和諧社會背景下構建城鄉社會保障體系的思考

■李紅浪

和諧社會的核心是以人為本，是一個民主法治、經濟繁榮、人民安居樂業、社會福利不斷提高的社會。“老有所終、壯有所用、幼有所長、弱勢群體均有所養”是我國古人對和諧社會的美好憧憬，這也反映出生活基本保障是民眾的根本利益和共同愿望。民生問題是構建社會主義和諧社會的根本所在，而社會保障體系建設則是最基礎和最重要的民生問題之一。作為市場經濟的重要支柱，城鄉社會保障體系在經濟發展中發揮著不可忽視的重要作用，關系著政局穩定，是和諧社會能否實現的重要依托。隨著我國經濟社會的發展和改革的不斷深化，社會保障問題的受關注程度越來越高。當前適時研究這一社會熱點和民生問題，對于建立和完善具有中國特色的社會保障體系、促進社會和諧發展，具有十分重要的現實意義。

一、當前我國城鄉居民社會保障體系建設的現狀

社會保障是國家的一項基本經濟制度，關系到民眾的切身利益。近年來，我國城鄉社會保障體系建設快速推進，覆蓋城鄉居民的社會保障體系建設初步建立并得到了完善。2006年，黨的十六屆六中全會，首次提出社會保障覆蓋城鄉全體居民的目標:“適應人口老齡化、城鎮化、就業方式多樣化，逐步建立社會保險、社會救助、社會福利、慈善事業相銜接的覆蓋城鄉居民的社會保障體系。”2007年，黨的十七大進一步明確將“覆蓋城鄉居民的社會保障體系基本建立，人人享有基本生活保障”作為建設小康社會的奮斗目標之一;2012年，黨的十八大又提出，解決好人民最關心、最直接、最現實的利益問題，在學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居上持續取得新進展，努力讓人民過上更好生活。可見，黨中央不斷穩步推進城鄉居民社會保障體系建設，社會保障事業得到了健康持續發展。2011年全國城鎮基本養老保險、城鎮基本醫療保險、失業保險、工傷保險、生育保險的參保人數，分別達到2．84億人、4．73億人、1．43億人、1．77億人、1．39億人，比2001年分別增長了100．18% 、549．79% 、38．27%、307．24% 、302．08%;2011年新農合參合8．32億人，新農保和城鎮居民養老保險參保人數達到3．64億人。在較短的時間內，全國數億人被納入社會保障覆蓋范圍，建立起世界上最大的社會保障計劃，這是一個巨大的成就。[1]

近年來，特別是為應對2008年國際金融危機的嚴重影響，黨中央、國務院作出了一系列重大決策部署，積極推進城鄉社會保障制度改革，著力保障和改善民生，對實現保增長、保民生、保穩定的目標發揮了重要作用。[2]我國城鄉社會保障體系取得了長足的進步，建立了一個多種類、多層次的社會保障體系，城鄉居民受益明顯。從保障范圍來看，保障的受眾日益增多，覆蓋城鄉居民的社會保障體系框架基本形成;從保障內容來看，以城鄉居民養老、醫療、失業和最低生活保障等為主要內容;從保障的效果來看，城鄉居民對當前社會保障體系的滿意度在不斷上升，勞有所得、病有所醫、老有所養的目標已經實現。

二、當前制約城鄉居民社會保障體系建設的主要因素

目前，雖然我國城鄉居民社會保障機制基本得到了完善，但人們的社會保障需求與社會保障發展不足的矛盾仍然存在，尤其是一部分農村地區的社會保障水平仍然較低、覆蓋面較窄，而且保障形式單一、保障功能低下，并且將長期面對人口老齡化等嚴峻挑戰。這些因素嚴重制約著城鄉居民社會保障體系的構建，主要表現在以下幾個方面:

(一)資金不到位

目前我國社保體系呈現出條塊分割的狀況，城鎮社會保障資金由國家財政撥款，由地方財政部門進行管理，這容易造成管理上的疏漏。一些地方和個人在國家監管不到位的情況下，擅自把社保資金用于其他方面。城鄉二元體制，也是影響社會保障體制完善的十分重要的因素。目前，我國的社保資金有90%以上用于城市，廣大的農村地區因其經濟發展水平低、收入增長緩慢等因素，無法拿出更多的資金進行社會保障體系建設。

