公安院校招錄培養體制改革路徑探析

傅新斌

（江蘇警官學院 教務處，江蘇 南京210012）

公安院校招錄培養體制改革路徑探析

傅新斌

（江蘇警官學院 教務處，江蘇 南京210012）

公安工作的政治性、社會性和執法性等特征決定了公安教育必須緊隨社會發展趨勢，在世界經濟一體化、社會變革和公安院校畢業生錄用為人民警察政策調整的前提下，公安教育面臨新的挑戰，公安教育需要在改革中突破固有觀念，進一步優化招錄考試體制，構建多主體類型的公安專門人才培養體系。

公安院校；招錄培養；改革；路徑

2008年6月，作為司法體制改革的一部分，由中央政法委、中央組織部、人力資源和社會保障部、教育部、公安部等11個部門聯合制定了《2008年政法院校招錄培養體制改革試點工作實施方案》，開啟了公安院校公安專門人才培養體制改革之門。公安院校不再單純地招錄高中畢業生，增加了從大學畢業生和部隊退役士官中招錄，進行不同層次的培養，截至目前已有一屆畢業生參加公安工作和兩級學生在校就讀。

一、招錄培養體制改革的必要性

（一）社會新形勢對人才培養的新要求

當前，我國社會處在經濟體制轉型和社會結構形態變遷過程中，即由計劃經濟向市場經濟體制轉變，從傳統社會向現代社會、農業社會向工業社會、封閉性社會向開放性社會過渡與發展，人們的行為方式、生活方式、價值體系等方面都在發生明顯變化，社會分工更加細化和深入，社會工作更為專業，科技含量越來越高。與此對應，一方面違法犯罪更細化、更為專業、科技含量也增高；另一方面社會矛盾也日益顯現，在收入分配、城市化發展和社會保障領域尤為激烈。公安機關在打擊違法犯罪和化解社會矛盾方面的要求越來越高，越來越需要基礎厚實、善于創新的復合應用型人才。從一方面看，傳統的公安院校人才培養主要是招錄高中畢業生，學生畢業前難以真正接觸社會，對社會形勢感觸不深，與現實公安工作需要存在一定的差距，這些客觀現實需要對現行的公安專門人才培養體制進行改革。從另一方面來看，隨著高科技的發展與應用，尤其是信息網絡技術的普及應用，使當今世界處在一個知識爆炸時代，學生獲取知識的途徑、方式更多，也更為快捷，傳統的公安教育容易造成知識、技能教學的滯后，需要用新的理念和方式應對現實需要。

（二）錄用政策調整對傳統體制的制約

1994年開始，中央國家機關開始公務員招錄考試，部屬和各省公安院校畢業生也先后參與了中央機關和各省公務員招錄考試，但實行的是資格線制度，不存在名額競爭，只要達到筆試合格線即為通過，然后按照生源屬地進行分配。2005年《中華人民共和國公務員法》頒布實施，進一步規范了公務員考試制度，其中規定錄用擔任主任科員以下及其他相當職務層次的非領導職務公務員，采取公開考試、嚴格考察、平等競爭、擇優錄取；同時規定錄用公務員，必須在規定的編制限額內，并有相應的職位空缺。在具體實施中，都要求達到2:1以上比例方可開考，形成一定范圍的競爭，實現擇優錄取。在此期間，各省屬公安院校學生則是按照屬地公安機關年度編制定量招錄，畢業時參加公務員考試，只要筆試達到合格線，就按照屬地進行分配。社會公眾認為這種做法與公務員法的錄用精神不相一致。由此，人事部、公安部于2007年決定，公安院校2007級（本科2011屆、專科2010屆）學生為“資格考錄”的最后一批，這意味著公安院校的畢業生從2011年之后就要與社會考生一樣，參與“職位競爭”方式的筆試與面試，并擇優錄取。這種形勢，在客觀上也促使公安院校招錄培養體制進行改革。

（三）學院與學科專業發展的現實需要

公安工作是具有較強政治性和社會性的執法工作，不僅需要較深厚的法學知識，還需具有較強的政治敏銳性和社會關系協調能力。公安專業人才培養實行的警務化管理，從一日生活制度、請銷假制度、紀律作風教育等方面對學生進行警察意識培養。這種有別于其他普通大學的培養形式，在某種程度上制約了學校與其他高校的交流，抑制了公安高校的發展。同時，公安專業的教學內容有一定的特殊性，有部分內容有保密要求，這在客觀上約束了公安學科專業的發展。為了公安院校和公安學科專業的更好發展，需要建立一種開放的機制，來中和公安院校和公安學科專業天然的內斂性，使公安院校和公安學科專業在保留自身特色的同時融入到普通高校及其他相關學科發展之中，吸收和借鑒相關的最新成果，提高管理的科學性和公安學科專業的理論性與前沿性。

