大陸與臺灣地區警察教育立法比較及啟示

柳衛民

（湖北警官學院 教務處，湖北 武漢430034）

大陸與臺灣地區警察教育立法比較及啟示

柳衛民

（湖北警官學院 教務處，湖北 武漢430034）

世界警察教育發展的成功經驗表明，警察教育可持續發展必須要有強有力的警察教育立法作為保證。通過比較，可以看出大陸與臺灣地區警察教育立法在法律法規體系、立法主體、立法內容、立法技術等方面存在差異。在警察教育立法中，注重教育法規的制定與修改相結合、針對性與科學性相結合、統一性與地方性相結合、完善立法與執法相結合、立法實踐與理論研究相結合。

大陸；臺灣地區；教育立法；警察教育

警察教育立法在現代警察教育制度的建立與發展過程中具有不可替代的地位。現代警察教育制度是在警察教育法律制度建立和發展的過程中得到體現的。大陸與臺灣地區在發展警察教育方面有很多相似及可比之處。通過對大陸與臺灣地區警察教育立法進行比較，總結經驗，相互借鑒，可以完善兩岸警察教育法規體系，進而促進兩岸警察教育法治之進程。

一、大陸與臺灣地區警察教育概述

改革開放前，大陸警察教育基本上是新警培訓、干警輪訓等職業教育訓練。改革開放以來，特別是1984年第一次全國公安教育工作會議以后，大陸地區的警察培訓與教育才開始警察中等、高等學歷教育及研究生教育，進入了一個全新發展階段。隨著公安工作的發展和警察教育事業的加強，為了適應公安隊伍建設的需要，大陸初步形成了分級管理、分級培訓，多類型、多形式、多層次培訓在職干警和培養警察專業人才的教育訓練體系。[1]警察教育為警察工作及其隊伍建設起到了極其重要的推進作用。

臺灣地區警察教育自成體系，建立了比較完善的晉升與培訓相結合的機制。警察學歷教育以警察內部的學校為主（且以警察內部高等學歷教育為特色），并以社會上的院校為輔。警察教育訓練包括養成教育、進修教育、深造教育及常年訓練。前三項分別由臺灣中央警察大學及臺灣警察專科學校負責，而常年訓練是對在職警察人員所實施的訓練，由各警察機關分層負責進行，區分為個人、組合、特殊任務警力、專業、干部及專案訓練等，除成立警察訓練基地、定期辦理干部講習、師資培訓及特殊任務警力訓練外，其余科目均要求各級警察機關結合日常勤務反復磨練以整合力量，提升警察素質及執勤能力。

二、大陸與臺灣地區警察教育立法的相關比較

大陸和臺灣地區都比較注重警察教育立法方面的工作。雖然兩岸之間存在意識形態方面的差異，但僅就立法主體、立法內容、立法技術以及法規體系等方面而論，兩岸各顯利弊，互有短長。而對其進行比較分析，則有利于促進我國大陸地區警察教育法治化的建設進程。

（一）法律法規體系之比較

臺灣地區比較注重依據警察教育法律關系調整和規范的實際需要來制定警察教育法律法規，不過分追求警察教育法律法規體系形式上的完整。臺灣地區政府在制定基本的骨干性警察教育法律法規的同時，也根據實際需要制定了不少有關警察教育的特別（或臨時）措施法以及僅針對某一事項的專門法律（或法令），如臺灣已廢止的《初級警察教育規程》。當然，這種根據實際需要立法而形成的警察教育法規體系也有其不足：顯得比較繁雜無序與重復交叉。

目前，大陸已初步構建了一個結構縱橫交錯的警察教育法規體系。但從法規的結構體系上探析，橫向結構與縱向結構還不盡完善。如已制定的警察教育法規中，部分條文規定相當抽象，從而導致實踐執法中必須用法律解釋或制定其他規范性文件予以補充與完善。[2]

雖然兩岸警察教育法規體系構成各不相同，其形成的原因和背景也不盡相同，但兩岸在構建警察教育法規體系時，都既要注意警察教育法規體系的協調性，也要注重從實際出發，不必過分追求警察教育法規體系形式上的完整性。

