論礦山環境治理中的政府環境責任及其實現機制

■王世進 張 津

隨著社會經濟的發展，適宜、清潔、舒適的環境已經成為人類的共同追求。長期以來，我國礦產資源開發忽視環境保護，導致礦區生態破壞和環境污染越來越嚴重，礦山環境不斷惡化。2007年的調查結果表明，在全國11余萬座礦山中，有8457個礦山的礦產資源開發對礦區生態環境造成嚴重影響。[1]我國稀土資源開采過程中造成的礦山環境問題尤為嚴重。由于稀土私挖濫采猖獗，回收率低，資源浪費嚴重，山體植被遭到難以修復的破壞，大量廢水富含氨氮、重金屬，嚴重污染飲用水和農業灌溉用水。初步測算，僅江西贛州一地因為稀土開采造成的環境污染，礦山環境恢復治理費用就高達380多億元。[2]礦山生態環境問題的解決，不僅需要企業發揮社會作用，更重要的是需要政府承擔起治理的責任。厘清政府在礦山環境治理中的環境責任及其實現機制，對解決我國礦山環境問題，打造責任政府，建設“資源節約型、環境友好型”社會具有重要意義。

一、政府在礦山生態環境治理中的環境責任

環境資源作為典型的“公共物品”具有非競爭性和非排他性，政府為維護社會公共利益，對環境資源進行合理配置，并有對不同種類、不同層次的環境利益關系進行協調的責任，這就是我們通常所說的政府環境責任。為了實現自己的環境責任，政府必須制定完備的環境法律法規，并通過稅收、信貸、開展排污權交易、生態補償等手段和方式調動企業主動開展環境治理的積極性，吸納更多的社會資金投入環境治理，社會公眾的環境資源需求是政府環境責任產生的根源和價值所在。在環境公共需求發生變化的情況下，政府的責任也隨之調整，以及時回應社會公眾的環境資源需求。政府行為在環境治理中最基本的表現就是環境行政，其任務“在于利用行政法之原理原則、行為方式來進行環境保護之規劃預防、管制誘導以及事后應變與處理，以達成生態的維護、環境資源的永續利用以及人類生存基礎免受環境污染與破壞侵害之目的”。[3](P34)

從本質上說，礦山生態環境治理也就是對礦產資源開發中的環境資源這一“公共物品”進行配置，并對礦產資源開發中的經濟利益和環境利益進行協調所開展的各項活動。礦山環境質量的不斷惡化使政府的環境責任更加凸顯出來，它要求政府提供環境資源公共物品和服務，進行環境資源管理，協調礦產資源開發中的環境利益與經濟利益的關系，以滿足公眾需求。同時，礦山生態環境治理是建設“資源節約型、環境友好型”社會的訴求，而政府作為社會公共權力的擁有者和公共利益的代表，在調配和運用社會資源方面擁有其他主體所無法比擬的優勢，其行為對環境資源的影響要遠遠大于其他社會主體的行為的影響，[4](P48)其在公共權力、技術、資金等方面的絕對優勢決定了政府在礦山生態環境治理中居于主導地位，應承擔主要的環境責任。因此，所謂礦山環境治理中的政府環境責任，也就是政府利用自己的優勢和主導地位，通過制定宏觀政策和采用行政或經濟的激勵、約束與懲戒手段，治理礦產資源開發利用過程中造成的環境污染與生態破壞，以實現礦產資源開發與礦山生態環境的可持續發展。

礦山環境治理中的政府環境責任主要表現為政府對礦山環境治理進行統一規劃、綜合決策、依法監督管理以及進行投資和制定激勵政策引導企業開展礦山環境治理。環境決策是從源頭上預防污染的有效措施，它要求政府綜合協調與衡平環境利益與經濟利益的關系，作出既有益于礦山生態環境保護又不降低礦產資源經濟和社會效益的最佳決策方案，統一規劃礦山環境治理，督促礦山企業建立完善的環境保護機制。政府在礦山環境治理中的監管責任則是要求政府嚴格審批礦業許可申請、對新建礦山嚴格執行環境影響評價制度和“三同時”制度，對礦山企業在開采礦產資源中落實礦山環境保護法律政策情況進行嚴格監督和檢查。

礦山生態環境治理不僅需要先進的技術和完備的法律政策作支撐，而且還需要大量的治理資金作后盾。由于礦山環境治理具有很強的外部性，作為理性的經濟人，礦山企業必然以追求經濟價值最大化為行動導向，不僅不會主動、自愿地進行環境保護資金投入，還理所當然地將未經處理的廢棄物排入環境，造成礦山環境的污染和破壞。[5]在這種情況下，必然要由政府籌措資金并采取經濟激勵手段，開展礦山環境治理。在環境治理資金的籌措和管理中，無論是歷史遺留的“舊賬”還是新開礦山的環境治理，政府都起著最為主要的作用。