(二)區域性發展差異較大

地區經濟發展的不平衡，造成各地區社會保障體系有所不同。隨著西部大開發的不斷推進，農村地區的發展也有很大程度上的起色，但是我們也不得不承認，不同地區經濟發展的差距仍然很大，南方地區普遍比中西部地區發展快，因而社會保障體系的建設也更加完善和齊全，而內陸地區由于受到諸多原因的牽制，至今仍是社會保障體系覆蓋最為薄弱的地方。隨著城鎮化的不斷推進，城鄉結構也正在急劇地發生變化。這個變化越快，越能凸顯農村社會保障制度的滯后，也對目前城鄉分割的社會保障管理體制提出了更高的要求。2009年到2010年，我國城鎮化率從48%提高到49．6%，平均每年增加了0．8個百分點。即使今后每年只提高0．6個百分點，到“十二五”末期城市化率也將達到50%以上，這就要求我們適時加快社會保障特別是與農村、農民相關的社會保障制度建設的推進步伐。

(三)人們參保意識薄弱

影響社會保障體系建設還有一個重要的因素，就是人民群眾的參保意識問題。這種現象在農村十分突出，由于農村信息非常閉塞，所以國家的政策很難傳達和落實到農村，很大一部分的農民還不了解參保知識，從而導致他們的社會保障意識不強，或是根本沒有社會保障意識。尤其是當他們對合作醫療制過高的期望與現實差距太大時，導致一部分農民積極性受挫，參保率自然也就不高。同時，又由于傳統家庭養老觀念依然存在，使得社會保障的模式在短期內很難被廣大農民所接受。

三、新形勢下構建城鄉社會保障體系的對策

當前，我國正進入全面建設小康社會的決定性階段，我們應清醒認識到當前我國全面建成小康社會的艱巨性，如果沒有一個健全、完善的社會保障體系，就難以滿足社會成員的實際需求，社會的穩定與和諧就難以實現，更談不上經濟的可持續發展。因此，構建社會保障體系是推動經濟社會發展中的一項重要任務，必須抓緊抓好。我們必須以科學發展觀為指導，堅持以人為本，著眼城鄉統籌，在審視現行社會保障體系的基礎上，立足現實國情，以城鄉一體化為最終目標，加快建立具有中國特色的城鄉居民社會保障體系。[3]

(一)要充分發揮政府的主導作用

在新時期建設和諧社會、踐行科學發展觀的背景下，充分發揮政府的主導作用、調動社會各方力量參與構建城鄉社會保障體系勢在必行。在統籌城鄉社會保障體系中，必須把市場的力量與政府的力量相結合，同時不能忽略社會“第三部門”等其他力量的介入。[4]

1．進一步擴大城鄉社會保障的覆蓋面。改革開放以來，我國經濟快速發展，但貧富差距呈日益拉大之勢，與此同時，社會保障體系本身的公平性也經受不住考驗，城鄉之間的差距、不同性質企業之間的差距(國有、事業單位與普通私營企業等)、地區差異等多方面問題日益明顯。因此，政府在社會保障體系中應發揮主導作用，為促進和諧社會發展，收益的再分配應成為當前重要的議題之一。基于二元經濟結構和農村社會保障制度缺失的現狀，建立覆蓋城鄉社會保障制度的重點，是在完善城鎮社會保障制度的基礎上，建立與發展農村社會保障制度，實現城鄉社會保障的統籌與協調發展，并最終實現一體化。[5]

2．進一步強化政府在社會保障體系中擔負的職責。我國當前尚處于經濟政治體制改革中，政府在具體保障過程中的職責分工仍不夠明確，在不同層級間的政府責任劃分上，多數時候僅根據保障項目確認。事實上，公共經濟學理論指出，公共服務的類型可以成為劃分政府職責的依據，但保障項目是各級政府均有涉及的問題，如據此劃分顯然有失偏頗。福利經濟學認為，不管采用集權或分權的組織形式，社會福利最大化都應該成為組織分工的標準。因此，依從福利最大化原則，我國的社會保障體系應充分借鑒西方國家的經驗，將中央政府和地方政府的職責作出明確劃分，例如中央政府主要負責法規和規劃的全面制定，確認全國保障項目的基本標準和享受條件;在公共產品和公共服務的提供上，中央政府提供那些諸如傳染病防治醫療等“國家”公共品，而地方政府提供相對具備柔性的地方性產品 (如俱樂部性質的一些產品)。

