重慶戶籍改革背景下農村征地補償現狀的調研
——以渝北區金果社區和寶圣南路社區為例

劉 暢，周璇璇，劉飛虎

（西南政法大學 法學院，重慶401120）

重慶戶籍改革背景下農村征地補償現狀的調研
——以渝北區金果社區和寶圣南路社區為例

劉 暢，周璇璇，劉飛虎

（西南政法大學 法學院，重慶401120）

重慶市于2010年8月1日開始正式啟動實施了統籌城鄉戶籍制度改革，此次改革是幾十年來我國戶籍制度改革規模最大、配套制度設計最完善、影響最深的一次。為了探究重慶市戶籍制度改革背景下農民土地補償的真實情況，我們深入重慶市渝北區金果社區和寶圣南路社區，走訪社區居委會和采訪社區居民，了解到了相關的情況。基于此，對統籌城鄉戶籍改革征地補償問題進行分析，從解決農村土地問題方面著手，提出關于如何推進戶籍改革的建議。

戶籍制度改革；農村土地；補償現狀；農轉非

一、引言

近年來，國家和地方為了加快城鄉統籌發展的步伐，出臺了一系列政策法規，其中就有2009年2月國務院發布的《國務院關于推進重慶市統籌城鄉改革和發展的若干意見》。重慶市于2010年8月1日開始正式啟動實施了統籌城鄉戶籍制度改革，此次改革是我國幾十年來戶籍制度改革規模最大、配套制度設計最完善、影響最深的一次。黃奇帆市長指出，戶籍改革中要脫掉農村承包地、宅基地、林地“三件衣服”，這三件衣服的核心就是土地。①資料來源：http://paper.dzwww.com/ncdz/data/20100812/html/3/content_2.html。

我們以重慶為范本，研究戶籍改革制度下的農村土地征收現狀，思考如何完善相關制度，解決農民對土地的依存問題，利用土地制度與戶籍制度的互動關系，從而推進戶籍制度改革。

我們小組成員于2011年11月30日至12月22日走訪了重慶市渝北區回興街道金果社區和寶圣南路社區，通過采訪寶圣南路社區居委會楊主任、居民劉先生，金果社區居委會李主任、居民唐女士等人，了解到重慶市戶籍改革制度下農村征地補償的真實情況。

二、背景介紹

作為重慶市的九個主城區之一，渝北區一直積極推行戶籍改革。按照全市戶籍制度改革工作的部署要求，渝北區于2010年7月成立了戶籍制度改革領導小組，并制定印發了一系列政策文件，明確了2011年完成轉戶12.3萬人、到2020年完成轉戶20萬人的工作目標。截至2011年9月，全區累計轉戶10590戶40738人，居主城區第三位；任務完成率為34%，居主城第二位。②資料來源：http://finance.sina.com.cn/nongye/nygd/20120310/144611558942.shtml。

三、調查方式和收集的材料

（一）調查方式

1.走訪社區居委會和采訪小區，調查現階段已轉戶進城的農民原有的土地流轉情況，了解他們的態度看法。

2.針對調查反映的情況和問題，咨詢指導老師、查閱相關資料。

（二）調查收集的資料

《重慶市人民政府關于統籌城鄉戶籍制度改革的意見》、《重慶市統籌城鄉戶籍制度改革農村土地推出與利用實施辦法（試行）》、《重慶市渝北區人民政府關于統籌城鄉戶籍制度改革的實施意見》（渝北府發〔2010〕57號）、《重慶市渝北區回興街道辦事處成立回興街道戶籍改革制度改革工作領導小組》（回興街道〔2011〕129號）、《重慶市渝北區人民政府回興街道辦事處關于認真抓好2011年戶籍制度改革工作的通知》（回興街辦〔2011〕128號）。

