割裂到融合:欠發達地區城市化與教育學區建設的協同路徑

■何永剛

2011年，中國城市人口比重跨越50%大關，表明中國已經進入城市化的快速通道。面對城市化不可逆轉的發展趨勢，欠發達地區的城市化也到了一個關鍵時期。事實上，城市化既是欠發達地區實現趕超式發展、統籌城鄉經濟一體化發展、推進區域經濟穩步發展的抓手，更是欠發達地區，特別是內陸小城市緊跟大城市發展步伐的不二選擇。但是，欠發達地區由于城市發展資金的天然不足，除盡力爭取中央與省級財政支持外，更要有開拓性的視野和發展魄力，以實現學區與城市化的協同發展。

一、欠發達地區城市化與學區建設的二元割裂

(一)城市學區資源配置的非均衡與現代城市融合性的割裂

學區建設作為一種公共政策，它的制定與執行都會對社會不同階層、利益團體、公眾產生深遠的影響，尤其是在當前向上流動渠道要靠要素資源的聚集來獲取的情況下，大多數非要素資源掌控者的家庭及其子女改變命運、重獲人生發展“正”軌道的唯一途徑，就是不斷地接受教育，并不斷地被教育武裝與改造成“適應社會”的人。在此，教育的重要性不言而喻，并非是一塊雞肋，“讀書無用”只是說明教育配置的失敗，而并不能否定教育本身。城市學區作為涵蓋各級教育的資源集中配置區，理應從社會全局的角度均衡配置教育資源，使城市發展能源源不斷地得到人才支撐，最大化城市人口資源。但是，由于分稅制下的欠發達地區城市政府，因財政無力承擔原應由國家承擔的對公民教育的政治義務，以及地方政府教育投入的“窗口教育”偏好與政府官員的自利追求，結果是伴隨各地城市行政新區的建設，圍繞新區打造高端教育學區，在源頭上就形成了教育的不公分配，不恰當地保護了少數利益既得集團的“二代傳遞”。這使得城市學區發展呈現不均衡狀態，嚴重抑制了本地人力資源的開發與成長，遲滯了人口經濟的生成。而現代城市融合性的核心思想在于，通過學區教育資源的均衡配置，解除城市人口學歷成長與教育發展的后顧之憂，實現“心”的融合，使人們因為一個城市相對公平的教育制度環境而喜歡這個城市，并為城市的發展貢獻心智。

(二)政府重“開發區”與輕“學區”推動城市化的割裂

開發區本來是一個地方或區域，在城市的郊區通過實行特殊的優惠政策激勵區域外資本采取不同形式進入，而在一段時間內促成某一產業的形成與突破性發展，以此帶動地方經濟的快速發展，最終實現產業、人口的規模化聚集和財政的爆炸式增長。但經過幾十年的實踐，由于開發區天然具有的人口、人才聚集功能，及欠發達地區發展資本的單一性，對有通過城市快速擴張謀求經濟成果以獲取政治升遷資本天然沖動的欠發達地區官員而言，開發區建設，是短時間實現郊區人口、遷移人口、非農單位人口、非農流動人口、產業人口向城市人口轉變的最便利、最有效的方法。而且更重要的是，通過開發區的“飛地”建設，可以便利地以公共發展目的將郊區農業用地轉變為城市發展用地，解決城市發展的土地瓶頸問題，實現城市“擴容”，導致經濟落后地區重“開發區”輕“學區”建設。但由于招商引資政策的重復性與單調性、開發區管理效率與監管的永續背離、招商視野的狹窄與“資源型”、“污染型”、“低階型”招商，欠發達地區很難引進外來優質資本，使得開發區不僅不能成為城市發展的助推劑，反而成為許多欠發達地區的“爛尾”。學區則暗合了現代生態城市發展的全部內涵，學區不僅可以有效優化城市布局和改善人口質量，而且可以憑借教育質量的提升產生品牌效應，擴大學區的影響力與知名度，在改善學區人文環境的同時，不斷地吸引外來人口，實現欠發達地區短時間人口快速增長的目的。

