刑事被害人救助工作規范與擴展

吳加明，李 飛

（1.上海市浦東新區人民檢察院，上海200135；2.四川省成都高新區人民檢察院，四川 成都610041）

刑事被害人救助工作規范與擴展

吳加明1，李 飛2

（1.上海市浦東新區人民檢察院，上海200135；2.四川省成都高新區人民檢察院，四川 成都610041）

被害人救助工作有利于化解社會矛盾，實現司法公正，具有重要意義。現行規定對檢察環節的被害人救助限定過嚴，難以解決實際問題。而部分被害人通過申訴信訪，迫使檢察機關予以救助以求罷訪息訴。當前申訴信訪過程中被害人的救助缺乏規范性、穩定性。亟待建立統一有序的救助機制，協調公檢法等部門共同開展檢察環節中的救助工作。

檢察機關；被害人救助；對象；上訪

2009年3月中央政法委等部門聯合出臺《關于開展刑事被害人救助工作的若干意見》，確立了刑事被害人救助工作的規范。據此，最高檢于2009年4月下發了針對檢察機關開展被害人救助工作的專門通知，對檢察環節被害人救助對象、條件及程序等作了規定。

一、當前檢察環節被害人救助工作概況

據統計，2009年全國各地檢察機關共救助刑事被害人及其近親屬285人，救助金額666.87萬元。①參見最高人民檢察院：《2009年全國檢察機關辦理刑事被害人救助案件情況通報》（內部文件）。被害人救助工作已成為檢察環節重要工作內容，在全國各地得以開展。

（一）檢察環節被害人救助工作重要性得到充分認識

檢察機關作為查辦刑事案件的職能部門，直面各類被害人，是被害人救助工作的直接承擔者。如果說幾年前檢察環節被害人救助工作尚處于理論探討層面，實踐中推行被害人救助的檢察機關也屈指可數，2006年以后，這項工作的重要性已經得到檢察系統高層和學界的共識。最高檢機關刊物《人民檢察》刊登了關于被害人補償的一系列文章，執筆者既有檢察系統相關領域主管人員，又有學界權威，均對建立被害人國家補償制度的必要性和緊迫性給予了充分論述，這一系列的文章在一定程度上可視為檢察系統及學界相關領域對該制度統一認識的重要標志。②參見孫謙：《建立刑事被害人國家補償制度的實踐意義及理論基礎》，載《人民檢察》2006年9月（上）；尹伊君：《建立適合中國國情的被害人補償制度》，載《人民檢察》2006年9月（上）。其中作者孫謙時任江西省檢察院檢察長、現任最高人民檢察院副檢察長，作者尹伊君時任最高檢刑事申訴廳副廳長；作者王牧、趙國玲均為相關領域知名學者，其觀點具有一定代表性。被害人救助工作得到最高檢的大力推廣。其后，各地檢察系統陸續開展了各項被害人救助工作，尤其是2009年4月，最高檢針對被害人救助工作的專門文件下發后，檢察環節中的被害人救助工作得到了充分重視。

（二）及時制定規范性文件，確保救助工作有序開展

根據公開的資料查詢，從2006年起至今，全國各地已有數十家檢察機關開展刑事被害人救助工作。各地檢察部門以最高檢的文件為依據，結合地方檢察工作實際，制定了具體實施辦法，以規范本地救助工作。如河南省檢察院制定了《河南省檢察機關不起訴案件被害人救助辦法》、上海市政法委等部門共同出臺的《上海市開展刑事被害人救助工作的若干意見》、上海市浦東新區檢察院制定了《關于開展刑事被害人救助工作的實施細則》等。然而，上述規范基本是以中央政法委及最高檢的相關文件為藍本，結合本地實際做一些細則操作規定，對于救助對象擴展、救助程序簡化以及如何與公安、法院、司法、民政等部門協調配合等救助實踐中的具體問題，并無實質性規定。