3．進一步發揮政府的主導功能。以養老保險、醫療保險、失業保險等為例。由于養老保險是當前社會保險內收入再分配功能最強大的項目，中央政府可強化統籌層級，既在各省級別上進行統籌，又在全國范圍統籌，以此實現養老保險的統籌功效及風險共擔功能;在失業保險方面，政府應著力引導失業保險的功能轉化，傳統的失業領取救助資金的做法，可調整成積極開展個性培訓、拓寬就業渠道、增強失業保險成員的就業能力，并發放失業后的最低基本生活保障;在醫療保險方面，由于各地區、各領域的需求都存在差異，政府應根據需求提供社會保障，而強制性的醫療保障體系的建立應由中央制定完善法規來推行。

(二)健全和完善社會保障制度建設

從我國國情出發，城鄉社會保障制度建設要與當前社會經濟發展水平相適應，要與當前人民群眾現實需要相適應，切實起到促進經濟發展和維護社會穩定的積極作用。當前社會保障制度建設的關鍵，在于在不斷完善已有制度的基礎上，進一步加大制度建設和創新力度，形成全方位、全覆蓋、科學化、系統化的社會保障制度體系。在健全完善社會保障制度的進程中，要堅持以人為本，按照“促進和維護社會公平、尊重國情和循序漸進、合理、適度和覆蓋”等原則，全力構建符合我國經濟建設和社會發展的具有中國特色的社會保障體系。

在當前及今后一個時期，我國要加強以下幾個方面的建設力度，一是堅持社會統籌和個人賬戶相結合的制度，逐步形成包括基本保險、企業補充保險、個人儲蓄性保險的多層次養老保障體系。二是要進一步推進醫療保險制度改革，努力擴大基本醫療保險覆蓋范圍，做到應保盡保。三是要進一步做好城市居民最低生活保障的落實工作，將符合條件的城市困難居民全部納入最低生活保障范圍，對城鄉特殊困難的群眾給予更多的人文關懷和切實幫助。四是要進一步完善農村養老保險、醫療保險和最低生活保障制度。隨著我國經濟社會的轉型，國內學者普遍認為，現階段建立農村社會保障制度已十分迫切。[6]五是要進一步加大社會保險費的征繳執法力度和繼續加大工作力度，把應參保人員及時納入覆蓋范圍，做到應繳盡繳。通過以上措施不斷健全和完善社會保障制度建設，真正做到保人民安居樂業、保社會興旺發達、保國家和諧穩定。

(三)積極鼓勵社會各主體加入多層次的社會保障體系

建立多層次的社會保障體系，是完善社會保障體系、全面建設社會主義小康社會的重要內容，對于深入推進改革、維護社會穩定、促進社會主義市場經濟發展具有重大意義。隨著經濟發展，人們的生活水平差異也日益凸顯，社會保障體系也必須根據需要進行調整。

目前，推行多層次社會保障體系可從三個層次展開:一是“托底層”，這個群體是社會的弱勢群體，如農村“五保”等，應建立完善的制度給予城鄉特困家庭一定的社會福利或救助，政府全額出資。二是“主干層”，這部分群體主要通過提供養老、工傷、醫療、失業、生育等各種基本保障，形成權利、義務聯系緊密的社會保險制度。如2009年，在國家新農保試點政策框架下，重慶探索建立城鄉居民社會養老保險制度。到2011年11月，參保人數達到 1102萬人(農村 982萬人，城鎮 120萬人)，參保率85%，360萬老人平均每月領取86元養老金。[7]三是“補充層”，這部分群體的額外保障需求也應得到鼓勵，各用人單位可提供諸如企業年金、補充養老醫療、職業年金等，提供額外的保障。除企業外，各種社會組織、家庭、服務組織等都應該積極發揮在社會保障體系中的作用，愛心捐款、慈善機構等各種社會援助機構專題活動等，都可以為需要幫助的群體解決一些問題。如在多次大災面前，一些社會團體及組織紛紛慷慨解囊，為災難面前的人民開展物質援助、心理輔導等，這大大減輕了政府社會保障的負擔，也形成了良好的社會風氣。[8]