（二）立法主體方面的比較

臺灣地區為單一制的警察教育立法體制，是以警察教育主管機構為主體。在著重規定警察領導體制與內部關系、機構設置及權限范圍與職能作用的同時，臺灣地方政府注重根據警察教育實際工作需求，及時制定明確規定警察教育的組織機構、領導關系以及職責權限等方面的法規。如：制定的《中央警察大學組織條例》、《中央警察大學辦事細則》、《臺灣警察專科學校組織條例》、《臺灣警察專科學校辦事細則》等等。

大陸警察機構包括公安機關、國家安全機關、監獄、勞動教養管理機關的人民警察和人民法院、人民檢察院的司法警察以及執行安保任務的中國人民武裝警察部隊。大陸警察院校實施的是警察部門和教育部門雙重領導、以警察部門為主的教育管理體制。各級警察機關主要負責警察院校的辦學方向、發展規模等方面的監督與管理，各級教育行政部門則對警察院校教學方面事項進行指導。因此，大陸警察教育立法體制具有鮮明特色，屬于“集權為主、結合分權”的管理模式與“一元、兩級、多層次”的結構體系。其中，“一元”是指只存在一個統一的、一體化的立法體系；“兩級”是指中央立法和地方立法兩個立法等級；而“多層次”則是指各等級又分為若干層次：中央一級（全國人大及其常委會、國務院及其相關職能部委、中央軍委及其所屬部門）與地方一級（地方各級立法機關）。由此可見，大陸警察教育存在著多個立法主體。

（三）立法內容方面的比較

臺灣地區在制定警察教育方面法規時，比較注重明確規定不同警種、不同職級的訓練目標與內容要求，同時隨著時代之變化而不斷修正。如：2000年，修正了《保送現職警察人員進修辦法》、《臺灣警察專科學校辦事細則》；2002年，修正了《警察教育條例》、《中央警察大學學生（員）獎懲規則》；2003年，發布了《警察常年訓練辦法》、《臺灣警察專科學校甄試具特殊專長人員入學辦法》，修正了《海岸巡防機關人員司法警察專長訓練辦法》、《中央警察大學臺灣警察專科學校教官資格審查辦法》；2004年，修正了《警察人員進修及深造教育實施辦法》、《警察人員升官等考試規則》；2005年，修正了《各級警察機關警察大學警察專科學校武器彈藥統籌調配辦法》；2006年，修正了《警佐警察人員晉升警正官等訓練辦法》、《公務人員特種考試警察人員考試規則》、《公務人員特種考試基層行政警察人員及基層消防警察人員考試規則》、《中央警察大學甄選或甄試新生入學辦法》等等。明確的立法內容，確保了教育訓練的效果和質量。

臺灣地區也十分注重警察院校制度建設。臺灣中央警察大學注重在組織、教務、總務、圖書管理、學生事務、公共關系、醫療服務、實驗室管理、人事管理、財務管理、生活管理、文書管理、電腦管理與推廣教育等方面完善內部管理制度。臺灣警察專科學校也在組織、訓導、總隊、總務、醫務、人事、教務、資訊、秘書室與圖書等方面加強內部規制的建設。

大陸警察教育法制則比較注重實體規范建設。目前，大陸制定了一大批警察教育法律法規，進一步加大了警察教育主管部門組織建設的力度，明確了警察院校的權責，使得警察教育立法的技術更加規范，內容更加科學。[3]同時，大陸警察教育主管部門不斷統一協調相關警察教育法規和規范性文件。2003年9月以來，公安部組織修改部門規章26件、規范性文件138件，廢止部門規章7件、規范性文件1070件；各省（市、區）及其公安廳（局）清理地方性公安法規、規章和規范性文件就達7936件。[4]

（四）立法技術方面的比較

警察教育立法技術作為在立法實踐活動中總結出來的立法技能與方法，是警察教育立法機關在立法過程中所應用的有關立法的知識、方法、規則和技巧的總稱。一定意義上講，兩岸在此方面是一脈相承，且各有所長，都值得進行相互借鑒與研究。