(三)社會流動的開放性與學區發展的地方主義的割裂

與發達城市相比，由于欠發達地區城市現代化、城市化、信息化、農業產業化深度相對不足，社會流動相對單一，主要是本地人口向城市的聚集，外來人口的流入比較少，所以其人口數量及其結構、成分都相對簡單，甚至在某些偏遠縣級城市還存留完整的費孝通所稱的差序社會格局，城市的鄉土文化氣息比較濃厚，社會結構主要還以血緣、地緣為紐帶，現代社會以業緣為紐帶的社會經濟結構還不明顯。學區的社會結構由此也往往以本地區人為主，割裂了社會的流動性，導致學區地方主義風氣濃厚。特別是欠發達地區的高校學區，因為大多數教師來自同一地方，為學區建立利益聯盟打下了天然的地緣基礎，并由地緣關系不斷擴展成血緣、業緣、學緣關系，成為學區的實際操控者，而少數來自其他地方的教師要不被排擠，要不“失聲”，與前者形成相對穩定的“核心——依附”關系，這反過來又會加劇人才的流失，阻礙正常的社會流動。學區要成為思想傳播的重地、民主自由的領地、語言傳播的高地及捍衛權力的圣地，就必須高度開放包容，摒除封閉思維，要有各級各類人才的流入，學區發展才有前瞻性視野和全球性內容，從而教育質量得以提升，學區才能成為城市人口擴張的基礎性力量。

(四)城市規劃的前瞻性與學區建設的本位主義的割裂

在欠發達地區，由于人口的增加和商業的繁榮，大多數城市基本都是由“一條街”的城市通過鋪大餅的形式，擴展成“幾條街”的城市，學區也隨行就市，有需要就新建或改建一所學校，導致學區建設隨意性強，規劃性弱。而且一經建成，部分學區不斷形成強大的慣性力量，產生強大政府游說能力和社會影響力，并通過學區、教師的知名度和政府的偏好性投資支持，容易裹挾民意，成為公眾“用腳投票”的優先選擇。這反過來又固化其教育強勢地位，增加其政府談判能力，地方教育資源得以優先配置，而其他學區的苦情陳訴在教育財政一定的情況下則容易被忽略。學區作為城市規劃中的最重要一環，本應根據城市的受教育人口分布和未來社會經濟發展狀況進行科學布局，通過學區特別是大學城建設不斷擴展城市的發展邊界，使城市發展張弛有度。但學區建設本位主義恰恰割裂了城市規劃的前瞻性，只有“點”的布局，缺乏“面”的擴展。而且在現有“以輸入地政府管理為主、以全日制公辦大中小學為主”的發展模式下，欠發達城市本身由于社會流動性不強，城市規劃容易忽略社會流動性，也缺乏根據經濟和城市化發展進行科學規劃的動力。學區非均衡布局，優質學區都分布在中心城區或行政新區，城鄉結合部教育資源配置嚴重不足，這也強化了優質學區的本位主義建設傾向。

二、教育學區對欠發達地區城市化的帶動作用

(一)產業集聚

教育資源本質上是一種稀缺資源，具有準公共產品性質，存在非競爭性和非排他性的可能。因此，一所新學校、一個學校片區的建立，不僅可以有效地均衡教育資源，達到優化資源配置的目的，更重要的是帶動“不能讓孩子輸在起跑線上”的家長群體做出集體最優選擇。擇校而居，導致學區周圍各項產品和服務消費的井噴發展，從而帶動周邊地區房地產業、教育培訓產業以及相關產業的快速發展。從供需理論角度看，由于學區的建立、產品供給的周期性、信息的不對稱以及產品服務價格的短期剛性，導致各種與學區相關的產業在一定時期存在短缺。即短期供給不足，形成學區產業的產品與服務缺口，如圖1所示，表現為價格由P1向P0急劇上漲，這就會吸引更多的投資，供給曲線S向S1移動，滿足市場對學區產業產品和服務的剛性需求，在一定時期內實現供需均衡。但由于需求相對供給更富有彈性，需求曲線D右移至D1，價格P0進一步飚升至P2，導致學區產業產品與服務價格的扭曲，產生一定的價值悖離。于是政府進行主動干預，最終實現次高價格水平下的市場均衡，使得價格回落至P3水平，學區產業發展開始趨向平穩，形成學區的產業集聚效應、規模經濟效應和溢出效應。應該說，在當前負利率政策影響下，投資學區是消費者的一種理性選擇，學區建設是發展城市經濟和均衡教育的政策和市場雙贏選擇的結果。

