當前房地產業宏觀調控政策思考

■梁 鴻 楊小亭

當前中國經濟增速逐漸回落。國家統計局2012年10月數據快報顯示，2012年1－3季度我國國內生產總值(GDP)同比增長7．7%，其中第三季度增速為7．4%①，再創新低。同時，工業增加值、固定資產投資、進出口總額等關鍵經濟指標表現依然不容樂觀。從外部市場來看，經濟增長的外貿引擎日益力不從心，表現在三個方面:其一，歐洲各國自顧不暇。歐債危機進一步深化，致使各國經濟出現萎縮，自主增長動力不足，市場消費者信心不足、需求環境惡化。其二，美國貿易保護主義日盛。在世界經濟下行風險增大的形勢下，各國之間經濟貿易政策的協調愈發困難，貿易保護主義有再次抬頭跡象。其三，新興市場開拓尚需時日。在歐美等傳統出口市場受阻、外貿萎縮的背景下，積極開拓新興市場成為中國出口企業的突破口，然而目前國內企業對新興市場還普遍缺乏認知和渠道，成功開拓這一全新的市場尚需時日。從內部市場來說:國內消費需求雖有增長，但尚不足以支撐起整個國民經濟;國內投資需求在房地產行業受到嚴厲調控的情況下普遍難有起色。曾經被寄予厚望的光伏、風能、電動車等新興產業實際發展狀況亦不容樂觀，許多企業舉步維艱。在這種內憂外患的形勢下，為了防止宏觀經濟硬著陸，國家的基本政策面轉向“穩增長”，采取了連續加息和降低準備金率等一系列政策措施。與此同時，人們不由得將穩定經濟與社會的目光又轉向房地產業。

然而，顯然中央政府不愿也不能再走過分倚重房地產業拉動經濟的老路，房地產業調控依舊不能松綁。一是調控一旦松綁，將對政府“堅持調控不動搖”的公信力造成挑戰，二是會引發人們對市場預期的改變，導致擠壓房地產業泡沫、促進房價合理回歸的目標難以實現，房地產業調控將功虧一簣，為國民經濟健康發展埋下更大的隱患。因此，如何使房地產業既能在“穩增長”中發揮應有的作用，又能保持并促進房地產業調控的成效，是政府迫切需要解決的問題。

一、保護滿足自住需求，分流引導投資需求

在繼續堅持房地產調控政策不放松的基礎上，我國宜適度調整房地產業調控手段，有保有壓，改變以往“一刀切”的做法。

對于合理的自住需求，國家應給予保護和滿足，繼續加大信貸、稅收的差異化程度，適度調整首套普通商品房首付比例、住房貸款利率，加大稅收優惠力度，提高這部分購房者的住房購買力，鼓勵并促進其住房消費，以滿足其基本的生活居住需求。

針對投資需求，政府不能通過籠統的限購政策進行抑制，而應該采用“分級限購”的方法進行分流引導。所謂分級限購，即限制投資者在不同住宅產品上的購買行為，通過不同層次的劃分，分別限制國外投資需求、國內非本地投資需求、本地投資需求。通過分級限購，可以降低普通價位住宅產品的投資需求，使普通價位的住宅產品更多地用于滿足正常的居住需求。比如說，對住宅商品房單價在一定標準 (如5萬元/m2)以上的高檔商品住宅，這部分住宅產品實際投資屬性很強，可對所有的投資需求完全放開。即對境外投資機構或個人投資者、國內本地和非本地的投資者完全放開，以滿足這部分投資者單純的投資需求。對于我國來說，與其抑制這部分投資需求并將其驅趕到境外，不如對其劃定范圍使其定向投在國內，把他們限制在國內高檔商品住宅的投資范圍內。這樣一方面能夠在一定程度上活躍我國房地產市場，助推我國經濟“穩增長”;另一方面，投資者對高檔商品住宅的投資，影響的是高檔商品住宅的價格，對普通住宅的影響較小，在一定程度上起到了風險隔離的作用。