臺灣警察教育主管部門在進行警察教育立法時，多采用授權性規范和準用性規范，并明確標明立法依據或立法目的。如臺灣《警察法》第1條“本法依‘憲法’第一百零八條第一項第十七款制定之。”臺灣《警察教育條例》第1條“本條例依警察法第三條及第十五條制定之”。《臺灣警察專科學校組織條例》第1條“本條例依警察教育條例第二條第二項規定制定之”。《臺灣警察專科學校辦事細則》第1條“本細則依臺灣警察專科學校組織條例第十六條規定訂定之”。

而在構建警察教育法規體系時，大陸比較注重警察教育法規內部層次的有序性，部門規章與地方性法規以及地方政府規章的立法權責比較明晰。這樣，既保證了警察教育立法的統一性，又有效減少了部門規章與地方性警察教育法規、部門規章與地方政府規章之間的矛盾沖突。

三、大陸與臺灣地區警察教育立法的評析與互鑒

雖然兩岸經濟發展水平各異、社會制度不同，但大陸與臺灣地區警察教育各有特色，兩岸在警察教育法制建設方面的一些成功經驗，可以相互借鑒。

（一）警察教育法規的制定、完善與適時修改相結合

教育法規的適時修改是教育立法工作的重要組成部分。臺灣地區在警察教育立法進程中，比較注重依據在實施警察教育法規過程中遇到的各種實際問題，適時且有針對性地進行修訂。此舉措對于維護警察教育法規實施的有效性及其權威性、促進警察教育立法具有十分重要的意義。在閱讀臺灣地區警察教育法規時，我們經常會看到對某一教育法規（條款）內容的修改、補充、刪除等注釋。以其《中央警察大學組織條例》為例，1946年3月公布后，又分別于1972年、1976年、1983年與1995年進行了修正。這種根據實際需要適時進行修改的立法活動，是值得大陸在警察教育立法工作中加以借鑒的。

目前，大陸警察教育立法工作的重點放在完善警察教育法規體系上，但有許多重要的警察教育法規還未出臺，對修改完善已有警察教育法規的工作還難以顧及。這種狀況不僅影響了警察教育法規的嚴肅性和有效性，也往往容易給警察教育的改革和發展造成一定障礙，甚至出現執法者違反自身制定的警察教育法規的現象。因此，大陸應把已有警察教育法規的修改完善與新法規的制定視同為警察教育立法工作的一個整體，克服警察教育立法工作中重制定、輕修改的偏向。

（二）警察教育法規體系的針對性和科學性有機結合

警察教育法律法規體系的科學性強調法規體系內部應按照一定的邏輯聯系相互統一協調，避免不必要的重復交叉立法，達到內容上的和諧一致與形式上的完整統一；而警察教育法規體系建立的針對性則要求須從變化發展的警察教育現實關系的調整需求出發，并不過特別強調體系的完整協調。

在對大陸與臺灣地區警察教育法規體系的比較分析中，我們可以看到，大陸地區目前比較注重警察教育法規體系自身的邏輯聯系；而臺灣地區則更注重于法規調整的現實需要及其針對性，臺灣地方政府不斷及時地通過公布、修正、廢止等方式進行警察教育立法工作，以及時地適應警察教育現實工作的需要。

因此，大陸與臺灣地區在完善警察教育法規體系時，都應注意把警察教育立法的科學性與針對性有機地結合起來，既應克服警察教育立法上的隨意性和盲目性，不要想到什么就立什么，也不應因單純追求警察教育法規體系在形式上或者邏輯上的完美而過分強調法規體系的邏輯性，而應明確把科學性和針對性結合起來考慮警察教育法規體系的框架。

（三）維護警察教育法制的統一與發揮地方警察教育立法的積極性相結合

以警察教育立法權的行使是否為同一系統機關為標準，兩岸都屬于單一制的警察教育立法體制。這種集權的單一制警察教育立法，不足之處是不利于發揮地方警察教育立法積極性，使其難以有針對性地從本地區實際完善警察教育立法和保證法規的有效執行，但其則有利警察教育法規在全國的統一實施。