值得一提的是，江蘇省無錫市檢察院積極推動刑事被害人救助地方立法工作，其起草的《無錫市刑事被害人特困救助條例》，由無錫市人大常委會審議通過，于2009年10月1日正式實施。這是全國首例刑事被害人救助地方法規，不僅產生了很好的社會反響，還解決了困擾檢察環節被害人救助的諸多實踐問題，其經驗值得借鑒。

（三）申訴人以鬧訪等方式迫使檢察機關予以救助

根據中央政法委及最高檢相關規定，檢察環節救助對象前提條件是案子不起訴，且案件類型局限于故意傷害、殺人等侵害人身權案件。然而,檢察實踐中不起訴案件并不多，不起訴案件中人身傷害類型的被害人更少。嚴格依照中央政法委的《若干意見》和最高檢規定，對被害人救助的案件十分少見。實際上，大多數地區檢察機關的被害人救助緣起于被害人的申訴、信訪。即被害人對法院刑事判決不滿提請檢察機關抗訴，并請求檢察機關予以救助，其所涉案件均已起訴，且往往不局限于侵犯人身權的類型，不符合現有規范設定的救助條件。

但面對申訴人的不斷上訪、鬧訪，甚至演化為沖擊國家機關的群體事件，作為負責刑事申訴的檢察機關往往被迫予以救助，或出面協調法院、公安等部門共同救助，以求罷訪息訴、案結事了。如我院2010年辦理的三例被害人救助案，均不符合“不起訴”的前提，所涉案件既有故意傷害類案件，也有詐騙、搶劫等侵財類案件。在檢察實踐中，被害人救助類型已突破了上述限定。這也是當前穩定壓倒一切的政治背景下，檢察機關為了罷訪息訴、維護社會穩定、化解社會矛盾的無奈之舉。

二、當前檢察環節被害人救助工作存在的問題

被害人救助政策是以司法手段救濟弱者的一項利民措施，檢察機關在被害人救助工作上歷經幾年摸索，也發現一些問題值得關注。

（一）有關規定限定的救助范圍過于狹窄

根據中央政法委等部門制定的《若干意見》及最高檢的貫徹意見，檢察環節刑事被害人接受救助的前提之一是“決定不予起訴的案件”，這是根據中央政法委《若干意見》做出的規定，也是出于公檢法分工負責的實際，由結束刑事訴訟的部門負責相應救助工作。

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在實踐中，以檢察院不起訴終結刑事追訴的案件并不多見，不論是絕對案件數量還是相對比例數均很小。而且檢察機關有限的不起訴案件中，“相對不起訴”占很大比例，相對不訴重要的因素之一便是“積極賠償、獲得被害人諒解”。也就是說很多不起訴案件，被害人已經獲得了加害人一方的賠償，再由國家介入救助既無必要也不符合規定。

救助對象的另一限制是“因暴力犯罪導致傷殘”，這就將實踐中占很大比例的財產犯罪、經濟犯罪中的被害人排除在外，這類犯罪也往往導致被害人陷入經濟困境而無法獲得賠償。

綜上所述，對于檢察環節救助對象的種種限制，實際上將諸多確實需要救助的被害人擋在了公正的大門之外。

（二）救助程序繁瑣、救助資金有限，削弱了救助申請的積極性

目前的救助規定要求符合條件的被害人提供“家庭經濟狀況證明”，須由其居住地或暫住地基層組織審核，由鄉鎮政府或街道辦出具證明。囿于種種原因，有的申請人幾經周折無法獲得上述證明，外來人員還需往返奔波，使本已困難的經濟雪上加霜。另外根據現行政策，申請人即便申請成功，獲得的救助金也不高，與遭受的損失相比可謂杯水車薪，難以有效解決實際困難。

另外，如果嚴格按照最高檢的救助條件，必須待案子最終做出不起訴決定后方可申請賠償，而依照刑訴法相關規定，審查起訴期限一般以一個月為限，特殊情況的退回補充偵查或延長，最多可能耗費幾個月時間。在此期間，很多暴力犯罪被害人醫療費用、手術費用沒有著落，急需救助，卻囿于該限制無法提起。也就是說，被害人在最需雪中送炭的時候，檢察機關卻愛莫能助。即使向其他司法機關申請救助，也可能因為案子倘處于檢察階段而被拒之門外。

