淺析我國環境行政執法現狀與完善
——兼論設立環境警察的構想

朱媛媛，梅興吉，嚴海杰

（1.西南政法大學 法學院，重慶401120；2.重慶市檢察院第一分院，重慶400000）

淺析我國環境行政執法現狀與完善
——兼論設立環境警察的構想

朱媛媛1，梅興吉2，嚴海杰1

（1.西南政法大學 法學院，重慶401120；2.重慶市檢察院第一分院，重慶400000）

環境行政主管部門是我國的環境執法部門，但與其他一些部門存在著職權交疊、權限不明的情況。通過對我國現行環境執法存在的問題進行分析，論證環境警察這一警種設立的必要性，并借鑒俄羅斯的做法，提出環境警察設立的可行性構想，以及有待完善的方面。

執法現狀；環境警察；必要性；可行性構想

環境問題日益成為全球關注的焦點，解決環境問題功在當代，利在千秋。維護賴以生存的生態環境對國家、社會的發展有著深遠的影響。然而，目前我國的環境行政執法現狀并沒有在行政服務層面上很好地發揮懲治環境污染、打擊環境危害，保護環境的作用。

一、我國環境行政執法現狀

目前，我國環境行政執法方式有以下六種：環境行政許可、環境行政檢查、環境行政調解、環境行政處罰、環境行政復議和環境行政強制執行。其中，環境行政許可、環境行政復議這兩種執法方式的主體具有多樣性，這是由行業標準的多樣性決定的，主要體現在林業、港務、漁政、鐵道、民航等方面。但是，環境行政檢查、環境行政調解、環境行政處罰、環境行政強制執行這四種方式執法主體的廣泛和繁雜造成了環境行政執法效率的低下，進而難以及時遏制環境惡化的趨勢，其中尤以處罰權較為突出。鑒于各方面的原因，我國環境行政執法的運行現狀并沒有達到公眾滿意的程度，一些客觀存在的問題亟須解決。

（一）環境行政執法權主體范圍廣泛，以處罰權為代表

1.環境行政執法主體廣泛

（1）地方各級人民政府。《中華人民共和國環境保護法》（以下簡稱《環保法》）第16條規定，地方各級人民政府，即省、自治區、直轄市環境保護廳和市（除直轄市外）、縣環境保護局，應當對本轄區的環境質量負責，采取措施改善環境質量。《環保法》第17條規定，各級人民政府對具有代表性的各種類型的自然生態系統區域，珍稀、瀕危的野生動植物自然分布區域，重要的水源涵養區域，具有重大科學文化價值的地質構造、著名溶洞和化石分布區、冰川、火山、溫泉等自然遺跡，以及人文遺跡、古樹名木，應當采取措施加以保護，嚴禁破壞。

（2）各級環境保護行政主管部門。《環保法》第7條第1、2款規定，國務院環境保護行政主管部門，對全國環境保護工作實施統一監督管理。縣級以上地方人民政府環境保護行政主管部門，對本轄區的環境保護工作實施統一監督管理。

（3）其他行政主管部門。《環保法》第7條第3、4款規定，國家海洋行政主管部門、港務監督、漁政漁港監督、軍隊環境保護部門和各級公安、交通、鐵道、民航管理部門，依照有關法律的規定對環境污染防治實施監督管理。縣級以上人民政府的土地、礦產、林業、農業、水行政主管部門，依照有關法律的規定對自然資源的保護實施監督管理。

（4）其他經授權或委托的組織或機構。某些事業單位或社會團體，如附屬于環境保護行政主管部門的環境監測機構、環境保護協會等，經過法律法規的授權或行政機關的委托，也可在授權或委托的權限內從事環境行政執法活動。同時，地方人民政府根據地方性法規或地方國家權力機關的決議，也可以設立一些在環境保護方面享有行政執法權的機構或臨時機構，如云南滇池的環境監察大隊等[1]。