公安學科本身的特殊性和公安機關對警力需求的限定性，也制約了公安院校的專業設置、招錄規模和社會化程度，使公安院校不能像其他普通高校那樣輕易地擴大招生人數。而當前高校的辦學經費，主要來源于教育主管部門根據招生人數配備的生員均費，這種安排在一定程度上影響和制約了公安院校的建設發展與人才培養質量。從這些情況看，客觀需要建立適應公安專門人才培養的新機制，改革招錄培養的對象和辦學經費投入方式和標準，更好地支持公安教育的發展。

二、招錄培養體制改革面臨的困境

（一）公安教育性質歸屬之爭

公安教育到底歸屬為職業教育還是學歷教育，在管理層、公安實踐部門和公安高校都存在一番討論，成為公安院校招錄培養體制改革的先決問題。縱觀全國公安院校的發展，目前形成了三種格局：一是北京警察學院模式，即將公安院校歸屬到當地公安機關，作為在職民警的培訓部門，不再承擔全日制學歷教育；二是上海公安高等專科學校模式，即實行第二專科教育，招收全日制高職高專及以上學歷應（歷）屆高校畢業生，實行公務員錄用考試與公安院校入學考試同步進行，學員入學后接受為期一年半的公安專業教育，畢業后頒發全日制普通高等教育第二專科文憑，并由上海市公安局統一分配工作。這種模式與現行的招錄培養體制改革思路類似；三是傳統意義上的普通公安高校模式，即仍然是招錄高考生，進行全日制的學歷專業教育。

現行學歷教育是從初等教育—初級中等教育—高級中等教育—高等教育的逐漸提升過程，主要目的是提高學生的基本認知和基本素質，強調德智體美勞的全面發展，目標是更高一學歷層次的普及化教育。而職業教育則強調專業技術、技能和職業素質培養，目標是就業。由此來看，學歷教育與職業教育的價值取向不同，職業教育并不必然包含在學歷教育之中，兩者應當可以并行獨立存在，也并不存在誰優誰劣之分。國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）中也將職業教育與高等教育分屬兩章來闡述，在體系中也是將職業教育劃分為中等和高等職業教育兩大類型。從公安教育本身來看，其職業教育特征較為明顯，歸屬于職業教育更為恰當，無論是招收高中畢業生，還是本專科及以上學歷畢業生，都是為公安機關培養專門人才，不能簡單地認為招收普通高中生是學歷教育，而招收普通大學生就是職業教育，關鍵點應該是人才培養的目標和培養的內容及方式。

國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-20 20年）中強調要構建體系完備的終身教育。一是學歷教育和非學歷教育協調發展，職業教育和普通教育相互溝通，職前教育和職后教育有效銜接。二是繼續教育參與率大幅提升，從業人員繼續教育年參與率達到50%。三是現代國民教育體系更加完善，終身教育體系基本形成，促進全體人民學有所教、學有所成、學有所用。筆者深信，在“十二五”期間，職業教育應當是重點扶植發展的，會有一個全新的理念來應對我國的職業教育，從招生體制和評價標準等方面會有一個大的改革與發展。公安院校應該主動抓住這個機遇，扎實研究，探索嘗試。

（二）“招生”與“招警”之割裂

公安院校是培養公安專門人才的主要陣地，公安院校傳統招錄培養體制是按照屬地公安機關年度編制定量招錄，學生畢業時參加公務員考試，筆試達到合格線，則按照屬地進行分配。基本上達到招生即招警的目標。在2007年，人事部、公安部決定改革公安院校畢業生就業招錄形式，這一決定勢必對整個公安教育形成一個沖擊。公安業務知識和技能具有較強的專業性，有些內容還具有保密的要求，一旦被拒于警察門檻之外的學生流落社會并產生消極想法，勢必成為社會的隱患，增加不穩定因素。這引起學校的擔憂，必然影響公安院校對專業教學的安排，將減少或去除公安專業性強或需要保密的知識、技能的教學，這在客觀上會削弱公安專業本應強化的內容，降低公安院校人才培養的質量。同時，政策的調整也會抑制報考公安院校的積極性，從而影響生源質量，長期以往將影響公安隊伍的整體素質和戰斗力。這種改革打破了招生即招警的格局，在引入就業競爭機制的同時，也割裂了“招生”與“招警”的統一性。

