當前群體性事件的特點及公安機關(guān)的應(yīng)對舉措

劉 霞

（湖南警察學(xué)院 治安系，湖南 長沙410138）

當前群體性事件的特點及公安機關(guān)的應(yīng)對舉措

劉 霞

（湖南警察學(xué)院 治安系，湖南 長沙410138）

群體性事件，是指由社會矛盾引發(fā)，以人民內(nèi)部矛盾的形式，特定群體或不特定多數(shù)人聚合臨時形成的偶合群體參與，通過沒有合法依據(jù)的規(guī)模性聚集，向有關(guān)機關(guān)或單位表達意愿、提出要求等，因而對社會秩序和社會穩(wěn)定造成重大負面影響的各種事件及其醞釀、形成過程中的串聯(lián)、聚集等活動。“非敵對性”、“群體性”、“違法性”和“破壞性”是當前群體性事件的基本特征。當前，群體性事件表現(xiàn)出了新的特點。經(jīng)濟發(fā)展新趨勢帶來了新影響，對敵斗爭帶來了新壓力，網(wǎng)絡(luò)媒體新渠道帶來了新沖擊。公安機關(guān)應(yīng)對各類群體性事件所面臨的形勢嚴峻，難以預(yù)料的風險和挑戰(zhàn)明顯加大，出現(xiàn)了許多新情況、新問題和新挑戰(zhàn)。單純從公安機關(guān)操作層面出發(fā)的舉措遠遠不能滿足當前預(yù)防與處置群體性事件的需要，還必須從制度、政策層面來采取相應(yīng)的對策。

群體性事件；公安機關(guān)；應(yīng)對措施

一、群體性事件的概念

據(jù)2004年中共中央辦公廳制定的《關(guān)于積極預(yù)防和妥善處置群體性事件工作實施意見》（以下簡稱《意見》）：群體性事件是指“由人民內(nèi)部矛盾引發(fā)、群眾認為自身權(quán)益受到侵害，通過非法聚集、圍堵等方式，向有關(guān)機關(guān)或單位表達意愿、提出要求等事件及其醞釀、形成過程中的串聯(lián)、聚集等活動”。隨著社會的不斷發(fā)展，群體性事件概念的內(nèi)涵更加豐富。2008年，公安部印發(fā)的《公安機關(guān)處置群體性事件規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》）傳承了《意見》中關(guān)于群體性事件的規(guī)定，將群體性事件具體分為十大類，并強調(diào)我們當前所主要面對的、要重點防范與處置的，是“由人民內(nèi)部矛盾引發(fā)、群眾認為自身權(quán)益受到侵害，通過非法聚集、圍堵等方式，向有關(guān)機關(guān)表達意愿、提出要求的群體上訪等群體性事件”。

2007年，《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》（以下簡稱《應(yīng)對法》）規(guī)定：突發(fā)事件“是指突然發(fā)生，造成或者可能造成嚴重社會危害，需要采取應(yīng)急處置措施予以應(yīng)對的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件”。關(guān)于社會安全事件的界定在學(xué)界眾說紛紜、莫衷一是。結(jié)合2006年國務(wù)院發(fā)布的《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》，社會安全事件應(yīng)包括群體性事件。由此，可以認為《規(guī)定》、《應(yīng)對法》是當前公安機關(guān)應(yīng)對群體性事件權(quán)威的部門規(guī)章和法律規(guī)定。

