集體林權改革后的公益林生態補償制度的完善

■吳 萍 呂東鋒 陳世偉

我國的集體林權改革是因林業生產經營主體對森林資源的經濟利益需求而推動的，在集體林權從集體權益向個體權益的改革過程中，并未對公益林與商品林作明確區分。后來隨著商品林經濟效益的提升，公益林因其功能的生態性，林農不能享有像商品林那樣的處置權和收益權，為維護林農的生產積極性，順利實現資源增長、農民增收、生態良好、林區和諧的集體林權改革(以下簡稱林改)既定目標，作為利益協調機制的公益林生態補償制度必須積極跟進。盡管我國公益林劃定、森林生態效益補償在先，集體林權制度改革實施在后，但當前我國公益林生態補償制度的研究明顯滯后于林改步伐，在一定程度上制約了林改的進程與成效。實際上二者在實現林業的生態價值、經濟價值、社會價值的目標上是高度一致的，實踐中如何使二者從當下的對立走向統一，是理論界與實務界需關注的一個現實問題，尤其是在我國《生態補償條例》正起草制定的背景之下。

一、集體林權改革與公益林生態補償目標的高度一致性

生態補償是以保護和可持續利用生態系統服務為目的，以經濟手段為主調節生態保護利益相關者之間利益關系的制度安排，通過對損害(或保護)資源環境的行為進行收費 (或補償)，提高該行為的成本 (或收益)，從而激勵損害(或保護)行為的主體減少 (或增加)因其行為帶來的外部不經濟性(或外部經濟性)，達到保護資源的目的;[1]集體林權制度改革是以明晰林地使用權和林木所有權、放活經營權、落實處置權、保障收益權為主要內容的綜合性改革。根據《關于全面推進集體林權制度改革的意見》(以下簡稱《意見》)的規定，其總體目標為“用5年左右時間，基本完成明晰產權、承包到戶的改革任務。在此基礎上，通過深化改革，完善政策，健全服務，規范管理，逐步形成集體林業的良性發展機制，實現資源增長、農民增收、生態良好、林區和諧的目標。”兩者在實現林業的生態價值、經濟價值、社會價值的目標上是高度一致，相輔相成，相互促進的。

(一)公益林生態補償是實現林權改革目標的重要途徑

我國的集體林權改革是因林業生產經營主體對森林資源的物質性利益需求而推動的，林改的核心問題就是農民增收。林改后通過產權的清晰界定、規模化的合作經營、林業稅費的大幅降低及各項配套政策措施的完善，林農林業收入增長明顯。據調研，遼寧張家堡村的林農2009年的林業收入為2003年的3倍多，福建、江西、浙江、四川4省林業收入增長率分別為362．38%、353．54% 、339．92%和 325．27%，云南、貴州、海南、重慶分別為 206．00% 、186．37% 、157．84% 和 96．61%。[2]在集體林權從集體權益向個體權益的改革過程中，我國并未對公益林與商品林明確區分。在保持公益林性質不變，經營方式不變的前提下，我國將公益林也納入林改的范圍，與商品林同時參與市場經營與流轉，但依據林業的分類經營，作為向社會提供森林生態產品的公益林，禁止商業性采伐，林農不能享有像商品林那樣的處置權和收益權，林農的經濟利益受到限制與損害。而公益林提供的生態產品即生態效益，又具有公共物品的屬性，在消費上不具有排他性和競爭性，無法形成有效的市場買賣機制，難以轉化成經濟效益。在正常情況下，作為“理性經濟人”的私人經營者不會提供森林生態產品，導致公益林建設出現市場失靈現象，無法最優配置資源，最終的后果是林農喪失公益林保護建設的積極性，公益林喪失。林改后在實現林農增收的同時，生態良好、林區和諧的目標卻無法達到。所以我國要借助公益林生態補償這種利益協調機制，通過經濟手段將公益林生態效益的外部性內部化。對個人因保護生態環境的投入或放棄發展機會的損失進行經濟補償，通過生態補償將公益林的生態效益外化為經濟效益，實現公益林生態效益與經濟效益的協調與平衡，解決公益林生態效益和經濟效益之間沖突，從而實現林改目標，保障林改成果。因此，公益林生態補償是實現林權改革目標的重要途徑。

