群體性事件成因和防治的法律研究

曲 洋，高繼超

(青海民族大學，青海 西寧810007)

群體性事件成因和防治的法律研究

曲 洋，高繼超

(青海民族大學，青海 西寧810007)

隨著我國改革開放和現代化建設的深入推進，各種社會矛盾層出不窮，作為社會矛盾特殊表現形式的群體性事件呈不斷上升趨勢。在現有的法制框架下，要充分利用人民群眾的力量，掌握事件苗頭，第一時間予以排除；增強公民的法律知識，引導公民通過法律程序解決問題，從源頭上減少群體性事件的發生；通過提前介入，做好現場警戒和調查取證，及時有效地處置群體性事件。

群體性事件；成因；防治；法律對策

目前，我國正處于新舊交替的轉型時期，各種利益紛爭不斷，“群體性事件”呈現高發趨勢。如1993年0.87萬起,1994年1萬余起,1999年3.2萬起,2003年5.85萬起,2004年7.4萬起,2005年8.7萬起,2006-2008年均超9萬起,2009年超過10萬起；參與其中的人數逐年增加,由1993年的約73萬人增加到2003年的約307萬人。[1]群體性事件的頻發，嚴重危害社會秩序的穩定和人民群眾的正常生活，群體性事件的防治已經到刻不容緩的地步。如何在現有法律制度下預防和處置群體性事件是本文要探討的問題。

一、引發群體性事件的成因分析

（一）現有法律的不健全

構建和諧社會的一個重要方面是構建法治社會，有法可依、有法必依。《憲法》是我國的根本大法，是其它一切法律、法規制定的依據。通過對憲法條文的分析,我們不難發現我國憲法中與群體性事件有關的條文大概有兩種:一種是規定公民基本權利條款，涉及群體性事件的產生、發展；另一種是關于群體性事件違法性的確認以及事后處置。由于憲法條文本身具有概括性的特點，其中缺乏從整體角度對群體性事件予以規范，更缺乏對群眾基本權利的保護。這就使得憲法衍生下的其它一些與群體性事件有關的法律法規，如《信訪條例》、《公安機關處置群體性治安事件規定》、《關于積極預防和妥善處置群體性事件的工作意見》、《中華人民共和國警察法》和《群體性文體活動條例》等等，雖然這些法律規定對于處理群體性事件起到了一定作用，但是遠遠不能應對日益變化的社會矛盾所滋生的群體性事件的需要。

（二）地方政府決策失誤，行政權力濫用

為適應社會轉型時期出現的一系列經濟和社會問題，地方政府出臺了一些關系國計民生的重大決策，在促進經濟發展，緩解社會矛盾方面起到了一定的作用，但同時也暴露了許多問題。由于相關的法律規范不健全，配套設施滯后，甚至于一些決策摻雜了某些官僚主義作風，致使這些決策在實施過程中不切實際，嚴重侵犯了群眾的利益，為引發大規模的群體性事件埋下了隱患。

行政人員過分依賴行政權力，或者濫用行政權力，不依法行事也是引發群體性事件的一個重要原因。例如，《城市房屋拆遷管理條例》第10條規定：“房屋拆遷許可證一經發放，房屋拆遷主管部門應當將拆遷人、拆遷范圍、搬遷期限等以房屋拆遷公告或者其他形式予以公布。房屋拆遷主管部門和拆遷人應當及時向被拆遷人做好宣傳、解釋工作。”但是在現實拆遷過程中一些拆遷主管部門故意隱瞞拆遷日期不予公告，對被拆遷人的疑問不予解釋，工作態度消極懶散，工作形式簡單粗暴，甚至收受賄賂，貪污腐敗，引起群眾不滿。

（三）群眾法律意識淡薄

在市場經濟環境下，民眾因各種利益引發的矛盾糾紛層出不窮。但是，相當一部分群眾法律知識匱乏，許多情況下觸犯法律而不知，更談不上運用法律武器來維護自己的權益。例如各地出現的砸警車、毆打警員事件，非法集會、游行事件等，都是弱勢群體在維護自己的權益時，被不法分子利用而觸犯違反法律，釀成大規模群體性事件。