圖1 市場與政府雙邊選擇的學區均衡發展

(二)人口集中

制度經濟學認為，制度是第一生產力，合理的制度包括政策供給有利于促進公共產品和準公共產品的有效供給，實現整個社會的帕累托最優配置，從而提升學區的福利水平;反過來，又使得學區的競爭力、吸引力進一步增加。另外，學區的建設會給市民傳達一個清晰的信號，即這一地區將是今后城市發展的重點地區，從而對城市居民與進城農民構成強有力的吸引力，迅速地豐富片區人口。結果由于人口的大量涌入，學區商圈經濟形成，圍繞學區，大型購物商場、超市、公共交通、醫療服務點、娛樂設施、基礎設施等不斷入駐、完善，使得學區生活閑暇化得以實現，從而吸引更多的人到學區投資置業，推動學區人口經濟的發展。新經濟自由主義強調人口特別是勞動人口，在一定地域的集聚對該地域的經濟發展具有巨大的促進作用，并把勞動人口增長率作為經濟增長率的決定因素。而事實上，根據學者王金營利用我國1950—1998年人口城市化與人均GDP的歷史數據，結合線形模型和Logistic城市發展“S”曲線，得出了我國人口城市化線形增長模型:Ut=11．4181+0．0073Xt(Xt代表人均GDP，Ut代表城市化水平)[1](P30)，欠發達地區教育資源集中的中學、高校片區人均GDP、城市化發展水平明顯要高于非教育資源區。

(三)文化提升

“文化是城市生長的靈魂和生命力，丟棄傳統，割斷文脈的發展，往往使城市成為日益增加的、毫無個性的建筑物的堆砌。”[2]城市文化，是一個城市區別于另一個城市的最鮮活的精神元素，并區別于鄉土文化，有其最獨特的現代化精神特征。當下中國所致力建設的生態文明，其核心在于文化的塑造，特別是具有本地人文色彩、民風民情的城市文化的構建。而學區恰恰是建構城市文化的最基礎性的支撐力量，學區不斷培育人才，得以提升整個城市的文化素質;學區不斷吸引人才，得以改善整個城市的人文結構。在由發達國家和發達城市主導的消費主義生活休閑方式，遭遇生態破壞、資源枯竭和環境污染等引發的生態性危機背景下，學區作為一種發展型社區的高級形態，可以有機建構一種“重生態、重合作、低消耗、高福利”新的生活休閑娛樂方式，為公眾自主提供一種健康的、積極的人生觀、價值觀、世界觀和活的文化價值系統。而且，這種新的建構在生態基礎上、以現代科技做支撐的城市文化，更易于被學區與城市中新進外來人口接收，由消費主義轉變為生態主義，成為城市新的消費導向。

三、欠發達地區城市化與學區融合發展的協同路徑

(一)創新學區管理架構

聯合國教科文組織前總干事馬約爾在1998年世界教育報告中提出:“我們留下一個什么樣的世界給子孫后代，在很大程度上取決于我們給世界留下什么樣的子孫后代。”[3](P30)子孫后代的培養，很大程度上取決于學區的發達與完善程度。學區只有立足于服務社區、培育人才、建構城市三個目的，學區的社會、經濟、政治、文化與智慧價值才得以彰顯。事實上，在現有傳統學區管理架構下，由于集權體制、計劃運行和行政模式明顯不適應現代學區發展的需要，更不符合培養四種“知識支柱”，即學知、學做、學會共同生活和學會生存的現代復合型人才培養要求。[3](P79)欠發達城市應有突破性視野和前瞻性眼光，大膽求變，不能跟在發達城市后面做緊隨者，否則只能重走發達城市的老路，弊病重重。在此，欠發達城市應著力創新學區管理架構，管理模式由傳統的行政管理模式，向舉辦者、管理者和辦學者三分離的現代新型學區管理模式轉變，管理層級由過去的“市級——市教育局——區級——學區級——校級”，轉變為“市級——學區級”二級管理體制，管理方式由封閉式管理向自治管理轉變，最終形成學區自主管理、政府宏觀調控、社會廣泛參與、市場有效調節的學區管理體系。