筆者認為，事實上傳統的招錄（畢業）體制并不違背公務員法的相關要求。首先，國家公務員法第三十一條規定，錄用特殊職位的公務員，經省級以上公務員主管部門批準，可以簡化程序或者采用其他測評辦法。公安專業人才培養具有鮮明的特殊性，培養目標具有較強的政治性，專業教學內容也具有政策性和保密性，培養規模也受到限制，這些要求應當符合特殊職位特征。其次，在高考招錄時，公安院校就采取了體能測試、面試、體檢、政審等環節，在畢業時也是通過公務員管理機關的統一考試、統一資格標準，對不合格者給予淘汰，具備差額選拔性質，沒有降低要求等相關問題。再次，在高考招錄之前，招考方式、標準、要求等相關內容都是向社會公開的，符合向社會公開選拔的要求。現行的招錄培養試點模式，在形式上實現了招生與招警的統一，但也存在考錄時間安排、生源質量、專業跨度等相關問題，在某種程度上制約了人才培養的質量。筆者期待相關部門理性對待公安專業學生的就業政策，積極理順公安院校招錄培養體制與人民警察錄用制度的關系，實現社會、學生、公安教育和公安隊伍建設共贏的制度創新。

（三）人才評價標準多元化和資源利用有限性

促進人與社會的發展，是高等教育的基本功能。高等教育功能觀在不同時期側重點不同，我國從先前的以促進社會發展為主導，轉變為以促進人與社會共同發展為主導，當前逐漸轉變為以促進人的發展為主導的階段。與此對應，高等教育經歷了“以國家為本”、“以社會(用人單位)為本”和“以學生為本”的發展過程。高等教育功能觀的轉變，是教育精英化向大眾化、普及化發展的結果，是學生主體地位上升的結果，也是高等教育質量觀演進的結果。

教育質量是學校、學生和社會的共同指向，是各主體在特定時期、特定條件下，運用不同的評價目標、評價標準實行的一種價值判斷。質量評價具有時效性、目標性、比較性和主體差異性等特征。高等教育的質量觀已從以政府為主體的質量評價到以政府為主體的質量評價的同時，更關注以社會為主體的質量評價，在當前和未來以促進人的發展為主導階段，高等教育將以政府和社會為主體的質量評價的同時，更關注以學生為主體的質量評價。公安院校培養公安專門人才，在考慮公安機關的評價標準時，還要關注學生為主體的評價，考慮其個性的發展需要。當前，公安機關對公安院校培養的專門人才評價主要是以其從事公安工作的能力為核心，與社會或個體的評價目標、標準有所不同，因此不能簡單地界定公安院校培養的人才適應性不強，而需要全面衡量與考察。公安工作核心是從事社會人的工作，公安工作對象具有動態性、個體性等社會特征，社會中的真實環境在公安院校中很難實現，相關技能的培養缺乏相應環境條件的支持，需要在公安工作中給以彌補，這是公安專門人才培養不可或缺的一環。

公安教育改革不僅是招錄對象的簡單調整，也是公安教育資源的重新配置，尤其是公安機關人力資源與公安工作的現實資源能否有效與公安院校的資源相銜接。因體制上原因，公安院校很難像醫學院那樣，形成附屬的公安機關，也難同上海公安專科學校那樣實現校局一體化，公安院校客觀上并不能充分利用現實的公安資源。公安教育要改革成功，需要一種體制與機制的創新，科學規劃公安院校與公安機關的關系，消除資源利用的不利因素，為公安專門人才培養提供更多、更好的資源和條件，實現校局聯動培養。

三、招錄培養體制改革路徑選擇

從前文分析可以看出，公安院校招錄培養體制改革是一個系統工程，最為關鍵的要涉及公務員考錄制度和國家的教育體制。公安院校招錄培養體制改革要取得良好效果，需要從國家層面統一規劃，設計科學合理的改革政策，筆者在此僅談自己的一點想法。