(二)林權改革為生態補償市場化奠定基礎

2007年7月17日，在國務院新聞辦公室舉行的新聞發布會上，國家林業局局長賈治邦表示，林權改革到位了，將提高公益林的生態補償標準。[3]林權改革的不斷深化將促進公益林生態補償的逐步完善。

從生態補償的主體角度看，生態補償分為政府主導的生態補償和市場主導的生態補償，其中政府補償主要采用財政轉移支付、政策補償、生態補償基金等方式，具有強制性、間接性等特點，市場補償是生態服務受益者對保護者的直接補償，主要采用產權交易市場、一對一交易、生態標記等方式，具有直接性、激勵性等特點，[4]有學者把政府補償和市場補償分別稱為“庇古稅”路徑和“科斯產權”路徑，“庇古稅”路徑通過政府干預(征稅或補貼)把私人收益(成本)和社會收益(成本)背離所引起的外部性影響進行內部化，實現社會福利的最大化;“科斯產權”路徑強調用市場手段解決外部性，認為在產權清晰、交易成本低的條件下，交易雙方可通過自愿協商實現外部性的內部化，而不需要政府的干預與調節，政府的責任是界定和保護產權。[5](P89－90)我國公益林生態補償一直以來都是以政府補償為主導，但由于補償數額龐大，政府補償資金來源單一，以及政府補償的時滯性和低效率性，市場化的生態補償逐漸成為關注的熱點。現階段中國正積極探索在森林生態補償中將政府補償與市場補償相結合的優化途徑，以尋求適合自身發展的森林生態補償方式。而市場化的生態補償要取得效益最大化，達到資源配置的帕累托最優，按科斯的觀點應建立在產權明晰和市場交易成本低廉的基礎之上。根據《意見》，我國集體林權制度改革的主要任務包括:明晰產權、放活經營權、落實處置權、保障收益權等，其本質正是破除集體林業產權的弊端，實現產權清晰。顯然林權改革為公益林生態補償市場化奠定了堅實的基礎，拓寬了生態補償渠道，進一步完善了政府與市場主導相結合的公益林生態補償體系，對于理性經濟人而言，能獲得更多的收益，也就有了更高的生產積極性。

二、集體林權改革后公益林生態補償制度的不足

如前所述，集體林權改革和公益林生態補償在總體目標上高度一致、相輔相成、相互促進，作為一種利益協調機制的生態補償制度對于實現林改目標，保障林改成果至關重要，但現階段我國公益林生態補償制度的研究明顯滯后于林權改革步伐，在林權改革極大煥發了林農的林業經營積極性，公益林私有化的背景下，作為利益協調機制的公益林生態補償制度不積極跟進的話，極易引發個體林農對經濟利益的短視與追求，從而危及林業整體的生態安全，在一定程度上制約林權改革的進程和成效。

(一)公益林的劃分和補償范圍的界定不甚合理

我國公益林補償范圍的確定是在森林分類區劃界定基礎上進行的。于是，補償范圍界定的合理性就與公益林區劃界定的科學性和合理性密切相關。

我國生態公益林區劃界定是以行政手段為主進行的，2004年國家林業局依據《重點公益林區劃界定辦法》在全國范圍內組織開展了重點公益林的區劃界定工作，一是區劃范圍大，從近2．67億hm2林業用地中，劃定了1．04億hm2重點公益林，重點公益林的比例大約為39%，還不包括一些地方自行確定的公益林;二是時間倉促，缺乏對林地的實地考察和深入研究;三是劃分的技術規范不明晰，沒有充分考慮到投資機制、當地的生產力發展水平及林地經營權屬分散等因素。以江西省為例，江西省共有林地面積15 900萬畝，其中5100萬畝被劃為國家和省級公益林，占全部林地面積的32%;崇義縣共有林地面積259萬畝，其中108萬畝被劃為國家和省級公益林，公益林占全部林地面積的42%。[6]江西省自然條件好，光照和雨量充足，樹木生長比較快，很多林地更適宜發展商品林，但是政府卻將很大一部分林地劃分為公益林，尤其是林權改革后又沒有及時對公益林與商品林進行調整，加大了政府對公益林的管理難度。