如“詐騙被害人俞某等三人申請救助案”，該詐騙案發生在2006年前后，三被害人2010年才發覺被騙報案，但由于證據不足，偵查環節已幾經周折，直至2011年1月才移送我院審查起訴。我院經審查，認為該案證據不足退回公安補充偵查，截止目前還在辦理中。前后時間持續已近五年，被害人一家幾乎陷入絕境，如嚴格依照上述規范，檢察機關救助的大門也將被無情關閉，被害人將無從尋求救助途徑。

因此，嚴格的程序限制和少量的救助所得，客觀上影響了被害人申請救助的積極性，致使檢察環節被害人救助工作難以真正發揮作用。

（三）申訴信訪接待過程中的被害人救助缺乏規范性、正當性，并可能滋生新問題

申訴過程中予以被害人救助缺乏操作規范，或者規范層級較低，顯得較為隨意。實踐中，刑事被害人救助最初往往源于信訪問題或特定時期維護社會穩定的需要，其救助性質具有臨時性和應急性，救助金額的多少也不確定，鬧得厲害就多給一點，鬧得不厲害就少給，不鬧的就不給。比如某基層院辦理的“楊某、郭某救助案”，該二人系一起故意傷害致死案被害人父母，因對司法機關處理結果不滿，加上得不到加害方的經濟賠償，便組織其老鄉數十人到各級檢察機關上訪，甚至以聚眾沖擊檢察機關等極端方式擴大事端，造成惡劣影響。最后在政法委協調下，基于維護社會穩定的政治任務，承辦此案的公檢法各方共同給予一筆不菲的救助金，才實現了平訪息訴。這種救助雖然能夠解決個案，但并未從根本上解決被害人實際困難，只能作為權宜之計而無法推而廣之①參見白金剛，王新，吳鋒：《問題與制度設計：檢察機關開展刑事被害人司法救助之研究》，載《法學雜志》2009年第6期。，還可能滋生其他社會問題。

另外，這種權宜之計的正當性值得反思。其一，國家的公款來源于納稅人，每一分錢的花銷均需接受人民的監督，沒有正當依據的救助畢竟無法經受時間的考驗和民眾的追問。其二，從司法的公正性角度看，對部分信訪申訴人予以救助，而對類似境遇的其他人不予救助，其公正何在？對部分申訴人予以較高的救助，對其他人予以較少的救助，其公平又何在？

此外，“大鬧大解決、小鬧小解決、不鬧不解決”的現實，將會給今后的信訪申訴接待工作帶來十分不利的后果。如若老實本分者屢屢吃虧，如若乖張折騰者次次得利，理性上訪、依法申訴將成為奢談，取而代之的將是層出不窮的暴民和樂此不疲的鬧訪！

最后，根據中央政法委牽頭制定的《若干意見》，判決之后刑事案件的被害人救助的責任機關為法院，申訴環節的案件一般均已由法院判決，依此規定應由法院負責被害人救助。申訴環節檢察機關對被害人予以救助有越俎代庖之嫌。如若嚴格執行“一次救助”原則，檢察機關的僭越救助可能導致該申訴人無法再尋求法院救助。

三、檢察環節被害人救助工作擴展與規范——以“無錫模式”為例

實現懲罰犯罪、保障人權與維護被害人合法權利的統一，是刑事訴訟追求的理想狀態。當我們終于把目光投向以往一直忽視的被害人救助時，需要探討的是如何設計更加完善、更加公平公正的救助制度，讓被害人救助的司法理念得以貫徹。2009年10月1日，全國首例地方性被害人救助法規《無錫市刑事被害人特困救助條例》（以下簡稱《無錫條例》）正式實施，為我們提供了可資借鑒的范本。筆者認為，借鑒“被害人救助無錫模式”，檢察環節被害人救助工作可以從以下幾方面予以完善：