所以，群體性事件是指由社會矛盾引發(fā)，以人民內(nèi)部矛盾的形式，特定群體或不特定多數(shù)人聚合臨時形成的偶合群體參與，通過沒有合法依據(jù)的規(guī)模性聚集，向有關(guān)機關(guān)或單位表達意愿、提出要求等，因而對社會秩序和社會穩(wěn)定造成重大負面影響的各種事件及其醞釀、形成過程中的串聯(lián)、聚集等活動。“非敵對性”、“群體性”、“違法性”和“破壞性”是當前群體性事件的基本特征。“非敵對性”是指，群體性事件是由社會矛盾引發(fā)，以人民內(nèi)部矛盾形式出現(xiàn)的，在事件的發(fā)展過程中也一直以解決人民內(nèi)部矛盾為主線。這是群體性事件的根本屬性。具有“敵對性”的反政府、反社會等有政治企圖的事件就不是群體性事件，如3.14事件等。“群體性”是指，參與人數(shù)必須在“五人以上”，且眾人之間通過意思聯(lián)絡(luò)，具有“指向一致性”①2009年2月19日，湖南省常委、省政法委書記、省公安廳廳長李江在“有效預(yù)防和妥善處置群體性事件”的報告中指出，這些由人民內(nèi)部矛盾引發(fā)的群體性事件，主要有人員聚集性、誘因利益性、指向一致性、形式違法性和社會危害性五個特征。。“違法性”是指行為方式違法，即屬于沒有合法依據(jù)的規(guī)模性聚集。“破壞性”是指，群體性事件對社會秩序和社會穩(wěn)定造成重大負面影響。

二、當前群體性事件的新特點

一是組織性強。一些當事人往往是在相同利益的驅(qū)動下，由一些“頭面人物”組織帶動，企圖通過聚集鬧事來解決矛盾糾紛，擴大影響，達到目的。如有的群體集訪，動輒數(shù)百人，排著方隊，嚴重擾亂了黨政機關(guān)的正常工作秩序。

二是對抗性強。一些當事人法律意識淡薄，抱著小鬧小解決，大鬧大解決的思想，情緒激動，行為過激，甚至有違法犯罪行為。如發(fā)生在湖南的日鑫建材事件，原西湖工程隊干擾鄉(xiāng)政府辦公秩序事件，交通事故引起的圍攻后勤部隊事件，交通事故引起的陳尸鬧事事件等。

三是持續(xù)性強。部分矛盾糾紛持續(xù)時間長，問題復(fù)雜，加上極少數(shù)不懷好意者從中蓄意挑拔，幕后指使，調(diào)處難度非常大。如涉軍群體、改制企業(yè)職工上訪事件等上訪群體至今已到湖南某市委市政府上訪110余次。

四是規(guī)模與人數(shù)驟增。群體性事件的參與者多為有共同利益追求的群體，尤其追逐經(jīng)濟利益的居多。特別是因征地拆遷、企業(yè)改制形成的矛盾，涉及人員范圍廣，引發(fā)群體性事件的概率高。

五是部分事件起因簡單、發(fā)生突然且演變迅速。一些群體性事件的起因微小簡單，但發(fā)生突然。一旦事發(fā)，規(guī)模迅速擴大，在數(shù)小時內(nèi)引起數(shù)百人的突然參與，且“非直接利益者”大量參與導(dǎo)致行為目的模糊化。如發(fā)生在湖南省的某汽車站妨害執(zhí)行公務(wù)事件，某市自來水公司工作人員沖擊當?shù)嘏沙鏊录?/p>

六是行為的不可預(yù)測性。群體性事件參加者越來越多地采取各種極端或違法行為發(fā)泄不滿情緒，動輒阻斷交通，擾亂黨政機關(guān)的正常工作秩序。在事件發(fā)生過程中，參與者之間通過暗示和模仿，情緒互相感染，以致于非理性因素逐漸增長，大大超越了引發(fā)問題和解決問題的初衷。

三、當前公安機關(guān)應(yīng)對群體性事件的嚴峻形勢

一是經(jīng)濟發(fā)展新趨勢帶來了新影響。隨著新型工業(yè)化和城市化的快速推進，歷史遺留和改革發(fā)展中的問題、經(jīng)濟領(lǐng)域與社會領(lǐng)域的問題相互交織，不可避免地引發(fā)大量社會矛盾。根據(jù)2010年第六次全國人口普查主要數(shù)據(jù)公報顯示，居住在城鎮(zhèn)的人口占49.68%；居住在鄉(xiāng)村的人口占50.32%。同2000年第五次全國人口普查相比，城鎮(zhèn)人口上升13.46個百分點，居住地與戶口登記地所在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道不一致且離開戶口登記地半年以上的人口同2000年第五次全國人口普查相比，增長了81.03%。[1]城鎮(zhèn)化進程加快，龐大的流動遷移人口對城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)構(gòu)成了巨大壓力。當前有的流動人口就業(yè)、子女受教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障以及計劃生育等方面的權(quán)利得不到有效保障，農(nóng)村征地、城市拆遷、企業(yè)改制、環(huán)境污染、醫(yī)患糾紛以及特殊利益群體等社會矛盾“觸點”增多、“燃點”降低，敏感性、關(guān)聯(lián)性、對抗性、破壞性增強，極易引發(fā)群體性事件。