二、轉變調控目標，改單一房價指標為購買力指標

當前“促進房價合理回歸”的房地產業調控目標著眼于調控房價，調控目標過于單一。當然，要解決民眾的購房難題，調控房價是一方面，另一方面還需提高居民的實際住房購買力，故可將單一的房價調控指標轉化為以提高居民真實購買力為核心的購買力指標。目前我國大多數家庭采用銀行按揭貸款的方式來實現購房愿望，貸款利率的高低以及首付款比例要求能夠對其產生巨大影響，因此需要設法降低居民購房的利率水平及首付比例，藉此提高居民住房購買力。首先，要打破對商業銀行的利益輸送，加快推進利率市場化進程。目前，我國商業銀行收入主要來源于利息差。縱觀我國商業銀行歷年經營收入結構，我們不難發現，其高度依賴各種形式的利息收入，幾乎占總收入的90%，而存貸利差又是我國商業銀行經營收入的主要來源，占其總收入的60% ～80% 。截止到2012年10月，我國最新的1年定期存款利率是3%，而1～3年的貸款利率卻高達6．15%，仍維持著我國銀行業3%以上的利息差，遠遠高于西方國家不超過1%的平均水平。因此，我國必須堅決打破銀行業壟斷經營的局面，以降低存貸利差，使購房居民享受到更低的貸款利率，減少其購房還貸的壓力，提高其住房購買力。同時，我們還可借鑒美國退伍軍人協會的模式，定向地為部分特定人群購買住房提供國家擔保。該協會的住房貸款制度規定:每位軍人退伍后，都可以向政府申請住房貸款，國家可為包括其家庭成員在內的每人提供6萬美元的住房貸款擔保，保額為24萬美元，這筆錢可以保證他們買到普通中等住房。借鑒美國經驗，我們也可以成立類似機構，對部分特定人群購房提供國家擔保，以改善其信用狀況，從而降低銀行對其發放住房貸款的風險，使他們能夠以更低的首付比例、更優惠的貸款利率、更長的還款期限獲得貸款，進而達到增強其真實住房購買力的目標。

三、建立住房保障擔保平臺，切實推進住房保障建設

保障房的大量入市，一方面有助于分流部分市場需求，沖低房價，緩解樓市泡沫;另一方面，保障房的投資建設以及由此帶動的住房消費及關聯產業的消費能夠大力助推我國經濟，在一定程度上能夠緩解“穩增長”與“抑房價”之間的矛盾。因此，我國需要創新保障房機制建設，切實為住房保障建設的大力推進掃清障礙。

我們建議從地方政府的土地出讓收入中拿出一定比例的資金，例如2%的資金量，用來建立保障房開發和消費的政府擔保平臺，專款專項用于支持住房保障建設與消費。其中1%由中央政府出臺用以組建國家級的保障房開發擔保平臺，另外的1%用以組建地方的保障房消費支撐平臺。國家層面的擔保平臺主要是為住房保障的供給面提供支撐，即為全國參與保障房建設的開發商在向銀行申請開發貸款時提供綜合擔保，通過這種市場化而非行政干預的方式，為住房保障建設提供一個國家層面的擔保機構，可降低商業銀行發放住房保障開發貸款的風險，增加其對保障房開發商的貸款意愿，并且能夠為其提供更優惠的貸款利率、更優厚的貸款條件，為保障房的大規模開發創造條件。而地方層面的政府擔保平臺主要是為住房保障的需求面提供支撐，即為購買保障房的中低收入家庭提供住房貸款的政府擔保，使其能夠以更低的首付比例、更優惠的貸款利率、更長的還款期限獲得貸款。如此一來，通過對保障房供需兩方的支撐，能夠大大促進住房保障建設與消費，化解眼下普遍存在的地方政府保障房資金難題。

四、房產稅需慎行，試與行政事業收費打包征收

在當前經濟發展因素存在不確定性的情況下，房產稅改革需要謹慎推行。在居民收入增幅較慢的情況下，全面征收房產稅顯然不現實，也不利于保護中產階級的利益。另外，在實施過程中我國需要統一房產稅的征收模式。例如，現在上海使用的房產稅征收標準是建筑面積，而重慶使用的標準則是套內面積。不同征收模式下導致的利益差異勢必將引發公眾的心理變化，從而為后續工作的順利開展留下隱患。同時，房產稅的全面推行還有賴于相關財稅體制，包括房地產稅收體系本身的改革及配套規則的完善，以及批量估價技術、征收標準的設定等細則的確定，這也是房產稅工作順利推進的必要條件。這些問題的解決任重而道遠。因此房產稅應謹慎試點，不宜加速推行。