（一）救助對象擴大為審查起訴階段的所有案件，申請救助與主動救助雙軌并行

與中央政法委牽頭制定的《若干意見》不同，關于被害人救助公檢法之間的分工，《無錫條例》采用的是根據案件不同階段，分別負責被害人救助，實現了刑事司法活動中被害人救助工作的“無縫銜接”。即偵查階段由公安機關負責，提起公訴階段由檢察機關負責，審判及判決執行階段由法院負責。《無錫條例》對于擬救助對象遭受侵害的犯罪種類并無限定，即只要遭受犯罪侵害、經濟困難、無法獲得加害人賠償、工傷、保險賠付而陷入困境的被害人，均可以申請救助。①參見《無錫市刑事被害人特困救助條例》第十條、第十二條（2009年4月29日無錫市第十四屆人民代表大會常務委員會第十一次會議通過，2009年5月20日江蘇省第十一屆人民代表大會常務委員會第九次會議批準）。

這就很大程度上擴大了檢察環節救助對象范圍，只要案件進入起訴階段，被害人確實經濟困難又無從獲得賠償或賠付的，即可以納入救助對象。這樣的規定更符合客觀事實。是否應予以救助，不在于被害人是遭受何種犯罪侵害，更重要的是要判斷其是否確實處于困境而無法獲得其他救助。暴力犯罪的被害人與財產犯罪的被害人遭受侵害的犯罪種類不一，但只要確有困難的，沒有理由只對前者予以救助而排除后者。因此，筆者認為檢察環節被害人救助對象可以放寬為公訴階段的所有案件、被害人確有困難而無法獲得其他救助的，賦予救助機關更多的酌情甄別權。

借鑒《無錫條例》第十九條，檢察機關辦理案件過程中發現確實符合救助條件，而被害人沒有提出申請的，檢察機關也可以直接提出救助意見和救助金額，并辦理相關手續，發放救助金。

（二）將被害人的救助拓展至申訴訪接待過程中

將申訴信訪接待環節納入檢察機關被害人救助范圍，是現實需要，也是檢察機關的職能所在。在一定意義上，對申訴人予以經濟救助是解決其信訪、鬧訪的有效途徑，也是維護社會穩定、化解社會矛盾的有效方法。基于當前的社會現實，基于檢察機關受理控告、申訴的法律職能，應將檢察環節的被害人救助拓展至申訴接訪過程中。

與此同時，檢察機關在申訴訪接訪中的被害人救助需要規范，避免隨意性。必須根據既定規范，嚴格把握是否符合經濟困難的救助條件，嚴格審查救助額度標準，對于是否救助、救助金額多少等環節，應有科學明確的標準，避免一味花錢買平安。

此外，為防止公檢法對同一被害人救助申請重復救助或相互推諉等情形，應在政法委協調下建立相互之間救助信息通報機制，對于已經獲得救助或救助申請已經提交其他機關正在辦理的申請，及時予以排除。

（三）應由地方立法向全國立法、由低位階法規向高位階法規邁進

被害人救助工作涉及刑事司法各個環節、各個部門，需要整合全社會資源，最終實現救助工作的規范有序。針對當前實際，檢察機關可以采取由地方向全國、從低級到高級立法的過程實現被害人救助工作立法制度化。

筆者認為，先由基層檢察院自行制定院級規范性文件，系統地開展工作，并結合實踐中暴露出來的問題不斷完善。再由基層檢察院聯合同級法院、公安、司法行政等部門，通過文件會簽形式建立聯動機制，擴大刑事被害人救助覆蓋面，待時機成熟后由同級人大制定規范性文件，如《無錫條例》，在區域范圍內全面開展，然后再推動更高層級的地方性法規制定，直至在全國范圍內制定統一的被害人救助法律規范。

D630

A

1673―2391(2012)07―0171―03

2011—03—19

吳加明，男，福建龍海人，上海市浦東新區人民檢察院法律政策研究室。

【責任編校：鄭曉薇】