（四）司法救濟機制不健全

國家司法救濟本是公民權利救濟的最主要途徑，但是近幾年出現的一系列不公正事件，使司法部門出現嚴重的信任危機，民眾的利益訴求只能寄希望于請愿、信訪等方式。曾有學者對中國信訪制度進行了專項調查，在接受調查的632位進京上訪的農民中，有401位在上訪之前就上訪的問題到法院起訴過，其中法院不予立案的有172位，占總數42.9%，認為法院不依法判決的有220位，占54.9%，法院判決勝訴了而沒有執行的有9位，占2.2%。[2]正是這些原因使司法機關不被信任，人們寧愿用集體上訪、靜坐、阻礙交通、沖擊黨政機關等集體性施壓行為來救濟自己的權利，加劇了群體性事件的發生。

這種現象極大地損害了司法機關的權威和公信力，使民眾不再相信司法判決的公信力，進而把解決問題寄希望于政府。但是政府基于各種原因，不能解決或者不愿意解決這些問題，更加激化了矛盾，造成大規模群體性事件發生。群體性事件發生的起因，往往是由于有關基層組織和職能部門對群眾反映的問題敷衍塞責，推拖應付，使群眾求助無門，不滿情緒得不到正常發泄，有苦難訴，積怨難平，由小到大，在偶然因素的刺激下而引發的必然性事件。[3]

二、群體性事件預防對策

群體性事件大多屬于人民內部矛盾,絕大多數情況下是由于某一群體的利益受到損害所引發的。在利益受損或認為自己利益受損的群體找不到適合自身救助形式的情況下而發生的群體性事件,是人民群眾表達自己意愿與不滿的一種自我救助方式。[4]因此，筆者認為，對于群體性事件首先考慮的是預防，在事件發生初期采取必要的措施，可以從源頭上阻止群體性事件的擴大化。群體性事件不等于違法事件，從某種意義上來說也不是一件壞事。因為群體性事件追溯源頭大多是人們表達意愿的一種方式，它反映了目前我國在政治、經濟、社會等方面存在的諸多矛盾，是建立在人們對黨和國家信任的基礎之上的。我們研究群體性事件不是以消滅群體性事件為目的，而是為了保護弱勢群體的合法性利益，預防群體性事件的擴大化。

(一)堅持依靠群眾，盡量把問題解決在萌芽狀態，防止矛盾擴大化

行政機關在日常的行政管理過程中，要堅持走群眾路線，依靠群眾的力量，及時收集群眾的心聲。并在群眾中建立信息員制度，要求信息員將掌握到各種不滿情緒、事件苗頭及時向相關部門反映。相應的管理部門在接到可能引發群體性事件的線索之后，應當在第一時間內向相關領導匯報。并同時對這種不滿情緒、事件苗頭進行調查分析，與相關的當事人進行接觸，消除當事人的不滿情緒。然后結合事件的性質，盡力幫助涉事當事人解決問題，不能及時解決的，要告知人民群眾尋求法律程序解決問題。

(二)增強相關法規的可操作性，賦予公民表達自己意愿的權利

適度放寬有關法律法規中對公民表達意見形式上的限制，如集會、游行、示威等權利。依法集會、游行、示威，是國家憲法賦予公民的基本權利，是公民表達意愿、發表意見、宣泄情緒的法定渠道。批準或禁止集會、游行、示威，也是政府維護社會安定和公共秩序的有效手段之一。在以維護群眾基本利益為目的的基礎上，依據有關法律、法規，引導群眾在正確時間、正確地點表達合理的意愿，可以更好地化解矛盾，減少非法的群體性事件的發生。因此，要客觀評估允許部分游行示威活動可能對社會穩定造成的影響和沖擊程度，增強各級黨委和政府的承受能力，改變多年來盲目否定所有集會、游行、示威的習慣做法。取消或修改現行法律法規中對公民自由表達意見權利的限制性規定，如第33條“公民在本人居住地以外的城市發動、組織當地公民集會、游行、示威的，公安機關有權予以拘留或者強行遣回原地”的不合理規定。[5]