隨著警察教育立法工作的加強，在加快中央警察教育立法步伐的同時，地方警察教育立法也取得了較大進展，并在許多領域甚至走在了中央警察教育立法的前面。但是從總體上看，中央警察教育立法還處于滯后狀態，地方警察教育立法也沒有充分地發揮其應有的作用。為了加快兩岸警察教育立法工作的步伐，今后我們既要重視發揮警察教育法制統一的優勢，同時也要從地方的實際出發，加強地方警察教育立法，為統一的警察教育立法探索經驗。

值得指出的是，在進行地方警察教育立法時，應避免立法技術上的不一致給法律適用帶來的問題。例如：警察教育法規對于同一性質事項的規定，存在多種形式的表述方式；在警察教育行政執法中，有關委托執法和授權執法的規定從條文上難以區分判斷；地方性警察教育法規與部門規章之間存在大量沖突等。因此，中央應對地方警察教育立法技術進行必要的統一規范，避免人為因素的法律沖突，節約警察教育立法成本，減少法律解釋，維護警察教育法制的統一。

（四）完備法規體系與完善執法監督相結合

對兩岸警察教育立法進行比較分析可以看出，臺灣警察教育法律法規確定的執法監督程序、明確的法律責任制度對于保證警察教育法規的有效實施發揮著積極的作用。而在大陸，警察教育執法監督則是比較薄弱的環節，加強其建設是大陸警察教育法制建設面臨的一項緊迫的任務。而且，如警察教育法律法規實施之有效性得不到有效保障，其終將是一紙空文。因此，兩岸都有必要結合各自實際，認真分析研究警察教育執法監督之有益經驗，并健全警察教育執法監督體制和運行機制，確保警察教育法律法規的順利施行。

（五）立法實踐與理論研究相結合

隨著教育法制建設工作的日益加強，有關教育立法方面的理論研究也日趨活躍。兩岸公開出版了不少教育法學方面的專著，發表了大批教育立法理論研究方面的學術論文，創辦了一批教育法學研究的專門刊物，在有關院校中開設教育法學課程，等等。教育立法理論研究的活躍，對教育法制建設實踐以及教育法學學科建設起到了積極的推進作用。

但在警察教育立法方面的研究，兩岸（包括港澳地區）都比較薄弱，還遠遠不能適應警察教育改革與發展的需要，警察教育立法中的一些重大理論課題和實踐問題亟待研究與解決，警察教育立法研究處于一種散亂狀態，警察教育立法人員的素質亟待提高，警察教育法學的學科體系還未形成。這些問題的解決都有賴于警察教育立法理論研究的廣泛開展。因此，兩岸都有必要完善警察教育立法研究工作的組織形式，在借鑒國外警察教育立法研究的有益經驗之基礎上，結合警察教育立法實踐開展警察教育立法方面的研究工作，構建警察教育法學新學科，編篡、出版警察教育法規匯編，使我國警察教育立法水平提高到一個新的高度。

警察教育發展的歷史在一定意義上講就是警察教育立法的發展歷史。臺灣地區警察教育制度的建立和發展，依賴于其警察教育法律制度的確定及鞏固；臺灣地區警察教育改革的成果也充分體現于其警察教育立法之中。由于立法方面的缺陷，一個時期以來，大陸警察院校發展經歷了一段曲折的歷程。這種狀況與新時期警察人才的培養要求顯然是不相適應的，不符合警察教育發展的客觀規律。對兩岸警察教育立法進行比較研究，分析借鑒其警察教育改革的積極成果，對于促進警察教育各領域的改革，準確把握警察教育的發展趨勢，最終建立和完善現代警察教育制度具有重要的現實意義。

[1]柳衛民.警察教育若干問題研究[M].武漢:武漢出版社,2007:270.

[2]柳衛民.健全警察教育法規體系的若干思考[J].江西行政學院學報,2006(S2).

[3]柳衛民.我國警察組織法的現狀及其完善[J].求實,2006(S1).

[4]公安部政治部.公安法制建設研究[M].北京:中國人民公安大學出版社,2007:44.

D631.1

A

1673―2391(2012)09―0174―04

2012—02—21

柳衛民，男，湖北警官學院教務處。

【責任編校：周文慧】