二是對敵斗爭帶來了新壓力。近年來，境內(nèi)外敵對勢力、敵對分子的滲透活動日益突出，涉及的領(lǐng)域進一步擴大，方式和手段日益多樣。他們打著“慈善、幫困、維權(quán)”等幌子，借助經(jīng)貿(mào)往來和各種傳媒大力培植骨干和代理人，千方百計插手群體性事件和社會熱點問題。我國社會大局穩(wěn)定，但國內(nèi)外形勢正在發(fā)生巨大而深刻的變化，難以預(yù)料的風險和挑戰(zhàn)明顯加大，公安機關(guān)應(yīng)對各類群體性事件面臨許多新情況、新問題和新挑戰(zhàn)。

三是網(wǎng)絡(luò)媒體等新的信息渠道帶來了新沖擊。隨著互聯(lián)網(wǎng)的飛速發(fā)展，特別是QQ群等即時通信群組和“推客”等新型社交網(wǎng)站的出現(xiàn)，催生了大量帶有社會屬性的網(wǎng)絡(luò)群體和網(wǎng)上社區(qū)，容易形成“一呼百應(yīng)”的效應(yīng)。該類群體一旦被激發(fā)或利用，網(wǎng)絡(luò)的虛擬力量就會轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實力量，產(chǎn)生強大的社會動員能力，爆發(fā)出驚人的組織力量。2010年長沙市發(fā)生的幾起涉日抗議游行就是由網(wǎng)絡(luò)引發(fā)、傳播的，給社會造成了一定的危害。

四、當前公安機關(guān)預(yù)防與處置群體性事件的對策

（一）預(yù)防與處置群體性事件的政策、制度層面

當前，絕大多數(shù)群體性事件的發(fā)生都源于利益沖突，正如學(xué)者于建嶸的總結(jié)：群體性事件是“利益之爭而不是權(quán)力之爭”，[2]不能以處理敵我矛盾的非常手段來處理。為了有效預(yù)防與處置群體性事件，各級黨政機關(guān)應(yīng)做到以下幾點。

第一，解放思想，以人為本。一是各級黨政機關(guān)在制訂改革措施時，必須“以人為本”，充分考慮群眾的根本利益、聽取群眾的合理訴求，發(fā)揮民主決策的積極作用，努力實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好廣大人民群眾的切身利益，從源頭上減少或者杜絕人民內(nèi)部矛盾的產(chǎn)生；二是要大力發(fā)展經(jīng)濟，盡量縮小貧富差距，緩和矛盾，尊重人民群眾的主體地位，保障人民群眾的各項權(quán)益。特別是要在土地征用、拆遷、企業(yè)改組、環(huán)境保護等工作中，解決好群眾最關(guān)心、最現(xiàn)實的問題，杜絕各種損害群眾利益的行為。堅持“解放思想、以人為本”的新思路，得到了人民群眾的擁護，群體性事件也就成了無源之水、無本之木。

第二，要建立健全穩(wěn)定社會的“安全閥”機制和群體性事件預(yù)警機制。“一定程度的沖突是群體形成和群體生活持續(xù)的基本要素”。[3]我國正處于社會轉(zhuǎn)型期，社會矛盾凸顯，利益多元化，利益主體多元化，利益沖突也是前所未見，社會壓力、沖突是不可避免的。“安全閥機制必須在社會結(jié)構(gòu)中加以制度化”[4]，將解決沖突的方法制度化，才能將轉(zhuǎn)型期錯綜復(fù)雜的矛盾沖突置于法律的有效控制下，避免群體性事件的產(chǎn)生。利益調(diào)節(jié)機制、利益表達機制、權(quán)力監(jiān)督機制、司法救濟機制以及非訟糾紛解決機制等，無疑是現(xiàn)階段解決利益沖突最有效的“安全閥”。事前預(yù)警機制就是信息收集、反饋、溝通及預(yù)警機制。將信息收集、反饋與溝通制度化，尤其對一些敏感、易引發(fā)群體性事件的信息，及早發(fā)現(xiàn)各類苗頭性動態(tài)并及時報告。對信訪、上訪、集體利益受損等信息更應(yīng)高度關(guān)注，全面掌握事態(tài)發(fā)展，及時發(fā)現(xiàn)問題、解決問題，以防止群體性事件的發(fā)生。

