以制度建設的科學化助推反腐倡廉建設的科學化

陳平其

(中共湖南省委黨校、湖南行政學院黨建教研部主任、教授)

以制度建設的科學化助推反腐倡廉建設的科學化

陳平其

(中共湖南省委黨校、湖南行政學院黨建教研部主任、教授)

改革開放以來，我黨高度重視反腐倡廉制度建設，建立健全了以完善權力制約和監督制度、規范國家工作人員從政行為制度、違紀違法行為懲處等制度為重點的系列制度和法規，反腐倡廉制度建設的成效不斷顯現出來。但是也應看到，由于種種原因，我國的反腐倡廉制度依然存在不少的問題，離反腐倡廉建設的科學化要求還有一定的距離。不斷提高反腐倡廉制度建設的科學化水平無疑是當前推進黨的建設科學化與反腐倡廉建設科學化的必然舉措。

一、反腐倡廉建設科學化要求以制度建設的科學化作保證

自中國共產黨成立以來，以毛澤東、鄧小平、江澤民為核心的三代中央領導集體和以胡錦濤為總書記的黨中央，始終高舉反腐倡廉建設的大旗，始終堅持同各種腐敗現象作斗爭，取得了反腐倡廉建設的重大成就，保證了中國特色社會主義偉大事業的順利進行。但是，當前我國的反腐倡廉建設仍然存在著一些突出問題，反腐倡廉建設面臨的形勢依然十分嚴峻。在十七屆中紀委第七次全會上，賀國強指出：“當前黨風廉政建設和反腐敗斗爭呈現出成效明顯和問題突出并存，防治力度加大和腐敗現象易發多發并存，群眾對反腐敗期望值不斷上升和腐敗現象短期內難以根治并存的總體態勢，反腐敗斗爭形勢依然嚴峻、任務依然艱巨。”［1］之所以如此，必須從反腐倡廉建設的措施上找原因。從近幾年查處的腐敗案件來看，一些領導干部腐化墮落，既有道德弱化、自律不嚴的主觀因素，也有教育不力的客觀原因，更與我國反腐倡廉建設措施體系的不嚴密、不科學有密切的聯系。面對反腐倡廉建設的長期性、復雜性、艱巨性，我們必須用科學的思想、科學的制度、科學的方法來全面推進反腐倡廉建設，反腐倡廉建設的科學化因此也成為了我國反腐倡廉建設的一個重要命題。

反腐倡廉建設科學化就是要使反腐倡廉建設走上科學化的軌道，重在通過一系列科學理論、科學制度、科學方法的運用，努力使反腐倡廉建設體現時代性、把握規律性，以達到最大限度減少腐敗現象發生的目的。反腐倡廉建設的科學化至少包括了反腐倡廉建設指導思想的科學化、反腐倡廉制度建設的科學化和反腐倡廉建設方法的科學化。其中，反腐倡廉制度建設的科學化起著基礎性的作用，是最為關鍵的環節之一。因為，反腐倡廉制度建設在反腐倡廉建設中處于基礎性地位，帶有根本性、全局性、穩定性和長期性。鄧小平多次指出，“制度問題更帶有根本性、全局性、穩定性和長期性。”［2］P333黨的十七大因此對我國反腐倡廉建設作了戰略性調整，要求在堅決懲治腐敗的同時，更加注重治本、加注重預防、加注重制度建設。黨的十七屆四中全會進一步肯定了這種做法，要求用制度管權管人管事，要最大限度地減少體制障礙和制度漏洞，完善防治腐敗的體制機制。顯然，只有科學的制度才是反腐倡廉建設的真正的治本之策。因此，也只有加強反腐倡廉的制度建設，真正提高反腐倡廉制度建設的科學化水平，才能更好地助推反腐倡廉建設的科學化。

