進一步提高法律規則的制定水平

本刊編輯部

2011年初全國人大常委會宣布中國特色社會主義法律體系已經形成后，地方立法日益面臨著一個重要選擇：是繼續走過去偏重體例完整的立法之路，還是更多地采取問題導向的簡易立法體例？目前，市人大常委會正在進行的商品包裝物減量立法，本著“有幾條立幾條”的原則，開始了上海地方立法“簡易包裝”的新探索。同時，這次簡易立法還以實踐的方式提出了一個帶有普遍意義的問題，即我國法律體系形成后，法律的制定機構特別是人大，如何把提高法律規則的制定水平擺上更加重要的議事日程。

法律是以國家強制力來保證實施的社會規則，隨著人類社會的發展，法律在社會規則體系中越來越超越和取代道德、習慣，成為調節、規范社會行為和社會關系的主角。法律的這種作用發揮得越廣泛、越持久、越公正，社會的法治化程度就越高。對于何謂法治或法律與法治是一種什么樣的關系，古希臘著名學者亞里士多德有一個十分經典的闡釋。他說：“法治應該包含兩重意義：已成立的法律必須獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應該是本身制訂得良好的法律?！边@告訴人們，所謂法治社會實際上就是一個以法治為社會基本治理方式的社會，而施行法治必須要有制定得良好的法律，換言之，良好的法律是施行法治的前提與基礎?？梢?，立法的質量或者說提高法律規則的制定水平，對于良法的產生和法治的形成是多么的重要。

我國實行的是中央和地方兩級立法體制，提高法律規則的制定水平，不同層級的法律制定者分別擔負著不同的職責。其中，全國人大及其常委會作為最高國家權力機關和最重要的國家立法機構，在法律規則的制定中扮演著最重要的角色，其制定的法律也具有最高的位階；國務院根據憲法和法律，在其權限范圍內，可以制定行政法規；有立法權的地方人大及其常委會在不與憲法、法律和行政法規相抵觸的前提下，可以制定地方性法規。國務院有關部門和地方政府制定的規章，在某種意義上可以看作是以上三級法律的適當延伸。我國立法體制的這種安排，從制度的層面充分表明，立法和法律規則都是一個復雜龐大的系統，要提高我國法律規則的制定水平，一方面必須發揮人大在立法中的主干作用，另一方面必須做到下位法在服從上位法的同時，實現各層級、各方面立法的相互支持和相互配合。

地方立法是我國立法體制的重要一級，地方性法規是我國法律體系的重要組成部分。提高地方性法規的制定水平，不僅是提高我國法律規則整體水平的重要方面，也是地方立法轉型升級的必然要求。結合地方人大立法30多年來的歷程和我國法律體系形成后地方立法面臨的新形勢，提高地方性法規的制定水平，亟需在總結過去立法經驗的基礎上有新的理念、新的思路和新的舉措，尤其是要進一步提高立法決策的及時性、有效性、科學性和前瞻性。立法決策是立法者能力、素質和立法活動的綜合反映，提高立法決策的水平，必須創造性地發揮人大的制度優勢和工作特點，通過深入有效的調研、視察、會議、代表作用發揮等不同形式和途徑，更多更深地把立法計劃的擬訂和法規立項的確定與黨對改革發展穩定的重大決策結合起來，與當前經濟社會發展和改善民生中需要研究解決的重點、難點問題結合起來，與人民群眾的意見、愿望和要求結合起來，在結合中實現人大立法與黨的主張和社情民意的對接統一。

本屆人大常委會在上海國際金融中心建設、養犬管理、控煙、促進創新轉型等地方立法中，多次展現了立法決策的智慧、魄力和韌勁。這次開展的商品包裝物減量立法，著眼于立法體例的探索創新，打開了一扇上海人大提高立法質量和水平的新的大門。當然，不追求章節條款等體例完整的簡易立法，并不意味著人大拿起一個問題就可進行立法，而是同樣有一個集思廣益和科學決策的過程。