二、礦山生態環境治理中政府環境責任的缺失及其原因

環境治理中通常會出現政府不能按照社會的理性預期發揮政府的積極功能或實現社會預期目標的狀態，即“政府失靈”。[6]政府在環境保護方面不作為、干預執法及決策失誤是造成環境頑疾久治不愈的主要根源，且成為制約我國環境保護事業發展的嚴重障礙。在我國，礦山環境治理中政府環境責任的缺失主要體現在:

(一)政府在礦山環境治理中決策失誤

礦山環境治理中的決策失誤是指政府對重大礦山項目的立項、選址和布局缺乏綜合統籌，過度看重項目的經濟效益，忽視可能給礦山生態環境造成的污染和破壞。礦產資源豐富的地區，往往也是利益紛爭比較激烈的地區，從而導致中央和地方相關部門進行環境決策時都可能失去應有的理性，作出不利于礦產資源可持續開發利用和保護的決策。一些地方政府不顧生態環境利益，濫用決策權力，造成礦區生態環境的嚴重破壞。

(二)政府在礦山環境行政審批方面把關不嚴

礦山環境行政審批是政府加強礦山環境監管、保護礦山生態環境的重要制度，是政府干預礦產資源開發利用活動的一種事前控制手段。嚴格的行政審批是從源頭預防礦山環境污染和破壞的有效手段。實踐中，由于一些礦山環境行政部門為了部門利益向一些開采資質、安全措施、環保設施等開采條件不達標企業頒發開發許可證，致使一些小型礦山企業亂挖亂采、破壞環境，增加了礦山環境治理的難度。政府行政許可審批把關不嚴還表現為政府不嚴格執行法定程序，對新建礦山的環評審批流于形式，把應先進行的環評放在立項、選址確定之后進行。統計顯示，我國礦山企業的環境影響評價執行率只有34．4%。[7]而在環評的程序和最終實施效果上，不少地方的礦山環境保護主管部門縱容一些礦山企業“先上車，后買票”，有的甚至不補票也允許其私挖濫采，對礦產資源和礦山生態環境造成嚴重破壞。

(三)礦山環境執法“軟化”現象嚴重

目前我國的礦山環境管理機構比較龐雜，包括環境保護、地質礦產、國土資源、水利、林業等行政主管部門，多個執法部門職責交叉、分散、標準不一，造成礦山環境執法“軟化”現象，礦山環境執法缺乏應有的成效。[8]礦山環境執法的過程實際就是政府部門利益、礦山企業利益與公眾利益進行博弈的過程。由于礦山企業以追求經濟利益的最大化為生產目的，缺乏治理污染的動力;公眾的監督雖然能夠對企業履行環境責任形成一定的約束，但卻缺乏立法保障;而相關礦業管理部門為了追求好的經濟業績，實行地方保護主義，包庇、放縱污染嚴重的礦山企業，嚴重阻礙了礦山環境行政執法工作的開展。

(四)政府環境管制失效，市場經濟手段不完善

礦業開發的戰略地位決定了政府進行礦山環境治理離不開環境管制。①然而，由于環境執法利益的分化，一些礦山環境執法部門無視排放限制，放縱企業超標超限排污;而“違法成本低”又使得許多企業甘愿鋌而走險。長此以往，造成環境監管目標落空，環境管制工具失效。同時，我國礦山環境治理的市場機制尚未建立起來，礦山環境治理的專項基金缺乏，治理主體單一，治理方式不靈活。盡管政府已經在礦山環境管理中運用了包括征收礦產資源費、排污費等環境經濟手段，由于這些手段還留有比較濃重的計劃經濟色彩，面向市場的開放程度不高，因而未能充分地利用市場經濟規律體現經濟手段的優勢。[9](P188)

分析我國礦山環境治理中政府環境責任缺失的原因，既有政府礦山環境治理理念滯后的原因，又有立法不完善和法律監督機制不健全等原因。正如溫家寶總理在第六次全國環境保護大會上的講話中指出的，“當前環境問題嚴重的主要原因是環境保護執法不嚴、監管不力，有法不依、違法不究”。

首先，政府在礦山環境治理方面的理念滯后。礦山環境問題的復雜性要求必須堅持“預防為主”原則，從源頭防范污染的發生。長期以來，在礦山環境治理中一直都奉行“末端治理”的理念，一些地方政府由于對自身角色定位的認識偏差，只顧眼前利益和局部利益，不顧長遠利益和整體利益，不能協調好經濟利益與環境利益的關系，無視非法開采、超標排污造成的環境危害，礦山環境治理逐漸陷入困境。

