高等教育入學機會公平的財政促進政策探析*

● 未增陽 陳新忠

教育公平是社會公平的基礎，高等教育入學機會是衡量教育公平水平的重要指標。當前我國高等教育入學機會不公平的客觀現實依然存在，加大推進高等教育入學機會公平的研究特別是財政政策研究，對于進一步促進教育公平，增進社會公平，都具有深遠的意義。

一、高等教育入學機會存在的問題

我國自1999年實行規模擴招以來，高等教育事業得到了高速發展。據統計，截止2010年，我國高等教育在校生總規模達到3105萬人，高等教育毛入學率高達26.5%。[1]然而我國高等教育在為更多學子提供深造學習機會的同時，入學機會不均依然成為其健康發展的重要“瓶頸”。

（一）學生個體間入學機會不均

表1 不同父母職業學生的高等教育入學機會輩出率

就學生個體來看，不同學生個體之間高等教育入學機會存在著明顯的差異。由表1可知，父母職業為國家與社會管理者、經理人員、私營企業主、專業技術人員和個體工商戶的學生，其高等教育入學機會輩出率均高于社會平均高等教育入學機會輩出率1，說明父母職業為此五類的學生所擁有的高等教育入學機會明顯高于社會全體學生的平均高等教育入學機會；而父母職業為辦事人員、商業服務人員、產業工人、農業勞動者和無業失業半失業人員的學生，其高等機會入學機會輩出率均低于社會平均高等教育入學機會輩出率，說明父母職業為此五類的學生所擁有的高等教育入學機會均低于社會全體學生的平均水平。其中父母職業為私營企業主的學生其高等教育入學機會輩出率高達5.81，而父母職業為無業失業半失業人員的學生高等教育入學機會輩出率僅為0.11，二者高等教育入學機會差異極為懸殊，充分顯現出高等教育入學機會的嚴重不均衡態勢。因此，不同學生家庭背景情況的差異，特別是因父母職業的差異導致的家庭收入狀況的差異對學生個體高等教育入學機會具有重要影響，也成為影響高等教育入學機會最為直接的因素。

（二）高校招生名額省區間分配差別較大

表2 北京大學2011年四省區招生情況

高校招生名額在各省區間的分配也存在著很大的差異。由表2分析得知，從北京大學2011年在4省區招生計劃的絕對數值看，北京大學2011年在北京市的招生計劃數比在湖北省、河南省、寧夏自治區三省招生計劃總數的兩倍還要多；從4省區考生進入北京大學的平均機會來看，2011年一個來自北京市的考生進入北京大學的平均機會是一個來自寧夏自治區的考生進入北京大學平均機會的12.27倍，更是一個來自河南省的考生進入北京大學平均機會的46.52倍。因此，受高校在不同省區招生計劃、招生名額分配的限制，對于一個河南優秀考生而言，其無法與一個來自北京市的考生進行平等公平的競爭。全國各地重點院校招生名額的分配也基本上是側重于本省地區，對外省區分配的名額偏少，所招學生“地緣化”趨勢明顯，無形中形成了對于外地生源的排斥，不利于外地優質生源的進入。這種變相的教育歧視是“對其他地區學生接受優質高等教育平等權利的剝奪，是教育上的極大的不公平”，從而進一步加重了高等教育入學機會的不公平狀況。[2]

（三）地區間招生錄取分數線不一致

表3 2012年全國碩士研究生招生考試考生進入復試的初試公共課與總分成績要求（學術型學位類）

我國高等教育事業的快速發展雖為廣大學子提供了更多向上流動的機會，然而不同地區之間招生錄取分數線仍有著較大差別。以2012年全國碩士研究生招生考試考生進入復試的初試公共課與總分成績要求（學術型學位類）為例，由表3分析得知，二區的成績要求無論是公共課還是總分都比一區的成績要求要低，公共課均低3分，總分均低10分。二區的成績要求明顯低于一區，因此對于報考一區的考生便是一種不公平。因此位于二區的這些省份就獲取了低錄取分數線的高等教育入學優勢，不同地區之間便形成了基于高考錄取分數線差異導致的高等教育入學機會不公平的現實狀況。