在黨的建設科學體系中，制度建設是黨的建設的重要內容之一，同時它還是黨的建設的重要保證。顯然，反腐倡廉制度建設是黨的制度建設的重要內容之一，它要為反腐倡廉建設提供有力的保障，這從懲治和預防腐敗體系中也可以得到驗證。反腐倡廉制度是用于規范反腐倡廉各項行為的基本準則，反腐倡廉制度建設既是反腐倡廉建設的有效載體和切入點，又是發揮教育、監督、懲治等綜合職能作用的軸心和平臺。反腐倡廉教育要靠制度來保證，對權力的監督要靠制度來落實，懲治腐敗更要靠制度來規范。離開制度這個前提和基礎，就不可能建立起科學的、完善的懲治和預防腐敗體系。沒有科學的制度作保證，就不可能真正發揮出懲治和預防腐敗的作用。鄧小平因此強調，“制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至會走向反面。”［2］P333“廉政建設要作為大事來抓，還是要靠法制，搞法制靠得住些。”［3］P379可見，反腐倡廉制度建設在懲防腐敗體系建設中處于核心地位，沒有反腐倡廉制度建設的科學化，反腐倡廉建設的科學化也無從談起。

當前，我國正處在體制轉軌、結構調整和社會變革的關鍵時期，黨面臨的“執政考驗、改革開放考驗、市場經濟考驗、外部環境考驗是長期的、復雜的、嚴峻的。精神懈怠的危險，能力不足的危險，脫離群眾的危險，消極腐敗的危險，更加尖銳地擺在全黨面前，落實黨要管黨、從嚴治黨的任務比以往任何時候都更為繁重、更為緊迫。”［4］無論是通過完善社會主義市場經濟體制來預防腐敗，還是依靠發展社會主義民主政治來預防腐敗，都需要有科學、配套的制度作保證。在某種意義上說，提高反腐倡廉建設科學化水平，最重要的就是要大力推進反腐倡廉制度建設的科學化。

二、反腐倡廉制度建設的科學化水平有待提高

中國共產黨始終高度重視反腐倡廉的法律法規和制度建設，尤其從改革開放以來。黨的十三大正式確定了堅持以制度建設開展反腐倡廉建設的戰略思路，要求以改革精神推進制度建設，以創新性思路探索防治腐敗辦法，不斷加大反腐倡廉制度建設的力度。十六大以來，中共中央加大了制度反腐力度，反腐倡廉法規制度建設的思路逐漸成熟，法規建設工作的制度化、規范化取得明顯進步，反腐倡廉制度建設領域不斷拓寬，成效不斷顯現。但是，也要清醒地看到，當前我國反腐倡廉的制度建設依然還存在一些突出問題和薄弱環節，現階段反腐倡廉制度建設離科學化的要求尚有一定的距離。

(一)反腐倡廉制度設計的理念不夠科學

反腐倡廉制度設計上受傳統計劃經濟時代的執政理念和思維定式的影響過重，普遍存在重實體、輕程序，重制定、輕執行等問題，與黨員干部思想實際和現代民主、法治精神不相符。

反腐倡廉制度設計的理念一般應立足于人性惡的理論，要把所有公職人員都作為潛在的腐敗分子。因此，對公職人員的行為約束必須十分嚴格，不能依賴其道德自律和行為自覺。嚴格、苛刻的制度環境迫使公職人員如履薄冰、善待權力，不敢輕舉妄動。我國在努力提升公職人員道德標準的同時，對市場經濟帶來的影響明顯估計不足，對公職人員道德風險、公職崗位市場風險的估計不充分。盡管我們強調決不允許任何腐敗分子在黨內有生存之地，體現了對腐敗的“零容忍”態度。但是有些制度建設在行為假設和結果預期上，并沒有體現出這一要求，相反卻建立在領導干部較高的道德修養基礎之上。在領導干部各方面素質普遍較高的時代，這種制度設計理念沒有太大的問題。但是一旦素質下降、尤其是思想品德修養水平下降，再加上權力的誘惑力普遍加大的情況下，在這種制度設計理念作用下制定的制度也就很難發揮其應有的作用了。

