我國(guó)海洋生態(tài)損害索賠主體研究

韋 利

（海南大學(xué) 法學(xué)院，海南 海口570228）

我國(guó)海洋生態(tài)損害索賠主體研究

韋 利

（海南大學(xué) 法學(xué)院，海南 海口570228）

在海洋生態(tài)損害賠償訴訟中，訴訟標(biāo)的可以是海域所有權(quán)，索賠主體是國(guó)家；訴訟標(biāo)的也可以是海洋環(huán)境權(quán)，索賠主體是公民、法人和其他組織，適用公益訴訟。我國(guó)現(xiàn)行法律規(guī)定的海洋生態(tài)損害索賠主體模糊、單一，不利于海洋生態(tài)環(huán)境的保護(hù)。應(yīng)明確國(guó)家索賠的代表人，并建立海洋生態(tài)損害公益訴訟。

海洋生態(tài)損害；索賠主體；公益訴訟

一、海洋生態(tài)損害索賠主體的范圍

海洋生態(tài)損害索賠主體是海洋環(huán)境權(quán)受到侵害后，有權(quán)進(jìn)行索賠的主體。一般情況下，當(dāng)國(guó)家的財(cái)產(chǎn)權(quán)、他人的人身權(quán)或財(cái)產(chǎn)權(quán)受到侵害時(shí)，相關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)或個(gè)人有權(quán)要求賠償。但是，海洋生態(tài)損害侵害的是全人類的環(huán)境權(quán)益，不像財(cái)產(chǎn)權(quán)或人身權(quán)有直接利害關(guān)系人，其利益主體是所有合理享用良好適宜海洋生態(tài)環(huán)境的受益者，包括國(guó)家、公民、法人和其他組織。當(dāng)前，在我國(guó)的海洋生態(tài)損害案件中，公民、法人和其他組織有權(quán)向責(zé)任人索賠；海事局等組織有權(quán)就自身防止或減少污染損害而支付的合理費(fèi)用進(jìn)行索賠；行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的行政部門也可代表國(guó)家向責(zé)任人索賠。相關(guān)當(dāng)事人可以向國(guó)家環(huán)境行政機(jī)關(guān)主張權(quán)利，也可以向司法機(jī)關(guān)提起賠償訴訟。因此，在海洋生態(tài)損害賠償訴訟中，訴訟標(biāo)的可以是海域所有權(quán)，索賠主體是國(guó)家；訴訟標(biāo)的也可以是海洋環(huán)境權(quán)，索賠主體是公民、法人和其他組織，適用公益訴訟。

二、我國(guó)海洋生態(tài)損害索賠主體制度存在的問(wèn)題

相較于傳統(tǒng)民事侵權(quán)中特定加害人對(duì)特定受害人的單一侵害，環(huán)境侵權(quán)是以人類的生存和發(fā)展為基礎(chǔ)的，通常是相對(duì)區(qū)域內(nèi)不特定多數(shù)人的多種權(quán)益同時(shí)受到侵害，侵害對(duì)象包括多數(shù)人的生命、身體、健康、財(cái)產(chǎn)以及其他生活上的利益。[1]《海洋環(huán)境保護(hù)法》第90條第2款作為法院審理海洋生態(tài)損害賠償糾紛案件的法律依據(jù)，明確了國(guó)家具有此類案件的原告資格。從立法上看，只有代表國(guó)家行使海洋監(jiān)督管理權(quán)的行政部門能夠提起訴訟；從法理上看，海洋生態(tài)環(huán)境是人類共同的資源，具有公益性，國(guó)家代表本國(guó)人民對(duì)其管轄的海域行使海域所有權(quán)，同時(shí)對(duì)海洋生態(tài)環(huán)境履行管理的義務(wù)。所以，在海洋生態(tài)環(huán)境遭到損害時(shí)，國(guó)家提出賠償要求是完全合理合法的。