如果公益林區劃范圍大，而補償能全面充分合理，充分調動林農的生產積極性，一定能很好實現林業生態價值和經濟價值的雙豐收。但問題是當前公益林區劃范圍大，補償卻不到位，如江蘇省淮安市被批準的國家級、省級重點公益林面積為53萬畝，但實際上獲得補償的面積僅為38．95萬畝，宿松縣全縣共區劃國家公益林27．59萬畝，省級公益林6．5萬畝，而其中只有13．5萬畝享受中央財政補助，導致公益林的保護與發展乏力，對林改的效果產生影響。

(二)補償方式和資金來源單一

我國公益林生態補償同退耕還林(草)、天然林保護等林業工程一樣，都是由政府主導以項目的形式推進的，這樣的政策設計，由于補償資金來源單一，國家財政壓力大，面臨著諸多問題。一是相對量大，而絕對量低，林農受益不明顯。如2001年，中央財政根據國務院2000年頒布的《中華人民共和國森林法實施條例》第15條規定，建立森林生態效益補助資金，在11個省、自治區的658個縣級以上單位和2個國家級自然保護區，對2億畝公益林進行補助試點，每年每畝補助僅5元，而中央財政補助資金就達10億元之多，到2004年中央財政補助資金增加到20億元。二是時間上或許難以持續。如退耕還林就明確規定了補助的年限，還草補助2年，經濟林補助5年，生態林補助暫按8年計算，而一旦生態補償取消，林農將失去生存資金來源，最后仍將回到用砍樹的方式，從原來的土地上尋找經濟來源，使生態功能再回歸到經濟功能，最后導致生態建設的成果難以維持。

(三)補償標準低，欠缺激勵機制

從理論上講，森林為社會提供了無償生態服務，使得森林經營者私人邊際收益小于社會邊際收益，導致森林供給不足。為了解決森林有效供給問題，應為森林經營者提供額度為社會邊際收益與私人邊際收益之差的額度補償。但在目前的政府主導體制下，補償標準確定的主要依據是補償主體的承受能力 (即財政支付能力)，無法對生態公益林所能提供的生態服務價值合理、充分、全面地進行補償。根據我國2007年3月15日實施的《中央財政森林生態效益補償基金管理辦法》第4條規定，中央財政補償基金平均每畝每年5元，而林農從中央財政得到的補償金實際上只有4．75元。雖然這些年補償金在不斷地提高，以江西為例，2007年公益林補償標準為6．5元/畝·年，2008年為8．5元/畝·年，2009年提高至10．5元/畝·年，2011年統一提高到15．5元/畝·年，但是，相對于商品林取得的收益而言，這樣的補償標準無疑是很低的。以湖南、江西、廣西等南方省區為例，經營杉木用材林到25年成熟林時，每公頃至少可產木材105立方米，獲利至少在30 000元以上，年均收入達1200元/公頃;每畝毛竹林平均每年至少能采伐10株，收入超過750元/公頃，經營公益林與經營商品林之間存在巨大的收益差距。[7]加之生態補償基金明確限制使用的范圍是公益林的營造、撫育、保護和管理，沒有真正體現對林農經濟損失的補償，這樣的補償標準達不到激勵的效果，對公益林而言，出現粗放經營在所難免。

三、完善公益林生態補償制度的措施

集體林權改革后，我國可從幾個方面完善公益林生態補償制度。

(一)科學合理地界定公益林補償范圍

之所以補償不充分，主要是補償范圍與補償資金需求的供需矛盾問題。筆者以為解決這個問題可以從兩方面著手:一是縮小公益林區劃面積，減輕資金補償壓力。實際上在注重環境保護的歐洲國家，它們的公益林面積平均也只占森林總面積的20%左右。而且從實踐看，各地盡可能地把灌木林和混交林劃為公益林，對于未達到主伐年齡的公益林可以不納入補償范圍。二是為彌補縮小公益林面積帶來的生態效益不利影響，對成林的但未采伐的商品林實施補償。因為商品林也同樣具有生態效益，而生態補償就是在應對生態危機，自然資源、生態環境、可持續發展矛盾日益凸顯的背景下提出來的。這樣一舉兩得，林農保護生態的積極性提高了，杜絕短視的經濟行為，森林的生態效益得以體現，林改目標也能順利實現。