(二)反腐倡廉制度制定的程序不夠嚴密

我國對反腐倡廉制度制定的程序重視不夠，制度制定的盲目性現象較為突出。反腐倡廉制度的出臺，一般是業務部門提出草案，相關部門征求意見，最后由領導研究通過。經常出現一有問題就下發文件、出臺相應制度的慣性思維，既不進行民主決策，也不進行專家論證，更不廣泛征求意見，導致制度出臺過快、過于隨意，結果是制度過多、過濫。對廣大基層干部的想法了解不多，對制度的社會風險、實際效果等內容關注不夠，系統謀劃不足，制度建設碎片化，整體效能不高。一些制度的設置脫離本單位、本部門實際，制度制定者對制度的供求現狀缺乏必要的了解，只是十分籠統地提出制度建設要求。一些制度甚至存在只顧制定、不管效果的情況。對制度自身存在的問題和不足缺乏科學量化、民主參與的跟蹤反饋制度。

不科學的制度設計，為制度的執行帶來了很大障礙。如在制止公款吃喝等問題上，中央出臺了很多文件，各地每年重大節日前夕都要反復強調，這種做法雖然彰顯了黨委政府的決心，但也反映了制度自身的無力，導致制度的威信遞減。

(三)反腐倡廉制度的內容不夠科學

反腐倡廉制度一般要包括內容、主體、程序、監督等實質性要求，而我國現有的一些制度普遍存在內容空洞、要求籠統、難于操作的問題。在制度建設中，過多地注重原則性，忽視了可操作性。抽象籠統的規定、可松可緊的彈性要求、缺乏配套的甚至相互矛盾的制度大量存在。

反腐倡廉制度對改革開放和社會主義市場經濟條件下反腐倡廉建設的規律及特點認識不夠，特別是認識不到新階段腐敗現象呈現出的新特點，習慣于過去適用的老經驗，缺乏動態性。在具體的標準和程序上存在一定的教條性，缺乏對社會發展趨勢的綜合考慮，缺乏對新的腐敗現象進行的深刻剖析，在制度設計上缺乏實效性。

反腐倡廉制度還有一個較為突出的問題，即黨紀政紀處分檔次太多，其適用底線卻因人而異。黨紀政紀和相關法律條文往往根據涉案金額等標準判斷行為的嚴重性，對“量”的考慮偏多，對“質”的考慮偏少。適用黨紀政紀的自由裁量權相對偏大，適用懲戒性制度的隨意性比較大，容易被個人操縱，甚至導致“寬嚴相濟”的政策被濫用。

(四)反腐倡廉制度的執行力不強

制度執行的不確定因素太多，導致很多制度有令不行、有禁不止，制度執行背離了初衷，甚至適得其反。執行的標準模糊，也影響行為選擇的可預期性。我國很多懲戒性規定對違紀情節多以定性標準表述，量紀幅度彈性很大，為少數人干預執紀執法預留了太大空間。而我國主要領導負責制的思維定勢，導致個人權威高于制度權威，很多制度的執行力決定于主要領導的個人品德與素質。

層層加壓的制度落實方式，也是導致制度執行力不強的一個方面的原因。一些政策的出臺對基層工作的實際困難考慮不夠，對基層的變化考慮不夠，對弱勢群體的關注不夠，一些制度設計甚至與基層單位實際不相符，這都可能導致對制度的信任感下降，制度的執行自然大打折扣。

制度執行不力很大程度上也是因為對責任的追究不到位而導致的。我國現行的很多制度的內容只是重在提醒和警告，對違反者的處罰明顯失之于寬，違反制度的成本太低，對與制度有關的制度制定者、監督者和評價者的連帶責任追究更是無從談起，制度的執行力不能不受到影響。

我們以往的反腐倡廉制度建設可以說是摸著石頭過河，雖然有著歷史的必然性與合理性，但我們也為此付出了一定的代價。在今天，我們必須對反腐倡廉建設當中的一些制度進行重新的評估，尤其要對那些長期得不到有效執行的制度進行再評估。同時，隨著社會主義市場經濟體制的基本確立，反腐倡廉建設在不少領域需要建立新的制度，也需要我們進行科學的制度設計。無論對于已經建立的反腐倡廉制度，還是需要不斷創新的反腐倡廉建設的新制度，科學的制度設計都是至關重要的。

