生態補償在流域水資源管理中的重要性

鐘志強

(江西省贛撫平原水利工程管理局 南昌 330096)

中國是水資源較為缺乏的國家之一，黃河斷流已經成了常態，長江流域出現的各種嚴重污染，已經嚴重影響到該流域的經濟發展。為了改善當前水資源匱乏以及嚴重的污染問題，生態補償成為當前最重要的管理模式。

生態補償是指政府運用自己的經濟地位，參與社會經濟活動中的資源重新分配，同時輔之于市場和經濟的調節手段，讓污染者付費，保護者獲得補償的方式，從而實現該流域間的社會財富再分配。目前這種方式已經廣泛地運用到國內各大流域水資源，經過多年的實踐，已經總結出相當成熟的經驗，能夠初步實現維護、恢復和改善流域水生態系統，增強水生態系統的服務功能，同時不斷促進水環境好轉的目的。

通過利用政府的干預和市場機制，讓水流域的上、中、下游，間域，生態環境的保護者，受益者以及破壞者之間，形成一條各有制約的經濟鏈，從而實現整個流域的治理，甚至達到跨界防治目標，正是生態補償在流域水資源管理中的重要性的體現。

2011年，中央已經提出“實行最為嚴格的水資源管理制度”，并且生態補償機制在建立水功能區限制納污制度中已經明確，同時中央政府也明確提出，在“十二·五”期間，將會建立完整的生態補償制度。由此可見，國家將會對水資源的管理高度重視。

1 當前國內水資源分布的特點

中國的水資源分布極不均衡，呈現出典型的南多北少，東多西少的格局。目前淡水資源總量為28000億m3，占全球淡水量的6%，全球排名第4，總量雖多，但是如果被接近14億的人口基數平均，中國便成為全球水資源最為匱乏的國家之一。

同時，由于每年水資源污染嚴重，已經嚴重影響到城市發展的進程并危及到普通居民的飲水安全。再加上東部、南部地區又出現了水污染問題，造成有水飲不得的困境。

目前國內各大流域水資源出現了開發程度較高的狀況，長江、黃河等樞紐都已經有相應的水電站，造成這些流域的流態和水文出現了明顯的變化，同時也影響到了生態的變化。水資源發達的地區，往往也是污染最為嚴重的地區。豐富的水資源并不能夠保證安全健康的飲水環境，例如:珠三角、長三角等地區，不是沒有水飲用，而是沒有安全水飲用。

2 生態補償在跨界流域治理方面的重要作用

因為國內的水資源分布嚴重不均，每個地方流域的水資源利用程度不一樣。這個特點在國內普遍存在，比如:南部和東部，水資源分布豐富，這就給過量取水和排污提供了可能，而在改革開放的前30年中，這些水量豐富的地方，恰恰出現了嚴重的污染危機。比如:南部的珠三角和東部的長三角為了取得快速的發展，長期忽視對水資源的治理，造成這些地區水污染嚴重的現狀。對這些經濟優先發展地區，通過水資源的收費來對我國西部和北部進行補償，特別是對排污費的征收，將會極大地提升對中國西部和北部的補償力度。

3 生態補償在跨流域調水方面的重要作用

南水北調，東水西進的展開對于緩解西部和北部缺水問題，起到了非常重要的作用。生態補償自然是一個非常重要的渠道。除此之外，國家的治水經費也是重要的一部分，不過相比而言，生態補償的作用更為明顯。在南水北調的過程中，應該本著誰受益，誰補償的原則，換句話說，就是急需要用水的北方要對實施供水的南方給予一定的補償。受水區是調水后生態環境變化的主要受益者，那么對于失去水源的供水區的環境變化，則需要受水區給予一定的補償，從而讓供水區的生態環境面貌得到一定改善。比如:保持供水區的土壤和優美景觀，促進生物的多樣性。

南部的快速發展引起的水資源污染能夠通過南水北調工程，通過生態補償機制，獲得大筆的治理經費，再加上社會籌集來的生態補償資金，以及國家代表受水區提供的生態補償資金，則能夠形成合力，對于南方水資源流域的生態治理起到非常好的作用。目前經過數年的發展，南方的水資源質量得到了有效的改觀，環境惡化已經得到有效的抑制。

4 生態補償在水資源開發上的重要作用

水資源是最清潔的能源之一，所以國家一直都非常重視水資源的開發，興建了三峽工程、小浪底工程等等。這些水利工程的建設，一定會對該流域周圍的發展造成一定的影響，三峽庫區就一度遷移了十多萬居民。這些遷移的費用從哪里來，生態補償機制的出現，能夠很好地解決這一難題。