2.環境行政處罰主體廣泛

我國《環境行政處罰辦法》（以下簡稱《處罰辦法》）第14條規定，縣級以上環境保護主管部門在法定職權范圍內實施環境行政處罰。經法律、行政法規、地方性法規授權的環境監察機構在授權范圍內實施環境行政處罰，適用本辦法關于環境保護主管部門的規定。第15條第1款規定，環境保護主管部門可以在其法定職權范圍內委托環境監察機構實施行政處罰。受委托的環境監察機構在委托范圍內，以委托其處罰的環境保護主管部門名義實施行政處罰。

（二）環境行政執法手段單一，缺少強制執行力

《處罰辦法》第10條規定，環境行政處罰的種類有：警告；罰款；責令停產整頓；責令停產、停業、關閉；暫扣、吊銷許可證或者其他具有許可性質的證件；沒收違法所得、沒收非法財物；行政拘留；法律、行政法規設定的其他行政處罰種類。然而，環境保護主管部門缺乏強制執行權。根據《處罰辦法》第61條的規定，當事人逾期不申請行政復議、不提起行政訴訟、又不履行處罰決定的，由作出處罰決定的環境保護主管部門申請人民法院強制執行。即如果相對人拒絕履行處罰決定，環保部門就只能申請法院強制執行。從表面上看，法院強制執行的順利介入保障了行政處罰的有效執行，但浙江省嵊州市就有過法院不肯受理環保局的強制執行申請而使責令停產關閉的處罰決定幾年都落實不了的情況。與其類似，浙江省樂清市人民法院不予執行環保局申請強制執行的非訴行政案件，樂清市環保局無奈之下上書市人大請求協調。樂清市環保局的執法困境不過是全國環保執法局勢的一個縮影，法院的不配合是一種常態。環保部門究竟何時不再面對執行尷尬[2]？

二、設立環境警察的必要性

（一）促使環境行政執法中的調解更具專業性

從社會的角度看，庭外調解可以獲得更多的支持及減少對抗，其社會效益和環境效益都更好[3]。雖然我國并沒有確立環境公益訴訟機制，但對于嚴重的環境污染或危害事件依然要打擊并追究刑事責任。環境警察的設立可以很好地將行政執法中的調解功能進行專業化的運用。在進行調解時，環境警察往往掌握著相關人員的證據和事實，若調解不成而訴諸公堂的話，也會得到法院公權的支持。所以，應對庭外調解設定科學的規則與標準，劃分不同的環境危害結果等級，使調解更加制度化、規范化，甚至可以考慮設立類似于交通事故爭議案件人民調解室的機構。

（二）賦予環境行政執法以強制執行力，使其更為有效

《處罰辦法》第10條規定了環境行政處罰的種類，然而，環境保護主管部門缺乏相應的強制執行權，使得一些法令流于形式，無法獲得真正執行。在我國目前的環境行政執法實踐中，環境行政執法主體的執法權限不足，各級環保部門只能通過申請人民法院強制執行的方式來迫使不履行環境保護法律義務的行政相對人履行義務[4]。環境警察的設立，可以緩解我國目前環境行政執法執行低效的現狀。在俄羅斯，環境警察的作用是把原來各部門分散在環保領域的管理權集中起來，并賦予其暴力權，直接進入司法程序。其特點是可以迅速地處理原來看似棘手的破壞環境案件,防止環境在久拖不決的處理過程中進一步惡化[5]。賦予且只賦予環境警察強制執行的權力，批準權可以同時賦予檢察院或法院，但唯一合法的強制執行組織只有環境警察。強制執行的程序可以適用最新頒布的《行政強制執行法》的程序與標準，從而保證環境警察執法的合法與效率，改變環境行政執法部門的軟性形象，增強執法部門的權威。

三、我國設立環境警察的可行性

（一）設立環境警察的立法依據

在我國現行的法律體系中，雖沒有設立環境警察的直接立法依據，但是立法者卻為后來人留下了一條未封閉的法律城門。《環保法》第7條第3款規定的“各級公安”，不僅指現今設立的公安系統，還應包括應時代要求或者變化而產生的新型公安，譬如本文論述的環境警察。而這也恰恰成為目前我國設立環境警察的間接立法依據。