（三）提高群體法律意識，將解決問題的途徑引導到法制軌道

首先，應當加強普法宣傳。普法宣傳應有的放矢，將和群眾息息相關的法條如消費者權益保護法、勞動法、合同法等寫到宣傳手冊上，突出重點，針對性教育。引導群眾采取正確的法律途徑維護自己的合法權益。其次，發揮法律專家的作用。目前我國的法律援助中心是國家撥款設立的專門機構，是為需要法律救濟但經濟困難無力聘請律師的弱勢群體，或者法律規定必須有律師提供法律幫助而自己又沒有聘請律師的特定人員提供的無償法律服務的。其中充當顧問的大多是執業律師，但出于經濟成本的原因，大多數的法律服務并不理想，這使得援助意義有名無實。筆者認為，我們應當在基層建立法律援助中心。適當放寬法律援助中心設立的條件，設立地點可以在街道、學校、居民小區等地，充當顧問的不僅僅是律師，也可以是法學專家、學者，甚至是法學專業的學生。這樣可以讓法律不再掌握在少數專家手中，民眾遇到問題隨時都可以咨詢，尋求最佳解決方案。另外，政府也可以聘請律師成為政府法律顧問，對政府的決策提出意見和建議，使政府決策更合法化、合理化。也可以使公職律師參與信訪，律師以專業角度與信訪人員進行交流，緩解政府工作壓力，也減輕了政府與上訪人員的對立情緒。

三、群體性事件的處置建議

在我國現有的法律體系當中，雖然關于群體性事件處置的規定相對較少，但是仍然有大量的群體性事件要處理。如何在現在的法制環境下，依法有效地處置群體性事件呢？筆者認為應當從以下幾個方面來進行：

（一）構建多元化處置主體機制

處置群體性事件的主體必須合法。只有合法的處置主體，群體性事件才可能按照法定的程序給予解決。群體性事件的起因錯綜復雜，往往涉及到多個部門，我國現行法規也沒有對處置群體性事件的主體資格作出統一的規定。通過對群體性事件的分析可以看出，群體性事件的處置工作并非政府或者公安機關所能包攬的。筆者認為，應當構建一個多元化處置主體機制。即在政府領導下，由公安機關、交通部門、新聞媒體、街道辦事處、醫療等多部門共同參與，按照屬地管轄、分級負責的原則組織實施。要通過立法對各個有關部門在處置群體性事件中的角色進行法律定位，使其明確自己在其機制中的職能作用。如政府機關在處置群體性事件中要發揮組織者、決策者的作用，公安機關要做好臨場取證、調查，安撫群眾，恢復秩序的工作等。政府各個部門相互配合，盡快平息事件，維護群眾的合法利益。

（二）按照群體性事件的性質分類處置

在我國現有的法律體系中，無論是法律、法規、規章，還是眾多司法解釋，都沒有對群體性事件是否屬于違法犯罪問題進行定性。因此，不能一概而論群體性事件就是違法案件。但是，群體性事件大都是大量群眾通過靜坐、游行、圍堵等手段向有關政府表達意愿、提出要求。這種行為多數情況下對社會的正常生活秩序造成了負面影響，同時也對經濟建設產生了一定的負面作用。正是基于這些負面效應，群體性事件絕大多數情況下產生了違法性特征，但也有一些群體性事件通過合理途徑，采用合法的方式，不但沒有激化矛盾，反而通過合理的訴求方式得到有關部門重視并得以解決。所以說群體性事件的表現形式是復雜的，其性質也不能一概而論。

筆者認為,對群體性事件進行區分定性并分類處理，還是要從其特征進行分析，即事件的群體性、行為的違法性和結果的危害性。對擾亂社會秩序、嚴重影響社會穩定、給民眾的生產、生活帶嚴重干擾的違法行為,政府應采取法律手段,依照《治安管理處罰法》的相關規定給予處罰;對構成犯罪的，要追究其刑事責任。而對人民群眾正常的請愿活動，由于未觸犯法律、法規的規定,不僅不應打擊,反而應抓住時機,了解群眾意愿，排解社會矛盾和沖突,提升政府的公信力，促進改革，推動社會進步。