在房產稅的征收方法上，我們可以考慮將其與目前涉及房地產開發中諸多的行政事業收費統一打包征收。當前，我國地方政府預算內外的收入多源于房地產相關稅費，尤其是房地產開發環節的稅費。在房地產開發階段，需要繳納的稅費名目繁多，且涉及多個政府職能部門，開發商開發一個項目需要與不同的職能部門溝通。若將房地產開發比喻為一個烤面包的過程，則烤面包只需5分鐘，而批準烤面包卻要5小時。這一方面降低了房地產企業開發的效率，延長了房地產產品的生產周期，從而極大地放大了供給與需求的失衡;另一方面，也容易產生尋租的空間，滋生行賄受賄等腐敗問題。因為行政事業收費與房產稅都歸屬于地方。故我們可從提高效率、規范管理角度考慮將地方政府收費統一規范成為一個綜合稅，并按評估值的一定比例年度征收。這樣將各個部門對房地產企業的稅費征收內部化，政府對外只需安排一個窗口，開發商只對這一個政府窗口上繳綜合稅。開發商繳納這一項綜合稅后，即可進入正常的審核階段。而經竣工驗收后，再對小業主統一征收房產稅。其本質是將政府部門一次性對增量房征收的成本，分攤到房屋建設期間針對開發商的征收以及保有期間對全體小業主征收兩個環節中去。同時，這一做法也節省了開發商在項目各階段的成本，使房地產生產周期大大縮減，由此房地產供需時間差也將縮短，市場均衡的機制和信號反映將更加到位。

五、堅守18億畝耕地紅線，允許省際調用指標

2012年7月舉行的“博鰲·21世紀房地產論壇”第12屆年會期間，經濟學家許小年提出在市場經濟中對房地產市場問題解決方案應從改革供求關系做起，而不是簡單地限制需求。“關鍵在于增加土地和住宅的供應量，尤其是土地制度改革，最為核心的是放松18億畝耕地紅線，讓市場對土地進行配置。”一時間甚囂塵上，也引發了人們對是否應堅守18億畝紅線的爭論。

筆者認為，許小年的言論中，關于改革供求關系，增加土地和住宅供應量的前提無疑是正確的，但是由此而提出“放松18億畝耕地紅線”的觀點有失偏頗。眾所周知，當前房地產市場呈現的各種矛盾歸根結底是由供需矛盾引起的，而解決矛盾的根本途徑是擴大供給，增加土地和住宅的供應量，這是經濟學的最基本原理。但是我國確定18億畝耕地紅線，是保證我國糧食生產安全的生命線。因此，我們不能將增加土地和住宅供應量的目標建立在放松這18億畝耕地紅線的基礎上。事實上，增加土地供應量有多種途徑:可以通過城市舊區改造盤活存量土地或利用建成區空閑地提供土地，利用非農建設用地通過集體土地流轉的方式提供土地。另外，對于18億畝耕地紅線，我們可以在宏觀上堅持總量平衡，微觀上允許省際調用指標。18億畝耕地紅線的說法是對全國而言，而耕地的保護在我國東部和西部并不相同。從存量上看，西部地區分布的耕地較多，占36．9%;東部地區、中部地區和東北地區分別占 21．7%、23．8%和17．6%。我國東部地區建設用地相當緊張，已成為約束未來發展的重要因素，西部地區后備土地資源比較豐富。而不同區域不同省市對建設用地的需求量也不盡相同。因此，我國可以在總量平衡的基礎上允許各省之間進行指標調用，這樣能在一定程度上實現市場對土地的資源配置，實現增加部分區域土地和住房供應量的目標，緩和供需矛盾。

表1 各地區耕地面積及比重(2008年底)