(二)導入市場運作機制，完善公益林生態補償方式

國際上生態補償大致有三種模式，第一種是政府主導的生態補償，具體包含對相關者直接補償，征收生態補償稅，實施區域轉移支付制度等;第二種是市場化運作的生態補償，主要包括自組織的私人交易、開放的市場交易、生態標志等形式;第三種是政府主導與市場運作相結合的方式。目前我國公益林生態補償的主流模式仍是政府主導的以財政轉移支付為特征的森林生態效益補償基金，國家財政負擔重，且存在“絕對量偏低”和“一刀切”等問題。在集體林權改革為公益林生態補償市場化奠定了堅實的基礎后，我國應調動市場資源參與生態補償，擴大生態補償資金來源，實現生態補償方式多元化。實際上，近年來在生態補償市場化方面我們已有不錯的嘗試和成效。

如生態購買，生態購買是針對生態建設成果 (生態產品)形成、鞏固、轉化和利用的制度安排和政策設計，它是指政府創建生態銀行、生態產品市場和生態購買機構組織，收購生態建設者的成果，讓生態建設者適時收回成本和投資，用于改善生活和擴大再生產;幫助將“產品生態”轉化為“商品生態”，通過生態交易和“生態購買”，確保“生態致富”，生態購買中，政府已不是直接的生產者，而是收購終端生態產品，重結果，其過程也就有了保證，可有效地激勵貧困地區和生態產品生產者保護生態環境，提高生產生態產品的積極性，提高生態服務的供給效率。目前，我國已在貴州省開展試點，收購個人投資營造的重點公益林。

另外，2005年《京都議定書》正式生效后，森林碳匯交易成為我國森林生態補償市場化機制的一個發展方向，如中國廣西自治區實施的世界銀行生物碳基金林業碳匯項目，是全球第一個CDM林業碳匯項目，解決了森林生態效益核算定量化、貨幣化和市場化的問題，而且引進國外資金，解決了生態林業發展融資難的問題。[8]實現了可觀的經濟與生態效益，開啟了一種有效的森林生態補償市場化途徑。目前，中國碳匯交易項目已在遼寧、云南、廣西等八省(自治區)覆蓋。

(三)提高生態補償標準，實現合理充分的補償

公益林生態補償全面、充分、合理、公平，并在實踐中不斷提高生態補償標準。我們需要重點關注以下幾個方面的問題:一是生態補償標準的確定，生態補償最難的是如何確定補償標準。補償標準的確定應體現補償的本質特征，區別于“補助”，應符合市場經濟運行規律，補償充分、等價、合理、公平。二是擴大補償資金來源，除加大中央財政轉移支付外，還可通過基金、證券等新的形式籌措資金。國家發改委副主任杜鷹在談到《生態補償條例》起草問題時說到，研究制定中的《生態補償條例》也將引導商業銀行資金和社會資本投向生態環保領域和生態功能區項目建設。這一舉措將為增加資金投入，擴大資金來源提供重要渠道。三是減少中間環節，限制行政支出。當前我國公益林生態補償費通常分配為所有者補償費，直接管護費，村級集體組織監管費，林業局(站)管理費等，有限的補償費并沒有用在刀刃上，經費流失嚴重。

2010年4月，《生態補償條例》起草工作正式啟動，公益林的生態補償將會以類型化的立法方法詳盡地規定在《生態補償條例》中，公益林的生態補償將得到制度化、規范化，并具可操作性，以上問題將會得到解決，更好地為林權改革保駕護航。

[1]毛顯強．生態補償的理論探討[J]．中國人口、資源與環境，2002，(4)．

[2]賀東航，田云輝．集體林權制度改革后林農增收成效及其機理分析[J]．東南學術，2010，(5)．

[3]賈治邦．林權改革到位將提高對生態林的補償標準 [EB/OL]．http://news．163．com/07/0717/11/3J JOGIED00 0120GU．html，2012 －05 －10．

[4]葛顏祥．流域生態補償:政府補償與市場補償比較與選擇[J]．山東農業大學學報，2007，(4)．

[5]龔高健．中國生態補償若干問題研究[M]．北京:中國社會科學出版社，2011．

[6]王社坤．對環境權與相關權利沖突之追[J]．法學論壇，2011，(6)．

[7]孔凡斌，陳建成．完善我國重點公益林生態補償政策研究[J]．北京林業大學學報(社會科學版)，2009，(4)．

[8]劉靈芝，等．森林生態補償方式運行實踐探討[J]．林業經濟問題，2011，(4)．