生態補償機制，能夠為改善水利工程周邊生態環境作出貢獻的人給予補償，同時利用生態補償資金，又能夠對破壞的生態環境進行修復，有效保護水利工程以及周邊的生態環境，從而讓因為水利開發導致環境惡化的可能降到最低的限度。

通常而言，水利工程一般具有發電、供水、灌溉等綜合系統服務功能，發電開發的業主或者公司是最大的受益者，河流流經地區的城市和農村因為獲得顯著的灌溉和供水也是重要的受益者。因此，水電開發公司以及河流流經地區的受益者就成了生態補償資金的支付者，當然生態補償支付不是這些受益者的平攤，而是根據利益的大小，按比例的進行支付。

那么對于一個水利工程而言，生態要補償多少?這就要將水電開發造成的外部經濟完全內部化，生態系統服務功能遭到什么樣的破壞，就是應該補償的基本依據。水利工程建成后，用戶生態保護和建設的資金總額不能是河流生態系統功能缺失的負效應之和。換句話說，就是生態補償的金額應該大于河流生態破壞需要治理的經費，這樣才能夠讓生態免遭破壞。

生態補償所獲的資金如果不能夠完成對生態環境的修復，那么就要依靠行政和市場手段，來共同促進生態的保護和建設。政府應該針對水利工程的具體情況，建立生態補償專項基金，并以政策扶持的方式來支持生態項目的重點建設。利用生態補償機制的市場化運作，開展上、下游水資源交易的生態補償，以及排污權、灌溉權等生態補償。

5 生態補償在水資源流域跨界斷面水質污染上的賠償作用

目前國內的水資源已經出現嚴重的環境惡化趨勢，比如:珠三角、長三角地區，因為上游地區發展愿望非常迫切，但是對于上游的水資源治污資金的投入和技術投入相對較少，導致上游出現嚴重污染，下游也受到牽連。下游想要獲得健康安全的水資源，需要自己進行治理。那么這個治理經費從哪里來?上游地區受益方自然成為生態補償資金的重要支付人。相反，如果水資源流域上游，在大力發展經濟的同時，也投入了大量的資金用于環境的治理，流出的水源非常干凈，水質完全達到標準，那么此時該流域的下游，就成了受益方，此時就應該支付一定的資金補償上游。

將同一水資源流域的水質目標經濟化，就能夠消解上、下游利益失衡問題，增強上、下游對水資源保護的積極性，不會出現上游干活，下游享受的畸形發展。

6 生態補償在限制開發區方面的重要作用

在全國建設開發區的熱潮中，限制開發區的建設也同樣重要，那么限制開發區包括哪些地方呢?天然林保護區，濕地保護區，草原退化地區，石漠化、荒漠化地區，水土流失嚴重地區，草原退化地區和自然災害頻發地區等等。這些地區需要重建或者恢復建設生態，需要大量的建設資金，這些資金的來源，依然是通過生態補償機制來實現。

限制開發區恢復生態環境非常重要，目前國內這樣類似的限制開發區已經呈現逐年擴大的趨勢，每年用于植樹造林和綠化的費用有數百億。從20世紀50年代的砍樹英雄，到現在的植樹英雄，說明國家在通過退耕還林、還原濕地、關閉污染礦點、加大廢棄礦坑治理、上馬水利工程來保護水土流失。其最終的利益獲得者，是整個國家的公民，而對于因為這些生態環境恢復工程，引起的居民搬遷工作，損害了這些限制開發區的居民的利益。但利益獲得者依然是整個國家的居民。

遺憾的是，這些限制開發區的生態補償力度非常小，很多都是通過地方財政的自我補償，所以恢復限制開發區的生態環境治理效果不佳。雖然經過數十年的植樹造林，北方的沙塵天氣依然頻繁。因此，加大補償力度已經成為共識，那么如何解決生態補償問題呢?很多專家建議可以通過發行國債，通過征收生態補償稅等方式對這些限制開發區進行補償。

總而言之，以上五種生態補償在水資源流域管理上的重要性并不是完全割裂的，而是互為補充、相互交叉的。當然要想徹底釋放生態補償的作用，就要積極引導全社會各個階層的參與，拓展生態補償的市場化道路。通過社會化運作，建立完善的國家、流域、地方、區域，以及行業多層次交叉式的補償系統，形成以政府為主導，市場運作為核心，全體公民參與的多元化生態補償機制，這樣才能夠真正發揮出生態補償在水資源流域管理上的重要作用。?

1 葉閩，楊芳，王孟.長江流域排污權交易制度框架設計研究［J］.人民長江，2011(1):42-43.

2 陳兆開，施國慶，楊濤.黃河流域水資源生態補償問題研究［J］.人民黃河，2008(2):30-31.

3 李懷恩，尚小英，王媛.流域生態補償標準計算方法研究進展［J］.西北大學學報 (自然科學版)，2009(8):39-42.