六、逐步完善優化土地財政

我國當前的土地財政存在種種弊端已成廣泛共識，盡快推翻土地財政的改革呼聲越來越高。然而當前土地財政積重難返，其存在具有深刻的根源:土地公有及相應的征地制度為土地財政提供了基本的制度基礎，政府主導型跨越式發展為土地財政的形成提供了強大驅動力，現行的財稅體制是產生土地財政的重要制度性因素。要想推翻土地財政，就必須改革導致其存在的制度基礎，必須改革相關的經濟體制和政治體制:需要推進財稅體制進一步改革，使地方財政擁有穩定的稅源，解決地方財政困難，使地方政府的財權與事權相匹配;需要進一步轉變政府職能，改變以往地方政府在經濟建設中的主導者角色，將地方政府由生產性政府向服務型和責任型政府轉變;需要進一步調整和完善土地法規及其他相關政策法規，從法律上來逐步打破地方政府對土地財政的依賴。因此，推翻目前的土地財政牽一發而動全身，并非一朝一夕就能實現，而是需要一段較長的過渡期。在這一過渡期內，需要推進相關政治體制和經濟體制的改革，同時還需優化完善現行土地財政。

首先，要改變目前土地出讓金監督機制缺失的現狀。當前我國的土地出讓收入由地方政府“自收自支”、長期缺乏透明的收支規范與嚴格的監督機制，為地方官員帶來廣闊的尋租空間。優化完善土地出讓金制度，亟需建立土地出讓金監督機制，監督和引導土地出讓金去向，使其切實用于發展地方經濟、改善本地民生的各項事業，尤其是積極發揮其助推住房保障建設的作用。

其次，各地方政府要在合理安排和利用好土地財政在推動經濟社會發展方面的積極作用的同時，客觀冷靜地預見并分析土地出讓收入急劇下降可能帶來的財政收支風險。提前采取應對措施，加大土地增值稅清繳力度，同時積極研究推動房產稅，加大保有環節稅收調節力度，完善相關稅收的征收管理，增加土地稅收收入，主動引導土地財政由“出讓收入為主”向“稅收收入為主”轉型，促進土地財政收入總量保持基本穩定，從而保持經濟社會持續健康發展。

七、建立嚴謹長效的政策調控體系

經歷了多年的房地產市場調控，目前房地產業深化改革已經步入“深水區”和“啃硬骨頭”的階段，業界對建立一個科學嚴謹長效的房地產政策調控體系的呼聲越來越強烈，事實上，目前所實施的短期措施無法從根本上解決房地產市場供求關系失衡的問題，也無法遏制地方政府依賴土地財政的沖動，這些短期措施一旦退出，房地產市場又將面臨報復性反彈，不利于房地產市場持續健康發展。因此，房地產調控需要一個嚴謹長效的房地產政策調控體系的逐漸完善和跟進。

首先，這個調控體系應該是全方位多層次的。全方位是指內容涵蓋房地產行業的方方面面，從國家的基礎政策到地方的特色政策，從房地產市場到住房保障，從土地到房產，從存量市場到增量市場，從商品住房到收益型物業等等。多層次是指對房地產行業的需求層次進行分類，如住房保障需求、自住需求、投資需求、投機需求，甚至可再進一步細分。主要根據“約束高端需求，支持中端需求，保障低端需求”的原則，針對不同的需求設計相應的調控政策工具，組成一個完備的政策工具囊。針對不同區域、不同時間段出現的不同問題，我們可以從這個政策工具囊中選取相應的政策工具進行搭配組合，適時而動，相機抉擇。

其次，這個政策調控體系要統籌兼顧各方群體的利益。任何一項長效機制要達成預期目標，實現良性運行，都必須做到利益兼容。房地產市場涉及的利益主體具有多元化特征，包括中央政府、地方政府、房地產業相關企業、已購房群體和未購房群體在內的不同主體，都有差異化的利益導向。保護合理的利益訴求，打擊危害房地產市場健康發展的利益訴求，凝聚社會共識，最大化各方利益，方能實現政策調控體系的良性運行，促進房地產行業長期穩定健康地發展。

注釋:

①具體數據可參見:國家統計局2012年10月數據快報。

[1]華 偉，汪歆沁．求解住房保障資金難[J]．探索與爭鳴， 2011，(10)．

[2]吳群，李永樂．財政分權、地方政府競爭與土地財政[J]．財貿經濟，2010，(7)．

[3]唐在富．中國土地財政基本理論研究——土地財政的起源、本質、風險與未來[J]．經濟經緯，2012，(2)．

[4]華偉，沈靈燕．房地產宏觀調控下的區域創新——以上海市房地產業如何持續健康發展為例[J]．探索與爭鳴，2012，(10)．

[5]趙子銥，楊曉鵬．中美商業銀行貸款利率市場化程度的比較分析[J]．南方金融，2011，(1)．