包裝物減量立法的四大爭議

陳建 陳余泓

7月23日下午，市十三屆人大常委會第三十五次會議對《上海市商品包裝物減量若干規定（草案）》進行了審議。這部僅有十二條的法規草案，在初審時卻引發常委會組成人員熱議。會后，市人大常委會法工委專門召開了兩個座談會，分別聽取基層執法人員、消費者、銷售企業對法規草案的看法。

爭議焦點之一：

包裝物減量工作的主管部門是誰？

商品包裝的內容很廣，管理工作分別涉及發改委、經信委、商務委、工商局、質監局、食藥監局、環保局等多個部門，現有的法律法規及政府“三定方案”都沒有明確該項工作的主管部門，現實中這項工作職責分工不清，管理界面模糊。

經過反復協調，《規定（草案）》明確由質量技術監督部門全程負責商品包裝物減量的監管工作，即生產環節和流通環節的包裝物減量均由質量技術監督部門負責監管。其目的是讓監管責任更加清晰，避免分段管理的弊端，而且從標準管理的角度，質量技術監督部門負責這項工作相比其他部門更有技術手段支撐。對此，市人大常委會委員沈國明提出，質監部門既制定標準又執法的規定不合理，可能導致其職能不清，也可能導致尋租。

同時，質監部門是否能夠挑起“主管”的擔子？這樣的分工能否實現高效的監管？在質監局執法第一線的工作人員反映，從機構“三定”方案來看，質監局主要從事生產環節的監管，對流通環節無論是執法隊伍力量還是監管手段，都不及工商部門“內行”。上海食品安全監管由市食藥監局牽頭管理到分段管理再到設立市食安委的變遷，也讓環保公益組織自然之友的發起人顧訓中不免憂慮，市質監局與其他部門之間是平級關系，它是否能夠勝任與其他部門間的協調工作，將來是否也會像食品安全監管一樣，需要再設立一個專門的協調辦公室？

事實上，市人大常委會在起草《規定（草案）》時，也考慮到了其他相關部門在包裝物減量工作中應當承擔的職責，因而對工商、食藥監、發展改革、商務、經濟信息化、環保等部門加強工作協同，共同做好商品包裝物減量工作提出明確要求。如要求工商、食藥監等部門在開展有關商品質量監督檢查時，將商品包裝情況納入檢查內容。

爭議焦點之二：

行業協會如何規范自律？

包裝物減量工作需要全社會共同推進，《規定（草案）》確立了“企業自我約束、政府管理引導、行業規范自律、社會共同監督”的原則。同時，《條例（草案）》倡導充分挖掘行業協會的作為空間，提出行業協會可以制定并組織實施嚴于國家強制性規定和本市指導性規范的行業自律規范；對國家和本市尚未制定限制商品過度包裝標準或指導性規范的商品，可以制定相應的行業自律規范并組織實施。行業協會還可在政府相關部門指導下，組織開展商品簡易包裝的認證。

對此，與會人員存在意見分歧。一方認為，行政監管與行業自律相結合，是完善市場監管體制的重要內容。在治理商品過度包裝方面，行業協會已有積極實踐。如上世紀九十年代，面對市場上出現的月餅豪華包裝，本市一些行業協會就曾聯合制定行業自律規范，對規范月餅包裝起到了積極的作用，為國家出臺月餅包裝標準提供了積極借鑒。因而，《規定（草案）》的制度設計是切實可行的。而另一方則認為，行業協會制定的自律規范，在法律效力上不及國家強制性規定和本市指導性規范，生產企業未必“買賬”。行業協會對商品簡易包裝認證的規定，作用和權威性如何，也建議斟酌。

爭議焦點之三：

銷售者應該承擔哪些義務？

商品包裝主要產生于生產環節，從生產源頭來規范包裝行為應最為有效。但上海是個開放性的大市場，非本地生產的商品占很大比重，只有通過對銷售環節的監管并向生產環節傳導，才能對源頭起到有效的管控作用。經過反復研究，《規定（草案）》將銷售環節作為管理的主要抓手，對銷售者的責任義務作了較為明確的規定。一是明確銷售者對商品進行包裝，不得違法國家限制商品過度包裝標準中的強制性規定；二是銷售者應當與商品供應方明確約定商品包裝必須符合強制性規定，并在進貨檢查驗收時對商品的包裝情況進行核查，必要時可以要求商品供應方出具商品包裝檢測報告。同時規定商品包裝違反強制性規定，或者商品供應方拒絕提供商品包裝檢測報告的，銷售者可以按照合同約定拒絕進貨。三是不得銷售違反強制性規定的商品。

銷售商感到，回收包裝和進貨把關這兩條規定的可操作性不強。比如百貨商場里，商品種類多達數十萬種。有的商場與生產商之間采用的是聯營聯銷的模式，各柜臺自行進貨銷售，銷售商對商品屬性、檢測技術都不夠了解，沒有足夠的精力和能力沖到“第一線”去“把關”。此外，包裝檢測報告成本高達2000元至25000元，如果要供應方出具報告，無形中增加了供應方的成本。

對于要求提供檢測報告的情形，市人大城建環保委副主任委員陳兆豐解釋到，《規定（草案）》特別增加了限定詞“必要時”，主要是指商品包裝存在過度包裝嫌疑，銷售者較難判斷時，并不是所有的重點監管商品都要提供檢測報告。

爭議焦點之四：

法律責任的“板子”打在誰身上？

目前國家雖有限制商品過度包裝的強制性標準，但缺乏相應罰則，因此治理商品過度包裝往往難以奏效。立法調研中各方面都提出，對過度包裝設定法律責任，已是當前管理部門處置違法行為需要突破的問題。

《規定（草案）》對生產者違反強制性規定進行商品包裝的，作“責令停止違法行為，限期改正”的規定。而對銷售者銷售違反強制性規定的商品的，責令停止違法行為，限期改正；拒不停止銷售的，處2000元以上2萬元以下罰款；情節嚴重的，處2萬元以上10萬元以下罰款。

對此，銷售商感到“很不公平”。他們認為，商品過度包裝主要責任在于生產者，銷售者僅僅是為商品提供了流通渠道。本著“過罰相當”的原則，應該對生產者處以重罰，而非銷售者。

對此，立法者也感嘆這是“不得已而為之”。由于清潔生產促進法等上位法對生產環節的過度包裝行為未規定相應處罰，按照立法法的有關規定，地方立法對此不宜設定罰則。因此，《規定（草案）》對生產者違反強制性規定進行商品包裝的，只作“責令停止違法行為，限期改正”的規定。考慮到本次立法將監管重點設定在銷售環節，而上位法未對“銷售違反國家強制性包裝規定的商品”這一行為作規定，因此地方立法存在設立罰則的空間，遂對銷售者的違法行為設定了罰則。但同時，由于銷售環節和生產環節是密不可分的，立法者也希望通過對銷售環節的約束，將過度包裝的理念傳導至生產環節，形成“倒逼機制”，這也可以視作立法中的一次探索和嘗試。