（一）享有索賠權(quán)的行政機(jī)關(guān)不明確

針對(duì)海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)的問(wèn)題，我國(guó)相繼出臺(tái)了《海洋環(huán)境保護(hù)法》、《石油勘探開發(fā)管理?xiàng)l例》、《海洋傾廢管理?xiàng)l例》等一系列法律法規(guī)。20世紀(jì)80年代以來(lái)，我國(guó)先后加入了二十多個(gè)有關(guān)海洋資源開發(fā)利用、海洋污染防治和海洋生態(tài)保護(hù)方面的國(guó)際公約。我國(guó)目前的海洋環(huán)境保護(hù)體系已經(jīng)非常完備，但是處理海洋生態(tài)損害賠償案件時(shí)主要依據(jù)的是《民法通則》、《環(huán)境保護(hù)法》、《海洋環(huán)境保護(hù)法》、《侵權(quán)法》和《海商法》的有關(guān)規(guī)定，且以行政規(guī)范為主，規(guī)定過(guò)于原則，可操作性不強(qiáng)。雖然根據(jù)《海洋環(huán)境保護(hù)法》第5條，國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門、國(guó)家海洋行政主管部門、國(guó)家海事行政主管部門、國(guó)家漁業(yè)行政主管部門、軍隊(duì)環(huán)境保護(hù)部門等都有一定的海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)，但究竟哪個(gè)部門能代表國(guó)家進(jìn)行索賠，或者說(shuō)哪一類損害由哪一個(gè)部門代表國(guó)家進(jìn)行索賠，卻沒(méi)有明確規(guī)定。美國(guó)將當(dāng)?shù)卣鳛閲?guó)家自然資源的受托管人，根據(jù)被法律認(rèn)可的自然資源損害計(jì)算方法來(lái)確定自然資源的損害程度和賠償范圍，受托管人有權(quán)以計(jì)算出的結(jié)果對(duì)自然資源損害進(jìn)行索賠。[1]近年來(lái)，在一些海洋環(huán)境污染案件中，有的是由海事局就清污費(fèi)用和國(guó)家污染損害合并向責(zé)任方索賠的，如在“塔斯曼海”輪油污生態(tài)損害賠償案件中，天津海事局代表國(guó)家提起訴訟；有的是由海洋與漁業(yè)部門進(jìn)行索賠的，如廣東省海洋與漁業(yè)局代表國(guó)家訴南通天順船務(wù)有限公司等油污損害賠償案；更有甚者，有些海洋生態(tài)污染損害沒(méi)有任何部門代表國(guó)家進(jìn)行索賠，如大連溢油事故損害賠償案件、2011年美國(guó)康菲石油中國(guó)有限公司作業(yè)的蓬萊19—3油田的溢油事故等。索賠主體不明確給海洋生態(tài)損害賠償帶來(lái)了實(shí)際操作困難，造成了行政主管部門的懈怠：要么相互推卸責(zé)任致使國(guó)家利益受損，要么重復(fù)起訴增加索賠成本。

（二）索賠主體單一化

在近代民法中，保護(hù)個(gè)人權(quán)利是法律的最高使命。人們只關(guān)注與自身有直接利害關(guān)系的財(cái)產(chǎn)和人身利益，《民事訴訟法》的起訴條件也僅為“原告須與本案有直接利害關(guān)系”。隨著民法從個(gè)人本位向社會(huì)本位轉(zhuǎn)變，特別是20世紀(jì)60年代以來(lái)環(huán)境權(quán)觀念興起，人們的公共環(huán)境意識(shí)不斷提高。海洋生態(tài)損害索賠主體僅限于國(guó)家未免過(guò)于單一，不利于環(huán)境權(quán)益的保護(hù)。海洋生態(tài)環(huán)境是人類的共同資源，任何主體在享有海洋生態(tài)環(huán)境權(quán)益的同時(shí)，都必須履行保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境的義務(wù)。目前已存在個(gè)人環(huán)境權(quán)、單位環(huán)境權(quán)、國(guó)家環(huán)境權(quán)和人類環(huán)境權(quán)。基于環(huán)境權(quán)利種類的多樣化，環(huán)境民事主體類型也趨于多元，[2]個(gè)人為了維護(hù)公共利益而提起民事訴訟的現(xiàn)象屢見不鮮。美國(guó)已放棄了不同類型損害的劃分原則，個(gè)人可以針對(duì)公益妨害提起訴訟。英國(guó)在認(rèn)識(shí)到傳統(tǒng)法律不足以阻止環(huán)境侵權(quán)后，也修改了相關(guān)法律，認(rèn)可受害者本人或檢察官均可對(duì)于公益妨害提起訴訟。在印度、菲律賓等發(fā)展中國(guó)家，基于公眾環(huán)境利益的訴訟已經(jīng)存在，印度法庭已接受私人對(duì)政府決定提出的挑戰(zhàn)。[3]海洋生態(tài)損害的索賠主體已不僅僅局限于國(guó)家，而擴(kuò)大到與海洋生態(tài)環(huán)境權(quán)益有直接或間接利害關(guān)系的個(gè)人、單位和其他組織。這是保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境的必然發(fā)展趨勢(shì)。我國(guó)《海洋環(huán)境保護(hù)法》第4條規(guī)定：一切單位和個(gè)人都有保護(hù)海洋環(huán)境的義務(wù)，并有權(quán)對(duì)污染損害海洋環(huán)境的單位和個(gè)人以及海洋環(huán)境監(jiān)督管理人員的違法失職行為進(jìn)行監(jiān)督。該條雖然規(guī)定了單位和個(gè)人有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)，但是并沒(méi)有明確公民和公益組織具有海洋生態(tài)損害的索賠權(quán)。顯然，我國(guó)的法律規(guī)定具有明顯的滯后性。