三、不斷提高反腐倡廉制度建設的科學化水平

胡錦濤在十七屆中紀委五次全會上強調：“要逐步建成內容科學、程序嚴密、配套完備、有效管用的反腐倡廉制度體系，切實提高制度執行力，增強制度實效。”［5］這為我們今后推進反腐倡廉制度建設的科學化指明了方向。

(一)樹立科學的制度設計理念

制度設計的科學性首先要求綜合考慮、全面規劃。制度設計不能只求最為理想，那些看似完美、理想的制度，往往很難得到執行，從而陷入無法執行的困境。不能片面強調現實，而忽視制度設計的一般標準與制度設計的基本邏輯要求。不能片面追求可行性，一味迎合既存事實，卻違背制度設計的基本邏輯要求。同時，還必須考慮到制度設計之后執行的策略，包括時機與方式。科學的制度應該在恰當的時候、以正確的方式推行。

科學的反腐倡廉制度設計必須遵循一些共同的基本的理念，這些理念大多建立在對人性、權力特征等的理性認識的基礎之上，或建立在對人類制度設計實踐的相關經驗之上。制度設計中的無賴假設和中國古代的“先小人后君子”的說法，其中都包含著制度設計的科學理念。反腐倡廉制度設計應該總結并借鑒人類制度設計的這些成功經驗。

應當借鑒國內外政府績效管理的思路和做法，尋求反腐倡廉制度的政治效果、社會效益和經濟效率的最大化。制度建設需要一定的智力投入和政策資源，因此就必須考慮成本及其后果。應把反腐倡廉制度建設工作作為公共部門的一項績效管理目標，運用系統方法跟蹤評估反腐倡廉制度研究、決策、實施、完善等各個環節，客觀全面地了解制度運行的實際效果。科學確定推出反腐倡廉制度的時間，科學比較制度預期和制度實效的差異，科學推出改進完善制度的計劃或方案。

(二)遵循科學的制度建設程序

程序嚴密是反腐倡廉制度建設科學化的一個重要方面。反腐倡廉制度的設立需要嚴密的制定程序，要把調查情況、分析問題、框架設計和制度對接等作為反腐倡廉制度建設的程序性要求，把公開透明作為反腐倡廉制度建設的硬性規定，廣泛聽取各方面的意見和要求，使制度建設的過程成為深入了解民情、充分反映民意、廣泛集中民智、全面反映廣大黨員干部意愿的過程。

反腐倡廉制度建設的程序一般應包括六個環節。第一步是調研。通過調研掌握某項制度出臺應具備的基礎和條件，包括國家對該制度需求的程度和黨員群眾對該制度的意愿的強弱等等。第二步是專家論證。組織專家進行可行性論證，擬定具體的制度條文。第三步是征求意見。就擬定的制度廣泛征求意見，進一步修改和完善。第四步是先行試驗。在制度正式出臺前，在一定范圍內加以實施，驗證可行后再全面頒布施行。第五步是糾錯程序。在制度全面實施過程中一旦發現制度本身的明顯錯誤，及時加以糾正。最后是設計相應的執行程序，以保證制度的落實。每個環節都要尊重客觀規律，做到相互有序銜接，從而保證制定程序的科學性。

在制定反腐倡廉制度的過程中，要特別注意克服重實體、輕程序的傾向，及時解決有實體性要求、缺程序性規定的問題，避免實體性要求過多、程序性要求偏少等問題，及時建立健全與實體性制度相配套的程序性規定。

(三)保證反腐倡廉各項制度的配套完備

制度本身必須協調統一，相互配套。反腐倡廉制度要與國家法律制度相配套，一方面必須與黨的建設的其他方面的制度相配套，另一方面必須與國家法律法規相統一，使不同層次、不同方面的法規制度之間相互補充，相得益彰。反腐倡廉各項制度之間也要相互配套，要做到相互照應、相互銜接，避免矛盾、避免重復，站在制度體系的高度來設計制度。這就要求對現有制度進行清理，過多的、相互矛盾的制度要合并或廢除，缺少的制度要盡快完善。通過制度整合、制度創新，實現制度的精細化和科學化。

