大對社會基層組織工作人員職務犯罪預防與打擊的力度。

一是檢察機關要對社會基層組織人員職務犯罪予以足夠的重視，在堅持寬嚴相濟政策的基礎上，對于那些貪污數額較大或有其他嚴重職務犯罪的應果斷立案，堅決查處，實行有效打擊。同時對牽涉社會基層組織職務犯罪的窩案、串案，檢察機關也要加大打擊力度，即主要打擊以同一基層組織多名工作人員聯合實施的職務犯罪，以及與其他部門、單位人員內外勾結，上下聯手所實施的串案，從而有效地防止社會基層組織層面的“抱團”犯罪，并打消社會基層組織工作人員“法不責眾”的僥幸心理。

二是要在依托檢察工作室的基礎上，力求避免對社會基層組織權力法律監督出現“盲區”，要基本實現基層組織權力法律監督的全覆蓋，保證社會基層組織權力在陽光下運行。特別是在財務管理、專項資金管理方面，檢察機關應在堅持程序合法的前提下，積極開展對社區或行政村的財務清理檢查，以查辦并積極預防貪污、挪用截留專項資金、瀆職等職務犯罪。

三是檢察機關要通過影像資料、宣傳圖冊、法制講座等形式加大對社會基層組織工作人員的職務犯罪預防與宣傳教育力度，并建立長期有效的檢察法律監督保障機制，確保社會基層組織的社會公共職能依法公正履行。

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D630

A

1673―2391(2012)09―0154―03

2012—06—11

刁飛騰，男，天津市河東區人民檢察院。

【責任編校：鄭曉薇】