三、完善我國(guó)的海洋生態(tài)損害索賠主體制度

（一）明確國(guó)家索賠的代表人

國(guó)家享有自然資源的所有權(quán)和管理權(quán)，有權(quán)對(duì)損害海洋生態(tài)環(huán)境的責(zé)任人提出賠償要求。但是，從法律技術(shù)的角度出發(fā)，國(guó)內(nèi)法中的國(guó)家不能直接提出索賠要求。國(guó)家必須委托專門的海洋行政機(jī)關(guān)作為索賠主體，但具體委托哪個(gè)政府部門卻爭(zhēng)議不斷。有的學(xué)者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)成立一個(gè)獨(dú)立的索賠機(jī)構(gòu)，專門負(fù)責(zé)海洋環(huán)境污染造成的生態(tài)損害索賠；[4]有的學(xué)者認(rèn)為船舶污染破壞了海洋生態(tài)、海洋水產(chǎn)資源或海洋保護(hù)區(qū)，應(yīng)一概由船舶的主管部門負(fù)責(zé)索賠；[5]有的學(xué)者認(rèn)為，在法定權(quán)限內(nèi)對(duì)破壞海洋生態(tài)、海洋水產(chǎn)資源或海洋保護(hù)區(qū)，給國(guó)家造成重大損失的責(zé)任者提出損害賠償要求，是國(guó)家海洋行政主管部門的職責(zé)；[6]還有的學(xué)者認(rèn)為應(yīng)由各個(gè)行政主管部門分別進(jìn)行索賠。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，筆者認(rèn)為，應(yīng)指定一個(gè)專門的行政部門協(xié)調(diào)各海洋行政主管部門開展污染控制、清除、監(jiān)測(cè)、恢復(fù)等工作，并代表國(guó)家進(jìn)行索賠。近年來(lái)，有些地方政府已經(jīng)出臺(tái)了一些地方的規(guī)范性文件，比如《山東省海洋生態(tài)損害賠償費(fèi)和損失補(bǔ)償費(fèi)管理暫行辦法》規(guī)定海洋生態(tài)損害索賠主體為縣級(jí)以上人民政府海洋與漁業(yè)行政主管部門。這些都是有益的嘗試。

（二）建立海洋生態(tài)損害公益訴訟

公益訴訟是指有關(guān)組織或個(gè)人依據(jù)法律的規(guī)定，對(duì)違反法律給國(guó)家和社會(huì)公共利益造成事實(shí)上損害或潛在損害的行為向法院起訴，由法院追究違法者法律責(zé)任的訴訟活動(dòng)。[7]海洋生態(tài)損害賠償?shù)脑V訟標(biāo)的是關(guān)系到公共利益的環(huán)境權(quán)；利害關(guān)系人具有不特定性和廣泛性；索賠主體不一定與本案有直接利害關(guān)系；損害事實(shí)包括已造成的實(shí)際損害和潛在的損害。因此，海洋生態(tài)損害賠償訴訟完全符合公益訴訟的基本理念。在海洋生態(tài)損害賠償訴訟中引入公益訴訟，是公眾參與海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重大舉措。在這方面，國(guó)外已經(jīng)通過(guò)立法和司法實(shí)踐來(lái)保障環(huán)境權(quán)。如加拿大《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定的公益訴訟中的環(huán)境保護(hù)訴訟，美國(guó)環(huán)境法中的公民訴訟，英國(guó)《污染控制法》“對(duì)于公害，任何人均可起訴”的規(guī)定，瑞典《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定的個(gè)人訴訟請(qǐng)求制度等，[8]均突破了傳統(tǒng)的民事訴訟主體理念，拓寬了索賠主體的范圍。根據(jù)民事公益訴訟理論，當(dāng)國(guó)家主管部門怠于向海洋生態(tài)加害人索賠時(shí)，公民或者公益組織可以在一定條件下起訴。

海洋生態(tài)損害索賠主體不僅包括享有海洋所有權(quán)的國(guó)家，而且應(yīng)該擴(kuò)大到所有與海洋生態(tài)環(huán)境權(quán)益有關(guān)的公民、法人和其他組織。一方面，海洋生態(tài)環(huán)境是人類的共同資源，所有的公民、法人和其他組織都有在良好環(huán)境中生活的權(quán)利和保護(hù)環(huán)境的義務(wù)。海洋生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的好壞與他們的利益息息相關(guān)，我們不能剝奪他們?cè)诤Ｑ笊鷳B(tài)損害賠償訴訟中的原告資格。另一方面，當(dāng)政府怠于保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境時(shí)，如果公眾也沒(méi)有起訴資格，侵害海洋生態(tài)環(huán)境的違法行為就會(huì)越來(lái)越猖獗，最終損害的還是國(guó)家和社會(huì)公眾的利益。因此，擴(kuò)大索賠權(quán)的主體范圍，賦予公民、法人和其他組織海洋生態(tài)損害賠償訴訟的原告資格，以環(huán)境權(quán)益受損為由提起公益訴訟，符合現(xiàn)代訴訟的發(fā)展趨勢(shì)。我國(guó)應(yīng)在立法上認(rèn)可公民、法人和其他組織的環(huán)境訴權(quán)資格。

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D922.66

A

1673―2391(2012)07―0102―02

2012—04—24

韋利，女，海南大學(xué)法學(xué)院。

【責(zé)任編校：王 歡】