（一）改革招錄考試，擇優選擇適格對象

公安工作具有較強的政治性、執法性和社會性，公安專門人才應當是具有較高的政治素質、業務素質和身心素質的復合型人才。在公安院校招錄過程中，一方面要解決招錄對象的身份問題，實現招生與招警的銜接；另一方面要充分吸收正義感強、智商水平高、心理素質好的有志人員，盡可能地把對公安工作有興趣、樂意從事公安工作的人員選拔出來。當前的招錄模式并沒有充分體現出這些要求，需要進一步優化招錄考試制度。

首先，要銜接招生即招警制度。在取消“資格考錄”模式的背景下，可以公務員錄用考試前移，實行預備警員制度。即公安院校的招錄與現行省級公務員考試對接，將公安院校的招錄指標作為省級公務員招錄的一個崗位實施一體化的操作，保證招錄的公開性、統一性和廣泛性，徹底解決公安院校招錄培養面對的諸多困境。各省公務員考試一般是在每年的3、4月份，各省級公安機關應在此時間前，征詢所屬市縣公安機關的培養需求，編制招錄計劃，報至省公務員管理機關，由其在公務員招錄公告中統一向社會公布，并按照統一要求組織考試，其考試成績作為錄用成績的一部分加以使用。

此制度的安排將給公安院校的人才培養和公安隊伍建設帶來諸多有利因素。第一，擴大了人才選拔范圍，提供更為優秀的可選之才。把公安院校的培養對象作為公務員（警察）崗位向社會招錄，可以為更多的人提供多一種選擇。由于此招錄崗位具有特殊性，不需要直接從事工作，而是到公安院校繼續學習，如果不作特別的限定，只要符合《公務員法》和《人民警察法》的相關要求就是可以報考，因而無論是高中以上各類學校的應屆生，還是已參加各類工作或無工作的社會人員，甚至是各類高校的非應屆生都可以參與，這樣就大大地擴大了生源的范圍，便于選擇更為優秀的人選進入公安隊伍。在實際操作中，可以根據客觀情況設定年齡、已具有的學歷與專業等相關條件，使人才的培養過程更有針對性。第二，為進一步改革現行試點體制提供了便利。現行招錄體制改革試點考試安排在每年的9月前后，直到11月、12月份才能完成相關的錄取工作，學生報到開學要到12月底至1月份，而計劃試點專業2年學制是從每年的9月份開始計算，這樣就不能充分保證正常的學制周期，直接影響人才培養的質量。如果調整為每年的3、4月份與省公務員同步考試，在7、8月份招錄結束，能充分保證9月份如期報到開學，有利于正常的教學組織。第三，有利于開展實踐教學。招錄對象已經通過了公務員考試，在身份上可以算是非在崗的人民警察，這樣無論何種教學對象，都可以在教學中安排其在公安機關參與執法實踐活動，改變學校單純環境的弊端，實現教學與實踐的銜接和學生實踐能力的有效培養。

其次，要擇優選擇適格對象。在公安專業崗位招錄時，除了參與公務員考試和相關文化知識考試外，還應增加報考人員的職業興趣與傾向的考查，充分保證招錄培養對象對公安職業的認同和專業學習興趣，增強被選拔人員的可塑性和從事公安工作的穩定性。職業興趣與傾向考查在國外的警務人員選拔中運用比較普遍，但在我國以往的人民警察招錄中基本上沒有進行過，當前也沒有相應的標準和具體的實施范例。筆者建議公安部應組織相關力量進行研究，充分借鑒國外選拔警務崗位人員的做法，建立適合我國國情的考核內容和標準，實現招錄的科學化與精細化。

（二）針對不同對象，構建分類培養體系

招錄考試制度的調整，必然形成各種類型的培養對象，針對不同的培養對象，應設定不同的培養規格，建立分類的公安專門人才培養體系。

首先，繼續培養高中畢業生。高中畢業生的年齡階段是比較適合公安專業學習，無論是智力發展水平，還是生理和心理都處在最佳的可塑期。在高考階段可以進行一次職業選擇分流，讓有志從事人民警察事業的學生報考公安院校進行3-4年的公安專科或本科教育。這種制度安排不僅能培養政治素質、業務素質較強的公安專業人才，而且可以進一步促進公安學科的發展。公安學科是綜合性很強的新興學科，需要多種基礎學科作為支撐，招錄一定數量的高考生，對穩定公安院校基礎學科資源，促進公安學科的協調發展具有重要作用。這種現象在當前的公安院校改革中，也有充分的體現和說明，北京警察學院和上海公安專科學校的改革，基礎課程的弱化和相關教師的流失，在某種程度上制約了公安院校相關公安學科專業的發展。