（二）設立環境警察的制度構想

如上文所述，我國的環境行政執法權和處罰權分散在環境、國土等多個部門，從而呈現權力分散、權責不明、職責交疊等弊端。此外，環境行政執法還存在手段單一、威懾不足、力度不夠等問題。所以，環境警察制度的設立應將各部門環境執法機構合并重組。在俄羅斯，托木斯克州將部分生態警察分散到環保、城建、土地規劃等部門，與這些機關聯合辦案；伊爾庫茨克州讓森林警察和生態警察聯合執法；還有些地區則干脆直接將生態警察劃歸交通警察局[6]。從我國目前的部門設置情況出發，應將環境行政執法權進行統一的劃歸，即將屬于環境、國土等部門的分散性或交叉性的權力進行整合重組，建立專門性的環境行政執法機關，統一行使環境行政執法權和處罰權。同時，對其他機關規定協助義務的立法要求，以環境警察的執法為主，以其他部門的有力配合為輔。

（三）環境警察的職能設計

1.檢查、調解和處罰。環境警察的設立是將以往散落在其他機關的一些職能進行重新合并與分配。環境警察需要對環境影響評價制度中的建設項目、規劃項目和“三同時”制度中的新建、改建、擴建項目等內容進行環境影響評價和檢查；對于容易導致環境污染的工廠、設施、設備等進行日常檢查或定期考核；對于環境污染事故進行調查取證，服務于公訴機關的檢控；對于環境危害性較輕、情節顯著輕微的案件進行調解，對行為人進行法律和思想方面的教育，充分發揮調解的合意性特點；對于一些嚴重的污染危害案件進行行政處罰，構成犯罪的移送公訴機關進行處理，嚴格按照處罰程序，做到依法行政，依法處罰。

2.販運瀕危野生動植物等類似案件的偵查。我國目前的環境偵查權正由職能分工的模式向跨部門合作的模式轉變[7]。部分案件的偵查權可以分流給成立后的環境警察，如對販運瀕危野生動植物等類似案件的偵查。該類案件往往跨地區進行，甚至跨國界進行，追蹤偵查難度較高。環境警察可以進行此類案件的偵查，利用先進的科學設備，專業的人員配備，甚至進行跨國間的偵查、追蹤。

3.強制執行。目前我國環保機關普遍缺乏像查封、凍結、扣押、沒收等執法手段來保障環境行政執法的權威性，常常只能眼看著層出不窮的環境違法行為而束手無策，這也是環境保護出現軟弱狀態的重要原因。環保機關對拒不執行環境處罰等案件只能訴諸法院要求強制執行，這就必然影響了環保機關的權威性。當事人往往不畏懼環保部門的行政措施，使得環保部門的檢查、處罰等行為受到一系列的消極影響。這樣軟弱的狀態確實不利于環保工作的有效進行，所以，可以考慮賦予環境警察以查封、凍結等強制執行手段；對于法院已經審結、拒不執行的案件，在對其進行限期警告后，若還不執行，則可強制執行。這樣既有利于增強環境警察的威懾力與執行力，也有利于環保工作的進行。

四、設立環境警察存在的問題

（一）物質水平落后，遭受外界質疑

目前，我國環境保護執法隊伍人員數量有限，綜合素質偏低，且物資設備落后，執法設施不健全，這些都嚴重影響了環境執法水平的提高。因此，環境警察在我國建立的初期，有些人可能對其是否能承擔起如此繁重的工作任務而產生疑問。我們不得不承認，處理破壞生態、污染環境等案件，有時需要很強的專業知識，而第一批生態警察大部分來自普通的公安部門，他們處理一般刑事案件能力很強，可面對涉及面廣、專業性強的環保案件卻有些力不從心。這就難免在處理一些案件時取證不準，引起當事人的不滿和投訴[6]。但環境警察的建立也不是一朝一夕的事。香港的廉政公署在建立之初也是困難重重，背負著外界源源不斷的挑戰與質疑，但時至今日，它已成為我國甚至世界打擊公務系統腐敗、反腐敗的典型。所以，我們要對環境警察這一新的警種持有寬容與鼓勵的態度，不宜操之過急。調研考察之后在條件成熟的部分省市可先采用試點的方法進行嘗試，積累實踐經驗，總結實踐中的不足，通過軟硬件的配備，人員與機制的共同發展，發揮設立環境警察的目的。