四、調查結果

（一）戶籍改革對象

渝北區回興街道居民，突出在街道餐飲、服務行業務工的農民工及就近轉戶群眾。

(二)征地保障措施

原則上根據雙方自愿，建立轉戶臺賬，詳細記錄轉戶相關情況。

（三）具體內容

1.戶籍改革征地補償標準。主要是針對區土地利用總體規劃確定的城鎮建設用地擴展邊界范圍外，家庭成員整戶退出農村土地的。

（1）農村居民住房退出農村土地的，補償類別和標準面積，參照渝北區征地政策標準據實給予房屋補償。

（2）構筑物、附著物參照退出時渝北區征地政策標準給予補償。

（3）宅基地使用權按重慶市房地產權證登記的宅基地面積（含附屬設施用地）參照退出時渝北區征地政策規定的土地補償費標準給予補償。

（4）購房補助按同時期渝北區人民政府確定的農民新村房尾建筑成本價格乘以同時期征地人均住房安置面積的百分之七十計算，對退出宅基地的農民給予購房補助。

2.家庭部分成員轉為城鎮居民的，保留其在以后整戶退出時獲得宅基地及建（構）筑物的相應補償的權利。待家庭成員整戶轉為城鎮居民時，退出宅基地及建（構）筑物并按整戶退出時的標準補償。

3.農村五保戶對象退出宅基地及建（構）筑物由民政部門統一安排集中供養的，由農村土地整治機構建立專戶、專賬管理，所取得的土地利用增值收益按有關規定支付給民政部門，專項用于農村五保對象的集中供養。

4.按照本輪承包期內剩余年限和年平均流轉收益標準給予補償。

（四）調查收集的具體案例和信息

據寶圣南路社區居委會楊主任和金果社區居委會李主任介紹，渝北區主要以流動人口為主，包括我們調查的這兩個社區。以金果社區為例，現有戶籍人口3100名，流動人口（未轉戶籍的人口）10000多名。這些流動人口包括退休、打工人員，其中退休人員大都是為了孫輩接受較好的教育而入住金果社區；打工人員大都來自重慶區縣、四川等農村地區，主要從事街面小店經營、物業小區服務（金果社區有13個物業小區）等工作，對于“農轉非”處于“觀望”狀態。觀望的原因，主要是考慮家鄉那邊可能有比較好的發展平臺。有的人在向居委會咨詢時比較關心轉戶的一次性獎勵問題，主任說像北部新區、經開區如鴛鴦等地對每個農轉非的人實行獎勵3000元的政策。

唐奶奶，68歲，金果社區居民，有兩個兒子，現與小兒子住在一起。原為渝北區高嘴鄉人，2003年全家轉為城鎮戶口。據唐奶奶介紹，舉家搬遷到金果社區主要是為了孫子接受更好的教育。當時他們一家五口轉戶時，土地和房屋都被收回，一共獲得了38500元的補償。其中房屋162平米，按照100元每平米計算，房屋補償費16200元；土地補償費一共21000元；青苗費一共1300元。她的兩個兒子被安排進廠工作，政府還為她和老伴支付了養老保險。同時，我們還采訪了現居住在寶圣南路社區學府家園的劉先生，現年26歲，原重慶市梁平縣人，畢業兩年，現在渝北工作。他表示自己暫時沒有轉戶口，而且以后也不打算轉。主要是因為他現在的工作狀態不是很穩定，而農村戶口現在有很多國家政策傾斜。像唐奶奶和劉先生這樣的人在渝北區有很強的代表性。回興街道總戶數為8239戶，總人口為 21883人，其中非農業人口為11123人，屬于典型的城鄉結合鄉鎮（農業、非農業人口各占一半）。據楊主任介紹，寶圣南路社區和金果社區都以流動人口為主，人口構成主要分為兩部分：一種是以唐奶奶為代表的老人，為了孫輩接受更好的教育從農村地區遷出定居于此，他們在轉戶口以后可以獲得醫療保險和養老保險，所以轉戶的比例相對較高；另一種就是以劉先生為代表的打工一族，他們一部分處于觀望狀態，一旦家鄉或其他地方有更好的發展平臺和機會可能就會離開，另一部分則在觀望和等待政府優惠政策的提出和貫徹。

五、對于重慶統籌城鄉戶籍改革征地補償問題的分析和建議

（一）渝北區戶籍改革征地補償政策落實中遇到的問題

雖然渝北區人民政府實施了諸多舉措，同時推出了很多征地補償優惠政策，也取得了一定的成效，但部分居民的戶籍改革積極性不高，核心問題之一就是征地補償的落實問題。從以上調查結果來看，主要原因有以下幾方面。

1.從戶籍改革的對象來看，以流動人口為主。他們大都是來自重慶區縣或者四川等地的外來務工者，主要從事個體經營以及物業服務等工作。待遇不高、社會保障不完善，加上現在國家對農村的政策優惠和傾斜，很多人對戶籍改革抱著一種觀望的心態，一旦有更好的平臺和機會，就會回老家或去其他地區發展。

