進(jìn)一步提高法律規(guī)則的制定水平

本刊編輯部

2011年初全國人大常委會宣布中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成后，地方立法日益面臨著一個重要選擇：是繼續(xù)走過去偏重體例完整的立法之路，還是更多地采取問題導(dǎo)向的簡易立法體例？目前，市人大常委會正在進(jìn)行的商品包裝物減量立法，本著“有幾條立幾條”的原則，開始了上海地方立法“簡易包裝”的新探索。同時(shí)，這次簡易立法還以實(shí)踐的方式提出了一個帶有普遍意義的問題，即我國法律體系形成后，法律的制定機(jī)構(gòu)特別是人大，如何把提高法律規(guī)則的制定水平擺上更加重要的議事日程。

法律是以國家強(qiáng)制力來保證實(shí)施的社會規(guī)則，隨著人類社會的發(fā)展，法律在社會規(guī)則體系中越來越超越和取代道德、習(xí)慣，成為調(diào)節(jié)、規(guī)范社會行為和社會關(guān)系的主角。法律的這種作用發(fā)揮得越廣泛、越持久、越公正，社會的法治化程度就越高。對于何謂法治或法律與法治是一種什么樣的關(guān)系，古希臘著名學(xué)者亞里士多德有一個十分經(jīng)典的闡釋。他說：“法治應(yīng)該包含兩重意義：已成立的法律必須獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應(yīng)該是本身制訂得良好的法律?！边@告訴人們，所謂法治社會實(shí)際上就是一個以法治為社會基本治理方式的社會，而施行法治必須要有制定得良好的法律，換言之，良好的法律是施行法治的前提與基礎(chǔ)。可見，立法的質(zhì)量或者說提高法律規(guī)則的制定水平，對于良法的產(chǎn)生和法治的形成是多么的重要。

我國實(shí)行的是中央和地方兩級立法體制，提高法律規(guī)則的制定水平，不同層級的法律制定者分別擔(dān)負(fù)著不同的職責(zé)。其中，全國人大及其常委會作為最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)和最重要的國家立法機(jī)構(gòu)，在法律規(guī)則的制定中扮演著最重要的角色，其制定的法律也具有最高的位階；國務(wù)院根據(jù)憲法和法律，在其權(quán)限范圍內(nèi)，可以制定行政法規(guī)；有立法權(quán)的地方人大及其常委會在不與憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)。國務(wù)院有關(guān)部門和地方政府制定的規(guī)章，在某種意義上可以看作是以上三級法律的適當(dāng)延伸。我國立法體制的這種安排，從制度的層面充分表明，立法和法律規(guī)則都是一個復(fù)雜龐大的系統(tǒng)，要提高我國法律規(guī)則的制定水平，一方面必須發(fā)揮人大在立法中的主干作用，另一方面必須做到下位法在服從上位法的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)各層級、各方面立法的相互支持和相互配合。

地方立法是我國立法體制的重要一級，地方性法規(guī)是我國法律體系的重要組成部分。提高地方性法規(guī)的制定水平，不僅是提高我國法律規(guī)則整體水平的重要方面，也是地方立法轉(zhuǎn)型升級的必然要求。結(jié)合地方人大立法30多年來的歷程和我國法律體系形成后地方立法面臨的新形勢，提高地方性法規(guī)的制定水平，亟需在總結(jié)過去立法經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上有新的理念、新的思路和新的舉措，尤其是要進(jìn)一步提高立法決策的及時(shí)性、有效性、科學(xué)性和前瞻性。立法決策是立法者能力、素質(zhì)和立法活動的綜合反映，提高立法決策的水平，必須創(chuàng)造性地發(fā)揮人大的制度優(yōu)勢和工作特點(diǎn)，通過深入有效的調(diào)研、視察、會議、代表作用發(fā)揮等不同形式和途徑，更多更深地把立法計(jì)劃的擬訂和法規(guī)立項(xiàng)的確定與黨對改革發(fā)展穩(wěn)定的重大決策結(jié)合起來，與當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和改善民生中需要研究解決的重點(diǎn)、難點(diǎn)問題結(jié)合起來，與人民群眾的意見、愿望和要求結(jié)合起來，在結(jié)合中實(shí)現(xiàn)人大立法與黨的主張和社情民意的對接統(tǒng)一。

本屆人大常委會在上海國際金融中心建設(shè)、養(yǎng)犬管理、控?zé)?、促進(jìn)創(chuàng)新轉(zhuǎn)型等地方立法中，多次展現(xiàn)了立法決策的智慧、魄力和韌勁。這次開展的商品包裝物減量立法，著眼于立法體例的探索創(chuàng)新，打開了一扇上海人大提高立法質(zhì)量和水平的新的大門。當(dāng)然，不追求章節(jié)條款等體例完整的簡易立法，并不意味著人大拿起一個問題就可進(jìn)行立法，而是同樣有一個集思廣益和科學(xué)決策的過程。