其次，我國礦山環境立法不完善。我國現行《礦產資源法》等相關礦產資源法律法規計劃經濟色彩仍然較為嚴重，未能體現資源環境可持續發展的思想。當前礦山環境立法中最為薄弱的環節就是關于政府環境責任的規定。《礦產資源法》規定政府環境責任的法條只有第47條。2011年頒布的《土地復墾條例》中也僅第36條是關于政府環境責任的規定。法律責任承擔形式上也存在著“重政府行政責任和刑事責任，輕政府民事責任”、“重礦山企業環境責任、輕政府環境責任”、“重政府環境權力、輕政府環境義務”的現象。

再次，對政府履行礦山環境治理中的環境責任缺乏有效的監督機制。政府的理性是有限的，政府及政府部門并非如人們所期待那樣總是為環境公共利益而行事，政府部門在行使職權的過程中也會發生權力尋租的現象。在我國礦產資源立法中沒有對具體的環境行政問責機制作出詳細的安排，而礦區及其周邊居民由于受到自身力量、環保意識和資金的限制，沒有能力與政府的不當行政行為抗衡，他們中的多數人對將來能否擁有一個良好的生活環境并不關心，只關心眼前從礦產資源開發中得到的利益，因而不可能對政府履行礦山環境治理中的環境責任進行自覺的監督。

三、完善我國礦山環境治理中政府環境責任的立法建議

“中國法之不行或法之難行的根源首先存在于立法環節，是立法環節的種種癥狀造成了法的先天不足。”[10]完善礦山環境治理中的政府環境責任，必須加強立法，在立法上強化政府在礦山環境治理中應承擔的責任。

(一)在礦山環境立法中確立礦山環境治理新理念

環境法的理念是環境立法動機的直接來源，它是“向社會闡明為什么要進行環境保護的道理”。[11]在礦山環境立法中引入和確立新的環境法理念，強化責任政府意識，是完善礦山環境治理中政府環境責任的關鍵。首先，應在立法中確立“環境善治”②的理念。與傳統的環境管理強調政府權力、以管制為主不同，環境善治重新審視政府與市場的關系，倡導國家權力向社會權力的回歸，謀求政府與公民之間的良好合作，倡導多元化治理模式，強調管理民主化。其次，在立法中以“環境優位”的思想來衡量經濟利益與環境利益的關系。礦山環境治理必須正確處理好礦產資源開發利用與礦山生態環境保護的關系。對礦產資源經濟利益的追求是經濟發展的必然要求。然而，礦產資源的不當開采不僅會造成資源的浪費甚至枯竭，而且會誘發一系列礦山地質災害，造成礦區環境污染，導致整個礦區生態失衡，影響經濟社會發展。礦產資源開發利用必須堅持以保護礦產資源生態效益為重，保證企業有序、合理地開發利用礦產資源。第三，在環境立法中強化責任政府意識。在礦山環境治理中強化責任政府意識，就要求政府積極調動和運用礦山環境治理的資金、技術資源，按照科學發展觀的要求，依法對礦山環境治理進行綜合決策，制定兼顧礦產資源開發利用和礦山生態環境保護的政策措施，建立引導企業投入治理的機制;嚴格執法，最大限度地降低因企業超標排污而給礦區及其周邊居民生活環境造成的破壞;建立一套能夠對政府部門及其工作人員履行礦山環境治理責任起引導、評價、指引、激勵和監督作用的政府責任考核標準，保證礦山環境治理中政府環境責任的實現。

(二)在立法上強化政府礦山環境行政審批的規定

為了避免因礦山環境行政審批的疏漏帶來的后患，達到從源頭上預防和控制礦山污染問題的發生，應當從立法上強化政府礦山環境行政審批的有關規定，特別是完善有關礦業開發環境行政許可審批、礦山安全生產許可審批與礦山環境影響評價審批的法律規定。在立法中應當進一步完善采礦許可制度，將環保規劃和安全生產計劃納入探礦、采礦申請的行政審批程序，加強礦業主管部門對探礦權人和采礦權人落實礦山環境保護規劃和安全生產計劃的監管。同時，完善政府對新建礦山環境影響評價進行審批的法律規定，對新建礦山環境影響評價程序、內容、監督作出詳細規定，以促進礦山環境治理中政府環境管理權力的實現。為了避免因決策權力濫用而給礦山環境治理造成困擾，我國應對《環境影響評價法》作出修訂，將政府開展礦山環境治理的決策行為納入環評，以達到從源頭預防和控制礦山生態環境污染和破壞的目的。