(二)樹立“大學區”理念

首先，政府要轉變城市發展思維，確立學區與開發區比翼齊飛的城市化發展戰略。如果欠發達地區以開發不可再生的資源為支撐，或只發展單純的資源型、污染型產業，那么城市要憑借開發區飛地式發展獲得快速發展則是難以為繼的。開發區對經濟結構相對單一的欠發達城市來說，是不可或缺的，也是把農業人口轉變為城市人口最重要的途徑。而要真正實現轉變，開發區必須與學區融合性發展，否則不能解決隨遷子女的入學、升學問題，那么這種轉變只能是“偽城市化”。其次，欠發達城市大多處于城市環境整治階段和城市改造、拆遷與重建的高峰期，從發達城市拆遷改造的經驗教訓看，其拆遷改造成功與否的關鍵，在于生活福利設施的配套建設特別是學區建設是否能及時跟進。許多城市的拆遷之所以問題重重，就在于被拆遷改造地區公眾感覺生活質量下降，子女受教育空間遭到了無情擠壓，有被邊緣化的感覺。因此，欠發達城市在舊城改造或城中村拆遷過程中，加大學區建設力度，不僅可以提升被拆遷群眾的受教育質量，從長遠來看，也能有利于城市人力資源的開發與成長。最后，學區應以社會效益最大化為終極目標，而不應以成本最小化為目標，否則背離學區的“普世”功能。從圖2看，因為當投入不足時，政府的偏好和個人選擇的結果是重點學校要消費更多的教育資源，教育消費組合在d點，只有政府加大投入，普通學校與重點學校的差距逐漸消弭，以致ab教育投入曲線在E點趨于均衡。圖3(SRC代表社會效益最大化曲線，HI代表家庭或個體投入，GI代表政府投入)也反映出政府投入最小化時，容易引起教育市場供給不足，助抬教育產品價格，對窮人產生擠出效應，弱化學區推動城市化的正激勵效應。因此，政府教育投入不應一味追求最小化。

圖2 異質學校的教育消費曲線ECC

圖3 社會效益最大化的教育投入

(三)打造“知識化”學區

隨著知識經濟的到來，生產力的配置方式，正發生著根本性變革，城市的模式和作用，也在悄然發生變革，以此賦予城市更高級的文明形態。學區作為承載著知識與經濟雙重職能的教育資源聚集地，盡管當下有些難以承受之重，但將是未來城市與教育發展的主要形式。正如舒爾茨所說，由于“當人的經濟價值提高時，我們處于一些新的和更好的機會領域，也是世界上很少有人能夠享有的所有情形中的一種最優的集合”[4](P263)。因此，“教育體制不斷擴大教育服務的供給，從而足以適應上等收入家庭的私人需求方面具有極大的靈活性”[4](P262)。適應教育資源均衡配置的發展要求，學區建設不僅滿足了廣大低收入家庭對高質量教育的內在需求，更滿足了城市中高端消費群體對教育投資的外在需求。而中高端消費群體，大多是高學歷、高素質、有文化內涵的高知、高收入群體，使得整個學區的教育知識結構趨向高知化，從而優化整個學區的教育文化環境和整體人文環境，提升學區的人口質量，強化整個地域對該學區的學區慣性和學區錯覺思維(如圖4)。并且，使得整個學區的知識共享，不僅具有群體基礎，還有內容載體。學區可以充分利用建構于e－learning和CADLIS的公共知識信息共享平臺，推進學區知識服務的多樣化和學區圖書館的數字化，并努力建成朝向基于4G的Blog、Wiki、微博的開放式學區，而這也正是未來城市發展的方向。