第三，率先制定相關(guān)法規(guī)，使得對群體性事件的預(yù)防與處置“有法可依”。目前，針對群體性事件的法律法規(guī)不夠，以至于有關(guān)部門在處理群體性事件時，出現(xiàn)認識不清，或者放大、或者縮小群體性事件范疇的情況。即使是公安部的《公安機關(guān)處置群體性事件規(guī)定》，從其效力等級上看，也只是公安機關(guān)內(nèi)部的規(guī)范性文件，只能作為公安機關(guān)處置群體性事件的主要依據(jù)，尚不能規(guī)范其它部門的行為，不利于群體性事件的綜合預(yù)防和處置工作。因此，在法律上明確群體性事件以及相關(guān)人員的權(quán)利義務(wù)對于群體性事件的有效預(yù)防與處置是非常必要的。

第四，強化政府公共服務(wù)職能，樹立政府誠信。我們的政府是人民的政府，全心全意為人民服務(wù)是政府的基本職能，要從過去管理型政府的模式中跳出來。市場經(jīng)濟條件下，政府的主要職能是做好矛盾沖突的仲裁者，是為市場主體提供公平的競爭環(huán)境，是服務(wù)，而不是管理。政府要擴大公共服務(wù)產(chǎn)品。社會醫(yī)療、社會保障、社會就業(yè)等公共產(chǎn)品在有些農(nóng)村地區(qū)十分缺乏。還要提高服務(wù)水平。只有讓人民相信政府是為民辦事、為民辦實事的，才能樹立政府誠信，才能增強社會公眾的信任感、責任感和歸屬感。一個有誠信的政府對社會的控制力，尤其是對群體性事件的控制力是強大的。

第五，從人、財、物等方面為預(yù)防與處置群體性事件提供強有力的保障。一是要把那些政治可靠、業(yè)務(wù)精通、經(jīng)驗豐富、責任心強的同志選調(diào)充實到各級調(diào)解組織，并明確職責、任務(wù)、要求、措施和責任追究辦法，真正從源頭上預(yù)防和處置不穩(wěn)定事件，努力把各種不穩(wěn)定的問題解決在基層，解決在內(nèi)部，解決在萌芽狀態(tài)。二是要增加投入，強化保障。在當前亟需解決一些基層調(diào)解組織一無人員編制，二無場地機構(gòu)，三無經(jīng)費保障，工作十分乏力的現(xiàn)狀。

（二）預(yù)防與處置群體性事件的實際操作層面

群體性事件都有一個醞釀、準備、萌動、發(fā)生、發(fā)展的過程。在此過程中，公安機關(guān)必須針對各個階段的特點有所作為，進行理性化處理，才能實現(xiàn)“發(fā)現(xiàn)得早、控制得住、處置得好”的效果。因此，公安機關(guān)應(yīng)做好以下工作：

第一，依法行政，公平公正，執(zhí)政為民，接受監(jiān)督。公安機關(guān)要時刻銘記自身的職責與使命，嚴格按照法律法規(guī)辦事，堅持公平公正，全心全意為人民服務(wù)，做人民群眾最忠實的公仆和守護神。公安機關(guān)既是人民政府的職能部門，行使行政權(quán)力，在刑事司法程序中也承擔了相應(yīng)的司法職能。作為行政機關(guān)，公安機關(guān)又具有武裝性質(zhì)，擁有警械使用權(quán)。因此，公安機關(guān)的權(quán)力是相當大的，涉及到人們的生命安全、財產(chǎn)安全和其他利益安全，不依法辦事、稍失公正都將導(dǎo)致嚴重的后果。公安機關(guān)能切實做到依法辦事，公平公正，執(zhí)政為民，自覺接受監(jiān)督，那么由公安機關(guān)自身工作原因引起的群體性事件就不會發(fā)生了。