(三)明確政府制定礦山環境治理統一規劃的責任

礦山環境治理是一個關系到礦產資源開發利用和保護的戰略全局性問題，政府必須從全局出發制定礦山環境治理的統一規劃。我國目前礦產資源立法中沒有關于編制礦山環境治理統一規劃特別是閉礦后的礦山環境恢復治理規劃的規定。筆者建議，我國可借鑒日本《環境基本法》中有關環境基本計劃的規定，在礦產資源法律制定中進一步明確規定由國家礦山環境保護主管部門負責制定統一的礦山環境治理規劃，將企業在勘查和開采階段的環境治理計劃，如土地整理規劃、水土保持計劃等納入勘查和開采規劃的編制。

四、礦山環境治理中政府環境責任的實現機制

礦山環境治理中政府環境責任的實現，有賴于礦山環境治理機制的完善和創新，建立“政府主導”下的礦山環境治理市場機制，完善礦山環境治理行政執法機制和礦山環境治理中政府環境責任的監督機制。

(一)建立“政府主導”下的礦山環境治理市場機制

建立“政府主導”下的礦山環境治理市場機制，政府要注重微觀調節，利用經濟激勵機制引導企業自覺地投入治理，促進礦山環境治理市場化運作，提高礦山環境治理效率。完善礦山環境治理經濟激勵機制，要求政府在礦山環境治理中加強運用“建立市場”③為主的環境經濟手段。針對現有的礦山環境治理經濟手段，計劃經濟色彩較重、礦產資源稅費的征收標準未能反映礦產資源的市場價格、國家財政補貼政策占據比重較大不能充分體現環境經濟手段靈活高效優勢的現狀，政府要充分利用市場經濟規律，實行更加契合礦山環境治理需要的礦山環境治理項目招投標、整治地塊使用權的掛牌出讓和排污權交易等“建立市場”為主的經濟手段。

(二)建立環保資金籌措渠道多元化機制

環保資金問題已經成為我國礦山環境治理的瓶頸。我國應建立礦山環境治理“中央、地方、社會”三位一體的多元化資金籌措機制。首先，由于政府在資金籌措方面擁有較大優勢，并且國家投資建設的大、中型礦山規模大，礦地使用面積廣，污染排放量和造成的礦地污染也較為嚴重，因此，國家礦山環境治理專項資金的投入應占主要比重。其次，礦山環境治理中面臨著“新賬”和“舊賬”的問題，對“新賬”即新建礦山和前景較好、造成的礦山環境污染尚不嚴重的礦山環境的治理，以企業投資治理為主。但是，對“舊賬”即已關閉的廢棄礦山和即將關閉的老礦山的環境治理，應當以中央政府投資為主。第三，政府應根據每個礦山的具體特點，制定更加優惠的政策，鼓勵、吸引社會主體投資礦山環境治理，引導企業對尾礦進行“資源化”利用，從而取得政府、企業和社會“共贏”的良好局面。

(三)完善礦山環境行政執法機制

為了加強政府對礦產資源開發利用過程的監督管理，促進礦山環境治理工作的有序開展，應按照“權責明確、行為規范、監督有力、高效運轉”[12]的要求，考慮設立權力相對集中的專項行政執法機構，以便形成統一、有效的執法體制。首先，在礦山環境治理專門行政執法機構的職能定位上，應當是對礦山環境治理所涉及的國土資源、水利、農業、林業、港務、港督、安全監察等部門職能的整合，避免部門林立缺乏協調而給礦山環境行政執法帶來困擾。其次，在礦山環境治理專項行政執法機構的設置上，考慮到長期以來，國土資源部門在整個礦產資源開發利用和保護過程中一直承擔著礦山環境保護的主要職責，專項行政執法機構的職責應當由各級國土資源保護部門行使，必要時展開多部門聯合執法，以提高執法效率。

(四)健全政府履行環境責任的監督機制

礦山環境治理中政府環境責任的實現既需要政府機關進行內部監督，也離不開社會公眾的外部監督和支持，因此，應當進一步完善行政問責機制和社會監督機制。

對政府的不當行政行為進行問責的前提是政府不履行環境職責、違法或不當行使職權，具體表現為政府不履行環境義務、不履行環保職責和監管責任，干預環境執法，決策失誤，明顯的環境不作為以及其他造成環境公共利益受損，或者可能造成資源和環境破壞的行為。[13]礦山環境治理中的行政問責同樣應考慮這一前提條件。此外，應當在我國《環境保護法》中明確規定由上級政府、上級環境保護主管部門或上級行政監察機關作為問責主體，以保證礦山環境治理中行政問責的客觀公正性。在問責的后果方面，應當在強化行政責任的基礎上，對承擔刑事責任和民事責任的類型、條件、內容等進行補充和完善。