二、高等教育入學機會問題的經濟原因分析

導致高等教育入學機會不公平的現實原因很多，從經濟的角度來看，則體現為學生個體、省區和中央政府三個層面的影響。

（一）學生個體間家庭經濟狀況的差異

學生個體間家庭經濟情況的差異對高等教育入學機會具有重要影響。改革開放之前，受計劃經濟體制的影響，個體家庭之間的經濟狀況差異不明顯；改革開放之后，市場機制活力日漸增強，個體家庭之間的經濟差距也不斷拉大。截止2011年8月，“中國家庭資產平均為121.69萬元，城市家庭平均為247.60萬元，農村家庭平均為37.70萬元。家庭年均可支配收入均值是51569元，城市70876元，農村22278元”；“10%的收入最高的家庭收入占整個社會總收入的57%，說明中國家庭收入不均等的現象已經較為嚴重”。[3]家庭經濟狀況決定著子女教育的投入狀況，家庭經濟情況較好的學生就可以方便地利用家庭提供的有利財富資源促進其自身的發展，增大其接受高等教育入學機會的可能性；而家庭經濟情況較差的學生則無法獲得同等有利的財富資源，在高等教育入學機會面前則處于相對劣勢的地位。

（二）省區間教育經費配置的差異

經費的投入是保障各級學校正常運行的基礎，充足的生均教育經費更是保障單位學生學習質量、學習效率的重要條件。我國不同地區之間經濟發展水平有著相當大的差異，呈現出東部省區經濟發展水平高于中部省區，中部省區經濟發展水平又高于西部省區的現實狀況。經濟發展水平與教育經費配置之間存在著明顯的正相關關系，經濟發展水平較高的地區教育經費相對充足，而經濟發展水平較低的地區教育經費則相對緊張。[4]以與高等教育入學機會最具直接影響的高中階段生均教育經費配置為例，有數據顯示，2008年全國普通高中生均預算內教育事業經費為3208.84元，北京市普通高中生均預算內教育事業經費卻高達13870.45元，遠遠高于全國的平均水平；而當年普通高中生均預算內教育事業經費最少的安徽省僅為1636.62元，僅達到全國平均水平的一半左右。[5]教育經費的保障作用與高等教育入學機會之間具有直接的影響，因省區間教育經費配置的不均衡，特別是由于省區間生均教育經費配置不均衡導致的各省區教育發展水平、發展速度和教育辦學質量的差異，也成為影響我國高等教育入學機會的重要限制性因素。

（三）中央政府對不同高校的經費投入差異顯著

我國是窮國辦教育，教育資源短缺、教育經費在高校間投入的不公平一直制約著我國高等教育事業的整體發展，因此努力獲取教育資源，獲取更多的教育經費成為高校提升自身競爭力的關鍵所在。受長期計劃經濟體制的影響，我國教育領域行政性權力慣性明顯，教育市場作用被壓制，“行政力量在我國教育資源的配置中起著絕對的主導作用”。[6]我國自上世紀90年代就采取了予以重點院校傾斜的政策，在建設國家“211工程”、“985工程”以及合力創建世界一流大學的過程中，對于部分院校給予了大量的經費投入。數據顯示，清華大學1999年通過教育部得到的“985工程”專項建設經費就高達18億元，與之形成鮮明對比的是地方高校的經費獲取渠道相對單一、經費緊缺，成人教育備受冷落。這些經費充足的重點高?；旧衔挥诎l達的東部地區以及中西部部分經濟發達的中心城市地區，來自這些地區的考生就可以憑借地域優勢相對容易的獲取享有優質高等教育資源的機會，而來自中西部地區的考生則需要付出更多的努力才可以獲取同等的教育機會，因此國家對于不同高校經費投入的差異就間接的深化了高等教育入學機會的不公平性。

三、高等教育入學機會公平的財政促進政策

高等教育入學機會的公平與否關乎到社會的公平正義，關系到每個人的切身利益。深入推進高等教育入學機會公平公正需要社會各方力量的有力配合，更需要社會體制機制的系統建構。從國家財政政策的角度看，推進高等教育入學機會公平需要各級政府加大對于基礎教育的投入力度，多渠道籌集高等教育資金，不斷完善高等教育投入機制，建立健全高等教育財政轉移支付制度，深化財政促進政策創新。