(四)大力發展商業保險和慈善事業

政府應當大力發展、扶持商業保險和慈善事業，確保發揮他們在健全社會保障體系中的重要作用。一方面，商業保險作為基本生活保障的有力補充，充分體現了市場機制的誰投保誰受益、多投保多受益的基本原則，滿足了更高層次的社會保障的需求。[9]眾所周知，當前國家的保障體系不健全的重要原因在于資金不足，由此溫家寶總理在《關于發展社會事業和改善民生的幾個問題》中指出，商業保險在中國特色社會保障體系中的作用應得到明確肯定，提倡商業保險促進民生和諧。因此，完善商業保險的補充作用，對建設城鄉社會保障體系有積極意義。保險公司具有靈活性高、社會資源豐富等諸多特點，所以，在我國政府財力不足、保障水平不高、地區差異顯著的現實狀況下，有限的公共資源可以投入到弱勢群體中，促進商業保險提供更特色的服務，從而對社會保障中存在的不足有針對性地進行補充。同時，地方政府應積極培育有利于商業保險發展的政策環境、法律環境和市場環境，為城鄉商業保險的發展提供合適的發展空間，幫助商業保險快速成長。[10]在全國范圍內，要積極發展各種人壽保險、健康保險等商業保險計劃，并且要適時推出農村生育保險等新險種。另一方面，慈善事業是社會保障體系的一個重要組成部分，發展慈善事業，對于促進經濟社會全面協調發展具有十分重要的意義。慈善事業作為第三次收入的分配方式，對于提高社會福利、改善社會保障以及增加社會內部團結，都有著積極的推動作用。經濟發展越快，社會進步越快，慈善事業也應當緊隨其后，迅速發展起來，增加全體社會成員對該事業的認同感、關切度和社會團結精神。所以，政府應當積極引導、培育、發展慈善事業，同時社會各界借助慈善事業平臺對社會保障提供各種幫助。

總之，在和諧社會背景下構建城鄉社會保障體系，是切實改善民生、增進民生幸福、促進社會和諧發展的重要舉措，也是黨和政府的一項重要職責。建立一個符合我國國情、多層次、廣覆蓋的城鄉一體化的社會保障制度體系是一個系統、長期的過程，需要社會各方面的大力支持和積極配合。只有圍繞穩增長、惠民生、保穩定、促和諧的目標，堅持全覆蓋、保基本、多層次、可持續方針，才能最終實現到2020年全面建成覆蓋城鄉居民的社會保障體系。

[1]中共人力資源和社會保障部黨組．覆蓋城鄉居民的社會保障體系基本建成[J]．求是，2012，(18)．

[2]潘春躍．我國城市化戰略取向研究[J]．企業經濟，2011，(3)．

[3]袁文全，張衛國．統籌城鄉社會保障體系建設的經驗啟示與實踐向度[J]．學海，2010，(6)．

[4]王程．統籌城鄉社會保障中政府的責任[J]．國際經濟合作，2010，(3)．

[5]甘小文，等．城鎮化對農民消費結構影響的實證研究[J]．企業經濟，2011，(6)．

[6]林淑周．我國農村社會保障制度建設研究綜述[J]．福州黨校學報，2012，(1)．

[7]陳元春．緊扣民生 突出創新 大力推進統籌城鄉社會保障體系建設[J]．中國組織人事報，2012，(4)．

[8]王愛萍，等．新農保實施現狀及對策研究[J]．企業經濟，2011，(9)．

[9]人力資源和社會保障部．加快推進城鄉社會保障制度改革[J]．四川改革，2010，(3)．

[10]金剛，柳清瑞．中國建立覆蓋城鄉社會保障體系的基本條件分析——基于國際比較的經驗[J]．人口與發展，2010，(2)．