圖4 知識化學區的生成

(四)消除“戶籍式”屏障

欠發達城市相較發達城市的一個獨特優勢，在于由于社會流動人口比較少，取消遷入人口及其子女在入學、福利等戶籍限制方面遇到的阻力相對較少，甚至很弱。事實上，能流入并在這些欠發達城市立足發展的人口，都是有事業基礎的或有相對穩定的工作，再次流動的可能性比較小，這也避免了政府為解決外來人口隨遷子女入學問題而擴充的教育資源，因為輸入不穩定，而可能造成大量浪費的問題。因此，欠發達城市是有條件取消戶籍限制的，保障城市每一個個體能公平享有包括受教育權在內的社會各項基礎性福利，避免以經濟財力不夠為由而剝離非戶籍外來人口的正當的公民權利，造成一個人的社會經濟角色和他的公民權利的分離的短視行為出現。否則，對外來人口長期的邊緣化政策和社會排斥，會引來某種非良性后果。

(五)構建“村社化”學區

教育的本質在于培育能適應社會、富有精神氣質、懂群體生活的“正常人”，而不是制造單純工具主義或人文主義潮流下的“怪胎”。可以想象，“當我們超越這一代人的墓地而思考時，激動我們的問題并不是未來的人類如何豐衣足食，而是他們將來將成為什么樣的人”。如果“唯一要緊的事情，就是由他們直接或間接地創造物質條件和利益格局，那么任何冷靜的觀察者都會斷定，所有的經濟征兆都將預示著自由的不斷喪失”[5](P12－57)。因此，現代學區的時代使命，在于避免人們“像一群羔羊一般”集體無意識地受經濟欲望驅使，發揮其優化教育資源功能，使知識的獲取更富可得性、便利性，賦予市民教育選擇的權利和接受同質化教育的合理性、合法性權利。同時，吸取費孝通先生所提出的有效整合農村差序社會的家族、宗族、禮教積極因子，發揮學區文化教化、優化基層社會管理的整合功能。這也是割裂社會所欠缺的和致力追求的城市整合能力，它可以有效整合不同階層、不同族群、不同職業、不同地域、不同文化背景的群體，形成一個相對一致價值觀的共同體學區，使整個學區更富有人情味，回歸鄉土社會的本真，學區變革為霍華德所追求的人本式“田園城市”。公有村社主義者認為，在經濟自由主義和市場化個人主義思潮的影響下，存在于國家和個人之見、必不可少的社會組織，從志愿者協會和社區到學校、家庭、教堂和工會，都被分裂成極少的社會單元，并呈現逐漸畏縮的趨勢。[6](P79)而學區可以經過時間、情感、道德和自治的積淀及上述功能的發揮，能有效重建基于情感、風俗習慣、記憶、地緣、心態、團體、相互依賴、社會福利、傳統、道德、文化多元等，具有“歸屬感”和“祛魅”雙重特質的現代社區，實現學區個人利益和社會利益的一致，形成一個責任鏈條:學區個體——家庭——學區——村社社區——社會。

[1]黃新建，等．環鄱陽湖城市群發展戰略研究[M]．北京:社會科學文獻出版社，2009．

[2]孫家正．文化是城市生長的靈魂和生命力[EB/OL] ．http://news．163．com/07/0921/16/3OU7NM7G0 00120GU．html，2007 － 09 － 21．

[3]葉平．創新教育新論[M]．上海:東方出版社，2001．

[4](美)T·W．舒爾茨．制度與人的經濟價值的不斷提高[A]．R．科斯，等．財產權利與制度變遷——產權學派與新制度學派譯文集[C]．上海:上海三聯書店，1994．

[5](德)馬克斯·韋伯．韋伯政治著作選[M]．閻克文，譯．北京:東方出版社，2009．

[6]張金馬．公共政策分析——概念·過程·方法[M]．北京:人民出版社，2004．