（一）加大基礎教育投入，縮小基礎教育質量差距

“高等教育是基礎教育的延伸，高等教育入學機會的差異在很大程度上反映了基礎教育質量的差距”，大力提升基礎教育整體質量、縮小地區間基礎教育質量差距成為改善我國高等教育入學機會的基礎環節。[7]基礎教育質量的穩步提升，充足的經費支撐是保障。因此各級政府應做足基礎教育經費財政預算，加大對于基礎教育階段的經費投入，著力提升基礎教育經費占全國教育總經費的比重，增強基礎教育發展后勁；改善基礎教育階段的辦學條件和師資狀況，增設學校建設和教師培訓專項經費，專款專用，縮小基礎教育地區間辦學條件和師資質量的差距；加大對于基礎教育落后地區的經費投入力度，給予基礎教育落后地區適度的財政傾斜；強化基礎教育各項經費的監督管理，完善落實獎罰制度建設，提高經費使用效率。各級政府加大對于基礎教育階段經費的投入，縮小地區間基礎教育質量的差距，對于保障高等教育入學機會的公平公正具有重要的基礎性作用。

（二）開辟高等教育籌資新渠道，增強高等教育自身發展能力

1.發行高等教育專項國債。我國債券市場逐步趨于成熟，國債市場不同債種有機配合，相互協調，國債市場態勢良好；我國曾發行過多種類的專項國債，積累了發行專項國債的有利經驗，我國發行高等教育專項國債的條件基本成熟。發行高等教育專項國債可以將社會閑散資金有效地集中起來，滿足人民群眾多元化的投資需求，提升社會資金的利用效率。將這些閑散資金注入到高等教育不發達、高等教育發展資金緊缺的地區，可以有效地緩解地區高等教育資金緊張的矛盾，增進地區院校發展后勁，增強地區高等教育發展能力，改善不發達地區高等教育入學機會狀況。

2.健全捐贈稅收優惠政策。吸收社會捐贈也是高等教育籌集資金的重要渠道之一。目前我國社會資金對高等教育事業的捐贈還沒有形成完善的制度體系，高等教育社會捐贈機制還不健全，積極建構完善的稅收優惠政策、引導社會捐贈資金流向高等教育領域對于拓寬高等教育資金來源渠道顯得尤為重要。因此，政府應出臺適合國情、適合高等教育捐贈特點的募捐法規，鼓勵和規范社會捐贈活動，對捐贈者實行系列稅收減免優惠，不斷擴大減稅免稅范圍，引導社會捐贈資金向高等教育領域涌流，建立穩定的捐贈資金來源渠道，進一步建立完善的高等教育捐贈體系，為高等教育發展提供充足的資金支持。[8]因此通過捐贈稅收杠桿引導社會捐贈資金的流向，對于進一步擴充高等教育發展資金、推進不發達地區高等教育事業的發展具有至關重要的作用。

（三）優化高等教育投入模式，充分發揮國家財政的平衡促進作用

增進高等教育入學機會的公平、實現高等教育資源的優化配置，在保證國家財政對高等教育投入的前提下，各級政府應不斷優化對高等教育的投入模式，不斷完善國家財政性教育支出在平衡地區之間、高校之間、學科之間、生均之間經費發展能力的主導作用。在本年度確保實現國家財政性教育經費支出占GDP4%的基礎上，進一步增大國家財政性教育經費支出占GDP的比重，使高等教育經費占全國教育總經費的比例維持在20%左右；給予中西部經濟不發達地區和少數民族地區適度的高等教育經費傾斜，增強不發達地區高等教育經費保障水平，滿足地區經費發展需求；各地區高等教育經費的配置要根據地區經濟發展水平以及該地區生均教育經費已有狀況，協調中央財政性教育經費和地區財政性教育經費在該地區的投入；對于不同高校的經費投入，也要充分考慮到中央部屬院校與地方高校之間、公辦高校與民辦高校之間、高校內部不同學科之間的關系，留足地方高校、部分民辦高校、高校內部薄弱學科發展所需經費，增強其發展后勁。只有充分發揮國家財政的平衡促進作用，有力推動高等教育事業的整體發展、整體提升，才能推進高等教育入學機會日趨公平。