制度的制定要充分考慮可操作性，要改變過去那種粗線條、宏觀性、原則性的條條框框規定過多的做法，努力使各項制度做到細密化、具體化，增強制度的針對性和實用性。盡量不用模棱兩可、含糊其詞的修飾語。制度措辭彈性不宜過大，盡量不用“不準”、“嚴禁”等正向條款，更多地適用具體細化的逆向條款。

要根據反腐倡廉建設實踐不斷完善制度內容。制度出臺后，要加強制度落實的后評估工作，及時跟蹤收集制度落實中存在的問題，作為修訂、補充、廢止的依據。要根據形勢發展的要求不斷創新制度內容。堅持繼承與創新相結合，既要高度重視制度的連續性和穩定性，又要適應新形勢的發展和新任務的要求，不斷創新制度，盡快形成較為完善的反腐倡廉法規制度體系。

要圍繞權力運行的重點部位和關鍵環節加強制度建設。要從重大事項決策、重要干部任免、重大項目安排、大額度資金使用等易于滋生腐敗的重點部位和關鍵環節入手，把權力的運行和監督制約結合起來，防止決策失誤、權力失控。要圍繞規范領導干部的從政行為加強制度建設，健全領導干部廉潔自律的各項制度，對領導干部廉潔從政的相關制度及時進行修訂和完善。

(四)增強反腐倡廉制度的制度執行力

制度的生命力就在于執行，在重視制定反腐倡廉制度的同時，必須切實提高制度的執行力，維護制度的權威性和嚴肅性。

切實加強組織領導。要建立起相應的保證制度得到切實執行的工作機制，既要有保證制度落實的程序性規定，還要有相應的違反制度的懲戒性規定，對各項制度落實的任務進行科學的責任分解。

切實加強制度宣傳教育。把制度宣傳教育作為反腐倡廉教育的重要內容，使廣大黨員干部領會制度精神，熟悉制度內容，不斷增強制度意識，不斷樹立嚴格按制度辦事的習慣，把制度轉化為黨員干部的行為準則與自覺行動。

強化監督檢查。要建立健全制度執行的監督機制，使每項制度都明確監督執行的責任部門，采用日常督查和專項檢查等方式，加強對各項制度執行情況的監督檢查，以抓重點制度的執行帶動各項制度的落實。整合各方面監督資源，充分發揮各監督主體作用，探索加強基層民主監督的有效措施，發揮好輿論監督、網絡監督的積極作用，推動反腐倡廉各項制度落實。要把制度執行情況納入黨風廉政建設責任制檢查考核和領導干部述職述廉內容，建立健全制度執行問責機制和責任追究機制，加大對違反制度行為的查處力度，對各種嚴重破壞制度的行為，堅決依紀依法嚴肅處理，并追究有關領導的責任，切實發揮責任追究對推動制度落實的保障作用。

領導干部要作執行制度的表率。要教育引導廣大黨員領導干部帶頭學制度、執行制度、維護制度，在執行制度上率先垂范。

反腐倡廉制度建設的科學化是一個龐大的系統工程，既要處理好各項制度的相互關系和協調配套等問題，又要規避制度沖突，減少制度真空，還必須凝聚制度創新的合力，形成制度體系的最佳結構。這種科學的反腐倡廉制度必將大大推進我國反腐倡廉建設科學化的進程。

［1］賀國強.全面貫徹黨的十七屆四中全會精神深入推進黨風廉政建設和反腐敗斗爭——在中國共產黨第十七屆中央紀律檢查委員會第五次全體會議上的工作報告［J］.經濟日報，2012-02-20.

［2］鄧小平文選(第二卷)［M］.北京：人民出版社，1994.

［3］鄧小平文選(第三卷)［M］.北京：人民出版社1993.

［4］胡錦濤.在慶祝中國共產黨成立90周年大會上的講話［N］.人民日報，2011-07-02.

［5］胡錦濤.在十七屆中央紀委五次全會上的重要講話［N］.人民日報，2010-01-13.

周育平