2.各區縣戶籍改革優惠政策不統一。有的區縣部分地方直接實行轉戶現金補償的方式，而其他大部分地區給轉戶農民的優惠是：規定可以參加農轉非居民和城鎮居民養老保險、城鎮企業和城鎮職工養老保險，解決轉戶居民就近入讀城鎮學校，申請公租房或廉租房等。其實，現在很多農村居民也享有這些優惠，像全國很多地方的農村已經開始實行農村養老保險制度。而且很多流動人口是個體經營戶和打工者，由于不是企業正式職工，所以享受不到城鎮企業職工養老保險。

3.強制收回轉戶農村居民的宅基地、承包地、林地等，加上有的補償過少或不到位，減退了農村居民的轉戶熱情。通過調查采訪我們發現，幾乎所有人在轉戶后農村土地都被政府強制收回，而且有的農村居民轉戶后，得到的補償過少或不到位。這些都是轉戶效果不明顯的原因。

（二）從解決農村土地問題的角度，對進一步推動戶籍改革的建議

首先，針對渝北區外來流動人口比較多的現狀，對于戶籍改革下的土地問題應采取漸進式的手段，不宜操之過急。按照重慶市關于戶籍改革制度相關文件的內容和精神，對于宅基地、農村承包地、林地應采取自愿有償的原則。但是通過調查我們發現，幾乎所有的農村居民在轉戶后土地都被強制收回。中共中央對“三農”問題的重視，農村社會保障的健全和農民收入的增長，加上受到中國農村傳統的土地思想的影響以及轉戶后相應的社會保障、生活保障和就業保障沒有跟上，很多農民不愿意退回土地。此時不宜強行收回，而應該尊重農民的意愿，漸進地推進戶籍制度的改革。

其次，采取以現金補償為主，多種方式并存的形式處理戶籍改革制度下的土地問題。除了按照統一標準對農村土地收回補償外，還可以采用入股、抵押融資等方式處理農民的土地。在這方面重慶早就已經有了相關的實踐，于2008年12月4日成立了首家農村土地交易所。同時，沿海浙江、廣東等省份也成立了農村合作社，以入股的方式促進土地的流轉，增加農民的收入。[1]有人說“土地入股是新中國成立以來第三次土地革命”（第一次是建國初打破封建土地制分田地，第二次是改革開放伊始的包產到戶）；有人說此舉將激活“土地”這一沉睡在農民手中的巨量資本。[2]針對我國現在城鄉差距較大的現狀，戶籍改革后的農村土地入股對增加農民收入、減小城鄉差距、推進城鎮化建設具有重大意義。但是對于重慶農村土地入股的現實來說，重慶一些農村地區（如梁平、彭水等地區）的土地是由田和土兩部分組成的，其中，田是用來種植水稻等作物，土是用來種植紅薯、土豆等作物，這類土地的價值比較少，而且難以恰當估值，所以在土地入股的制度設計和實際操作中有一定的難度。

最后，在戶籍改革的推進中，充分發揮基層群眾組織的作用。在采訪中我們發現，基層群眾組織如居委會在戶籍改革推動中的作用主要是貼標語、橫幅等宣傳手段，農民主動咨詢的比較少。回興街道在年初下發“紅頭文件”安排每個社區2011年的“轉戶指標”。據了解，寶圣南路社區和金果社區當年的“轉戶指標”都是100人。而對于戶籍改革具體進展情況，楊主任說他們也不清楚，因為農村居民轉戶時咨詢、申請、登記、補償等手續都在公安機關辦理。居委會和村委會作為基層群眾性自治組織，應當成為戶籍改革宣傳的主要陣地，向群眾宣傳和解讀政府戶改政策，同時收集群眾在轉戶過程中的意見，并向政府反映他們的訴求。

[1]陳霄,鮑家偉.農村土地銀行創設研究——基于提高重慶戶籍制度改革績效的視角[J].經濟體制改革,2011(6).

[2]周靖祥,陸銘.內地農村土地流轉何去何從？——重慶實踐的啟示[J].公共管理學報,2011(10).

D912.1

A

1673―2391(2012)07―0049―03

2012—05—03

劉暢，男，湖南瀏陽人，西南政法大學法學院。

2011年西南政法大學本科生科研訓練創新活動資助項目（項目編號：11XZ-BZX-028）。

【責任編校：江 流】