（二）監督制度空白，權力擴張令人擔憂

在當下賦予環境警察檢查、調解、強制執行等職能，甚至賦予其查封、凍結等強制執行的權力，如何保證這些權力不被濫用？權力的擴張性如何預防？行政權力的監督如何實現？是否要另行設立監督機構？對于這些問題的回答，筆者認為仍然可以參考環境警察規范化的俄羅斯：他們將環境警察置于公眾的視野之下，利用民眾來進行監督；為使社會能對自身的工作進行監督，環境警察還建立了自己的網站，公布了環境警察的執法內容、執法依據、處罰權限、罰款數額及投訴程序和電話，進一步拉近了環境警察與公眾的距離。

在我國，國家的一切權力屬于人民，人民既是權力的擁有者又是權力的監督者。環境警察的行政權力是由國家賦予的，實則是人民的授意，人民是當然的監督主體。筆者認為，環境警察不應僅僅是一個行政性的警種設置，更應具有社會性的特點。俄羅斯環境警察經常通過廣播、電視并深入到學校、機關和企業開展宣教活動，同時設立了舉報制度，鼓勵市民“為自己的健康”對破壞環境的行為和事件進行舉報[5]。同理，我國的環境警察制度必須建立一套科學、健全的監督體系，如建立定期工作匯報制度、在上級機關設立舉報熱線、建立部門網站、允許匿名舉報等等。

五、環境警察的未來

環境警察的設置是國家對環境、對環境整治重視的一種信號的傳遞，是國家對目前職責交叉混亂的行政系統的集中與規劃重置，是國家利用其優越的資源重組與再分配的地位進行的設計。設立環境警察是試圖通過一種警種、機構組織的創立，將環境維護的理念得到更廣、更深的傳播，這一警種的設立是為了更好地宣傳與踐行環境保護迫在眉睫的共識。環境警察在我國的實際建立可能尚需時日，但慶幸的是理論界與學術界正日益關注這個問題，并為以后的實踐積極地進行論證。環境警察本身所具有的專業性、職能多樣性以及生態維護性順應當今世界環境保護的趨勢——以一支獨立、專業的力量對與我們生活密切相關的環境進行維護，對危害方式日益翻新、危害結果日益惡劣的環境污染事故進行預防與懲治。這也已然決定它將成為以后環境行政執法實踐中必不可缺的一環，可以很好地發揮協調、軸心的作用。

最后需要強調的是，環境警察的設立對于保護和改善我們的環境固然意義重大，但我們不能指望一勞永逸，只依賴于國家行政權力的建構與運行。環境的好壞關乎所有人的利益，更是影響人類群體自身的可持續發展，只有依靠廣大的民眾、依靠人類自身環境保護意識的覺醒才能真正保護我們的環境。也只有在這樣的情況下，環境警察才能真正發揮作用。

[1]曹明德,張志遼.環境與資源保護法[M].北京:中國人民大學出版社,2011:126.

[2]張晏.中國環境司法的現狀與未來[J].中國地質大學學報(社會科學版),2009(5):23.

[3]李摯萍.環境公益保護視野下的巴西檢察機構之環境司法[J].法學評論,2010(3):102.

[4]張偉,周玉華.我國環境行政主體研究[J].北方經貿,2011(2):20.

[5]王國琦.俄羅斯環境警察[J].人民公安,2007(19)：47.

[6]高速摘編.俄羅斯生態警察對環境保護的作用及其借鑒意義[E B/OL].http//www.cgp.gov.cn/ReadNews.asp?NewsID=134,200 4-04-11.

[7]柯海彬.論環境犯罪案件偵查[D].重慶:西南政法大學,2007.

D912.1

A

1673―2391(2012)07―0043―03

2012—05—04

朱媛媛，女，山東青島人，西南政法大學法學院；梅興吉，重慶市人民檢察院第一分院；嚴海杰，男，江蘇連云港人，西南政法大學法學院。

2011年西南政法大學本科生科研訓練創新活動資助項目，項目編號：11XZ-BCX-028。

【責任編校：江 流】