礦山環境治理中政府環境責任的實現還需要建立環境責任的外部監督機制。社會公眾的外部監督是環境民主原則的集中體現。建立政府履行環境責任的外部監督機制，應從完善公眾參與機制、發揮環保非政府組織和輿論監督作用這幾個方面進行。首先，公眾參與環境保護事務，是公民維護自身環境權益，實現國家環境保護目標和可持續發展戰略目標的重要手段。良好、適宜的生存環境是每個礦區居民生存最基本的公共需求，礦山環境污染能否得到有效治理直接關系到礦區及其周邊居民自身環境利益，當政府在礦山環境治理中沒有履行或不當履行環境責任時，作為直接受害者的礦區及周邊居民最能夠及時感知，因此，應提高他們的生存意識和監督意識，使他們能自覺、及時地對政府履行環境責任進行監督。其次，礦山環境治理中的政府環境責任屬于公共責任，其所影響的是環境公共利益，往往需要由具有專業技術能力和資金能力的環保團體來實施對政府履責的監督。環保團體最主要的監督方式是提起環境行政公益訴訟。為了實現和保護礦山生態環境利益，促進政府環境責任的落實，我國環境立法中應當早日賦予環保團體環境行政公益訴訟的主體資格。此外，新聞、網絡、報紙等輿論媒體對礦山環境問題的聚焦，對政府在礦山環境治理中履行環境責任情況的披露和報道，可以促進和推動社會對政府開展礦山環境治理的關注，從而對政府在礦山環境治理中履行環境責任的狀況形成一種無形的監督。因此，完善外部監督機制應考慮發揮輿論的監督作用。

注釋:

①政府進行環境監督管理的具體手段被稱為政府環境管制，包括直接管制(如排污限制、許可限制等)和間接管制(對生產投入或消費前端過程中可能產生的污染物和污染源進行規范則屬間接管制)。由于直接管制多表現為行政強制措施，因而更具剛性，運用也更為廣泛。參見李啟家著:《環境法律制度的創新與完善(重大研究課題報告摘要)》，網址 http://wenku．baidu．com/view/c07b170e844769eae009edae．html。

②善治理論是有關善治的主張、原則、觀念、作用、特點和實施途徑的總稱，是有關治理公共事務的道理、方法、邏輯、管理規則、治理機制和治理方式的總和。參見蔡守秋著:《善用環境法學實現善治——治理理論的主要概念及其含義》，載于《人民論壇》，2011年第5期，第62頁。

③所謂以“建立市場”為主的經濟手段是指:只有通過建立新的市場才能得以有效發揮作用的一類經濟手段，典型的有排污權交易、生態保險等;相反，基于“市場調節”的經濟手段則不需要建立一套新的運作機制即可發揮作用，如征收礦產資源稅、排污收費等。前者比后者更加靈活，應用范圍和領域也更加寬泛。

[1]李偉鋒．全國11余萬座礦山地質環境調查與評估完成，8000多個礦山嚴重影響環境[N]．地質勘察導報，2007－05－15(1)．

[2]楊燁，等．工信部稱我國稀土污染代價遠超開采所獲收益[N]．經濟參考報，2012－04 －09(1)．

[3]陳慈陽．環境法總論[M]．北京:中國政法大學出版社，2003．

[4]黃錫生，鄧禾．行為與規制:建設兩型社會法制保障研究[M]．北京:科學出版社，2010．

[5]李摯萍．略論政府在環境保護中的主導地位[J]．法學評論，1999，(3)．

[6]蔡守秋．論政府環境責任的缺陷與完善[J]．河北法學，2008，(3)．

[7]李柯勇．國外如何防范礦難[J]．黨政干部文摘，2005，(1)．

[8]趙仕玲．國外礦山環境保護制度及對中國的借鑒[J]．中國礦業，2007，(10)．

[9]顏士鵬．中國當代社會轉型與環境法的發展[M]．北京:科學出版社，2008．

[10]周旺生．論法之難行之源[J]．法制與社會發展，2003，(3)．

[11]杜群．日本環境基本法的發展及我國對其的借鑒[J]．比較法研究，2002，(4)．

[12]周生賢．適應新形勢，迎接新挑戰面，開創環境執法監督工作新局面——在2008年全國環境執法工作會議上的講話[J]．環境經濟，2008，(6)．