其次，完善高校畢業生培養。招錄試點模式在招錄環節的設定上比較簡單化，人才培養的針對性不強，如對原先所學專業沒有限定，學生知識結構和水平參差不齊，專業教學的組織相對困難，造成簡單了部分學生吃不飽，講深了部分學生又跟不上。筆者建議在招錄時，根據招錄公安專業的屬性，設定相近或相關的原有專業，如刑事技術專業可以限定在物理、化學、法學、醫學等相關專業，治安學專業可以限定在政治學、管理學、社會學、法學等專業，偵查學專業可以限定在邏輯學、犯罪學、心理學、法學等相關專業，充分利用其他普通大學專業教學優勢。與此同時，也可以招錄有1-2年工作經歷的社會人員，不一定局限于應屆大學畢業生，發揮其社會經驗。在具體的專業教學中，可以根據知識層次，進行二次分類，從而提高公安專業培養的針對性和教學質量。

第三，調整士官生的培養周期。根據我國兵役法，年滿十八歲至二十二歲的男性公民，應當被征集服現役。退役士官經歷過兩年的部隊生活，具有較強的政治意識和紀律觀念，這與公安專門人才的內在要求有一定的重合性，招錄退役士官充實到公安機關工作有一定的合理性，但有些士官文化水平薄弱，缺乏必要的文化綜合知識，絕大部分只具有高中文化水平，這也正是需要公安院校側重培養的。對此，筆者認為應當適當增加培養時間，根據不同專業，可以實行2-3年的學制周期，以提高綜合知識與專業能力的培養，進一步夯實基礎，增強公安工作的后勁。

第四，發展在崗民警的職后教育。招錄高中生、普通大學生、社會人員和退役士官是公安職前教育類型，對在職民警的職后教育，也應當作為公安院校招錄培養體制改革的一部分。在職民警的職后教育不涉及身份性質，主要是對自身知識和技能的提升，主要形式是短期的專項、專題性培訓，在內容上主要涉及的是新形勢、新技術、新方法、新業務和崗位晉升等方面的教育學習，時間一般在3個月以下，重在解決公安實踐中的熱點、難點問題。

由于公安工作具有較強的社會性，研究生層次的公安教育，筆者傾向于招錄在職民警進行專業培養，學生可以憑借其公安工作的實際經歷，有針對性地做專題研究，有利于提高人才培養的質量和研究成果的應用性。

（三）引入KAP素質教育模式，培養高素質復合應用型人才

上海同濟大學前任校長吳啟迪教授曾提出知識（Knowledge）、能力（Ability）和人格（Personality）三位一體的素質教育KAP模式。知識，是指科學和文化的基礎知識和專業學科知識；能力，是指人的終身學習能力，包含運用知識的能力、創新的能力、與社會交流融合的能力、協調能力、決策能力、組織能力等；人格，是指如何做人，包含應當具有的社會公德觀念、對國家和人民的責任感和崇高的理想（包括事業理想和人格理想），并富有敬業獻身精神，形成良好的思想政治素質。根據公安專業特性，KAP素質教育模式是比較適合公安專門人才的培養，不僅強調要掌握基本的人文、社會和專業知識，更重要的在公安工作中得到實際應用。與此同時，作為政策性強的社會管理者、執法者，更需要具有良好的職業素養和人格，以保證能公正執法和從事社會管理活動。

在KAP素質教育模式指引下，要根據不同的招錄對象，科學設計人才培養方案。高中畢業生、大學生、社會人員、部隊退役士官和在職民警等各主體在知識、能力和人格三方面都處在不同狀態層次，對高中畢業生三者可以并重，對大學生和社會人員側重的是專業知識和警察意識的培養，對退役士官側重的是普通知識和專業能力的培養，對在職民警側重的是理論與專業知識、專業技能的培養。知識、能力和人格的培養要落實在警務化管理和課程教學中，需要進一步優化課程體系和課程內容，強化知識與能力的融通，積極開拓現代教育教學方法，強化實踐教學，切實保障知識、能力和人格三位一體的協調發展，培養高素質復合應用型公安專門人才，提高公安隊伍整體素質，增強公安工作的應對能力。

D631.1

A

1673―2391(2012)09―0166―05

2012—05—09

傅新斌，男，江蘇南通人，江蘇警官學院教務處。

【責任編校：周文慧】