第二，明確職責，齊心協(xié)力做好群體性事件的預(yù)防與處置工作。從近年來發(fā)生的群體性事件來看，引發(fā)群體性事件的根源主要是經(jīng)濟利益問題，參與主體主要是工人、農(nóng)民、市民、學(xué)生等基本群眾，主要是為了表達和解決利益訴求。對于這類群體性事件的預(yù)防與處置應(yīng)當在有關(guān)黨委、政府和上級公安機關(guān)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，在自己的職權(quán)范圍內(nèi)，精心組織，果斷決策，大膽指揮。公安機關(guān)的各職能部門要各負其責，密切配合，充分發(fā)揮職能作用，齊心協(xié)力做好處置工作。在處置工作中，違反法律和有關(guān)規(guī)定，造成嚴重后果的，應(yīng)當視情追究有關(guān)人員的相應(yīng)責任。

第三，要健全情報信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，建立應(yīng)急處置工作預(yù)案。公安機關(guān)要做出相應(yīng)完善的工作預(yù)案，建立靈敏、高效的情報信息網(wǎng)絡(luò)，廣辟情報信息渠道，認真落實情況報告、分析、反饋制度。各部門、各警種都要建立健全并切實落實處置工作的責任制度，切實做到早發(fā)現(xiàn)、早報告、早控制、早解決。不能因為反應(yīng)遲，行動慢，使矛盾走向激化對抗。公安機關(guān)要在警力配置的現(xiàn)狀下善作調(diào)配，抓住先機，爭取主動，控制事態(tài)的發(fā)展，處亂不驚，穩(wěn)妥處置。

第四，使用警力要注意“三用”、“三慎”。“三用”，即善用警力，慎用警力和妙用警力；“三慎”，即慎用強制措施、慎用警械和武器，把有限的警力靈活地運用，不激化人民內(nèi)部矛盾。“慎用”不是“不用”。在處置群體性事件中，不能因為“慎用”而坐失良機、造成被動。

第五，有效利用新聞媒體，引導(dǎo)輿論。普遍而迅速出現(xiàn)的大眾行為是與信息傳播密切相關(guān)的。在群體性事件發(fā)生時，信息傳播混亂，由于秩序的混亂和人們心理狀態(tài)的失衡以及情緒的波動，人們?nèi)菀灼犉牛菀资軅髀労椭{言的蠱惑，容易產(chǎn)生非理性行為，從而造成極大的社會混亂。因此，在處置群體性事件過程中，一方面，要堅持信息公開，及時發(fā)布信息告知公眾真相，提高公眾的理性認知能力，另一方面，必須及時揭露謠言，控制信息的混亂傳播，正確地引導(dǎo)公眾的注意力，從而有效控制事態(tài)的發(fā)展，防止事態(tài)的進一步擴大。

第六，做好群體性事件的善后工作。一方面，合理訴求要解決，在善后處置中，通過合法的途徑，給出合理的方案來解決合理訴求。另一方面，打擊處理要到位，對違法人員和違法行為，要依法懲處。無論是引起事件發(fā)生的違法行為，還是在發(fā)生過程中的違法行為，都要依法懲處；無論是不法分子違法還是執(zhí)法人員違法都要依法懲處。

[1]2010年第六次全國人口普查主要數(shù)據(jù)公報(第1號)(全文)[EB/OL]．http://news.ifeng.com/mainland/detail_2011_04/28/60379 11_0.shtml,2012-03-19．

[2]于建嶸.維權(quán)事件，凸顯利益之爭[N].南方都市報,2009-04-13．

[3][美]L.科塞．社會沖突的功能[M].孫立平譯.北京:華夏出版社,1 989:16．

[4]陳月生.群體性突發(fā)事件與輿情[M].天津:天津社會科學(xué)院出版社,2005:14．

D631

A

1673―2391(2012)07―0136―03

2012—04—06

劉霞，女，湖南新邵人，湖南警察學(xué)院治安系。

2010年湖南警察學(xué)院院級課題《新時期湖南省群體性事件的預(yù)防與處置研究》。

【責任編校：譚明華】