（三）建立應急處置機制

在群體性事件的發展過程中，由于意外事件、周邊環境、其他人煽動等多種因素的影響，很容易出現一些我們在預案中無法預料的情況。如果處理得當就能夠平息事件，化解矛盾；相反則可能激化矛盾，擴大事態，喪失解決問題的主動權。筆者認為，應當賦予公安機關一些應急處理的權限，掌握時機采取適當的措施，為解決事件創造先機。

首先，要做好現場警戒和控制事態發展。及時隔離、疏散圍觀群眾，在相關部門勸離無效的情況下，根據現場指揮員的指令，強行帶離或驅散圍堵黨政機關大門和交通要道的違法人員。及時組建應急處置預備隊，視情做好維持現場穩定的工作，禁止未經許可的拍照、錄像、采訪等活動。對突然發生的情況，由應急處置預備隊果斷、及時地處置，切實維護政府機關正常的辦公秩序和人民群眾的生產生活秩序。對于在群體性事件中涉嫌刑事犯罪的，要果斷采取強制措施，迅速帶離現場。但是要講究策略，注意方法，以免現場民從造成誤解，激化矛盾。

其次，在做好調查取證的工作的同時，要收集現場信息及時上報，為政府應對事件、制定決策提供及時、有效的信息。還要收集在場煽動鬧事、操縱、指揮其他人進行破壞活動者的違法證據，依法打擊、處理違法犯罪者和插手群體性事件的敵對分子，為群體性事件的后續處置提供可靠的依據。

（四）完善善后處置制度

一起群體性事件請愿、示威活動的結束，并不代表問題的解決和矛盾的化解。如果沒有做好后續工作，群體性事件可能再次發生，將更加難以解決。群體性事件結束后，事件處置部門并不意味著可以松懈下來，在這個時間段，要把處置工作的重點放在穩妥的善后上，才能標本兼治，緩解社會矛盾，消除不和諧因素。

首先，要正確把握輿論導向。泄洪排洪的最佳方案不是圍堵河道，而是疏通河道，化解矛盾亦是如此。在群體性事件發生后，一些領導干部往往習慣于封鎖消息，回避媒體，喪失輿論的主導權而陷入被動。必須吸取這方面的教訓，把握輿論的主導權，第一時間公布事實真相，最大限度地滿足公眾的知情權、參與權、監督權，避免因信息的不透明引起流言蜚語的傳播。

其次，政府部門答應群眾的要求一定要做到。處理群體性事件的目的，便是要滿足群眾合理的、合法的要求，所以對群眾的承諾要努力兌現。同時還要繼續做好群眾工作，安撫群眾的情緒，對可能導致群體性事件反復的因素，要保持高度警覺，并積極采取措施，進一步做好化解工作。定期深入有關部門和群眾中間，做好回訪工作，了解己采取措施的實際效果，及時發現新的矛盾和問題，不斷調整工作思路，總結經驗教訓，妥善予以解決和處理，避免因同類原因導致群體性事件的再次發生。

作為一項復雜的社會管理工作，群體性事件的屢次發生給管理機構帶來了新的挑戰。比起群體性事件的處置，預防工作顯得更為重要。這就要求在日常的社會管理中，國家工作人員要始終把人民群眾的利益放在心上，耐心傾聽人民群眾的心聲，努力解決人民群眾的疾苦，這樣就能大大降低群體性事件發生的機率，構建一個健康和諧的法制社會。

[1]汝信,陸學藝,李培林.2011年中國社會形勢分析與預測.[M].北京:社會科學文獻出版社,2011:11.

[2]胡寶珍,謝天長,陳茂華,李延軍.和諧社會構建與群體性事件法律對策研究[J].中國人民公安大學學報,2008(4).

[3]陳晉勝.群體性事件治理方略[J].中共山西省委黨校學報,2004(4).

[4]劉旭東.群體性事件深度剖析.[J].黨政論壇,2009(1).

[5]呂曉明.預防和處置群體性事件的法律對策[J].民辦教育研究,2010(6).

D631.4

A

1673―2391(2012)07―0149―03

2012—03—14

曲洋，男，山東煙臺人，青海民族大學法學院；高繼超，男，陜西武功人，青海民族大學法學院。

【責任編校：鄭曉薇】