（四）建立規范的高等教育財政轉移支付制度

根據公共經濟學的有關理論，高等教育屬于準公共產品，具有鮮明的溢出效應。每年隨著大批的高校畢業生從經濟不發達地區涌向經濟發達地區就業，在使發達地區獲得巨大經濟效益的同時，也給這些地區節省了大量培養人才所需的財政開支。長此以往，經濟不發達地區就面臨著巨大的人力、財力“空缺”的風險，“若生源流出省得不到適當的成本補償”，“地方高等教育的發展和高等教育質量將難以從教育財政投入得到根本的保證”。[9]這種潛在的教育不公平，勢必會影響到這些不發達地區高等教育的持續發展，對于來自這些不發達地區學生高等教育入學機會的質量與品質也具有重要的影響。因此，建立規范的高等教育財政轉移支付制度，對于彌補不發達地區因所處經濟環境所造成的高等教育入學機會不均衡狀況具有重要促進作用。

高等教育財政轉移支付是指那些經過自身的努力，仍受經濟發展水平與財政能力的限制而影響其對高等教育財政投入的地區，通過中央政府的有效補償，使這些地區對于高等教育的經費投入不低于生均公用經費的最低標準，從而有效利用高等教育資源，使不同地區居民接受的高等教育質量與高等教育機會大致相當。建立規范的高等教育轉移支付制度，首先要確定以全國地方高校生均公用經費作為最低標準，“因各地經濟發展不平衡，故應求解各地最低標準調整系數”[10]，用全國地方高校生均公用經費乘以該調整系數，即得到該地方政府應當承擔的高校生均公用經費最低投入標準；其次充分考慮地方政府現有財政能力情況，地方財政投入是否有能力達到其應當承擔的學生人均公用經費的最低投入標準，進一步求出地方政府實際所能支付的生均公用經費數量；再次用地方政府實際所能支付的生均公用經費與該地方政府應當承擔的高校生均公用經費的最低投入標準作比較，從而確定轉移支付的具體地區和該地區生均公用經費轉移支付的具體數量；最后用生均公用經費轉移支付的數量乘以該地區的在校大學生人數，即得到應當向該地區轉移支付的高等教育財政資金總量。建立規范的高等教育財政轉移支付制度，對于實現不同地區高等教育資源的合理高效利用，彰顯教育公平理念，進一步推動不發達地區高等教育事業的持續發展，保障地區高等教育質量，保障高等教育入學機會的公平公正，具有重要意義。

[1]中華人民共和國教育部網站.2010年全國教育事業發展統計公報[EB/OL].2012-03-21.[2012-05-02]http://www.moe.edu.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/moe201203/132634.html.

[2]劉宛晨，周偉.促進我國高等教育入學機會公平的財政政策研究——基于高等教育資源配置的角度[J].財經理論與實踐，2007，（11）：76-77.

[3]中國人大新聞網，報告稱我國內地10%富裕家庭收入占社會總收入 57%[EB/OL].（2012-05-14）[2012-05-14]http://npc.people.com.cn/GB/17883028.html.

[4]沈有祿，范先佐.各地高中生均經費配置不平等狀況分析[J].教育科學，2010，（4）：76-78.

[5]中國教育經濟信息網.各級教育生均預算內教育事業費增長情況 （2008、2007）[EB／OL].（2012-01-05）[2012-05-02]http://www.cee.edu.cn/show_news.jsp？id=6022.

[6]王靖.從“211”和“985”看政府對高等教育財政投入的“馬太效應”[J].長春工業大學學報（高教研究版），2009，（4）：57-59.

[7]喬錦忠.高等教育入學機會的城鄉差異[J].教育學報，2008，（5）：92-95.

[8][10]陳上仁，李兵.高等教育財政轉移支付政策研究[J].教育發展研究，2002，（7）：59-63.

[9]蔣國河.推進高等教育捐贈事業：價值傳承和制度創新[J].江蘇高教，2005，（6）：27-30.